Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 июня 2016 г. N 15АП-5210/16

город Ростов-на-Дону

27 июня 2016 г.

дело N А53-11336/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 27 июня 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Илюшина Р.Р.

судей Т.Г. Гуденица, О.Ю. Ефимовой

при ведении протокола судебного заседания секретарем Смородиной Ю.А.

при участии:

от ООО "ИнСити": представитель по доверенности от 15.01.2016 Привалова Т.В.;

от Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону: представитель по доверенности от 28.04.2016 Заремба К.А.;

от Администрации города Ростова-на-Дону: представитель по доверенности от 28.04.2015 Янин В.В.;

от Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области: представитель не вился, извещен;

от Министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области: представитель не вился, извещен;

от Департамента имущественно - земельных отношений города Ростова-на-Дону: представитель по доверенности от 19.10.2015 Бутко С.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ИнСити"

на решение Арбитражного суда Ростовской области

от 11.09.2015 по делу N А53-11336/2015

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ИнСити"

к заинтересованному лицу Департаменту архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону

при участии третьих лиц: Администрации города Ростова-на-Дону; Министерства строительства, архитектуры и территориального развития Ростовской области; Министерства имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области; Департамента имущественно - земельных отношений города Ростова-на-Дону

о признании незаконным бездействия,

принятое судьей Паутовой Л.Н.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ИнСити" (далее - ООО "ИнСити", общество, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Департаменту архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону (далее - Департамент, заинтересованное лицо) о признании незаконным бездействия, выразившегося в не рассмотрении заявления ООО "ИнСити" о предварительном согласовании места размещения объекта капитального строительства: Детский досуговый центр на ул. 2-я Краснодарская в районе жилого дома N 163/1 и N 161/1 на земельном участке площадью 790 кв. м, и не принятии решения о предварительном согласовании, утверждающего акт выбора земельного участка в установленный законодательством сро: обязать Департамент архитектуры и градостроительства г. Ростова-на-Дону рассмотреть заявление ООО "ИнСити" о предварительном согласовании места размещения залов встреч, собраний, занятий для детей и молодежи на земельном участке, расположенном по ул. 2-я Краснодарская 9в районе домов N 163/1 и N 161/1) площадью 0,0665 га, в том числе 0,0159 га - охранная зона подземных инженерных коммуникаций и принять решение о предварительном согласовании места размещения данного объекта, утверждающее акт выбора земельного участка, по правилам земельного законодательства, действовавшего до момента вступления в силу Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты" на основании поданного ООО "ИнСити" в 2013 году заявления.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, в порядке ст. 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации привлечены Администрация города Ростова-на-Дону (далее - Администрация), Министерство строительства, архитектуры территориального развития Ростовской области (далее - Минстрой РО), Министерство имущественных и земельных отношений, финансового оздоровления предприятий, организаций Ростовской области (далее - Минимущество РО) и Департамент имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону (далее - ДИЗО г. Ростова-на-Дону).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 11.09.2015 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что земельным законодательством не допускается предварительное согласование места размещения объекта на конкретном земельном участке. У департамента архитектуры отсутствовала возможность выбора иных вариантов размещения объекта (в том числе на земельном участке без зеленых насаждений), департамент архитектуры не наделен полномочиями по подготовке проектов ненормативного правового акта администрации о предварительном согласовании места размещения объектов и акта о выборе земельного участка для строительства.

Общество обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ, и просило решение отменить, заявленные требования удовлетворить. В обоснование доводов жалобы общество сослалось на следующее: процедура предварительного согласования места размещения объекта завершена не была ввиду бездействия департамента, выразившегося в нарушении сроков рассмотрения заявления; получение согласования Администрации Советского района г. Ростова-на-Дону акта выбора земельного участка по регламенту не требовалось. Иные согласования были получены.

Постановлением Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2015 решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.09.2015 отменено, по делу принят новый судебный акт об удовлетворении заявления.

При этом суд апелляционной инстанции исходил из следующего. До утверждения административного регламента муниципальных услуг по предоставлению земельного участка для строительства органом, уполномоченным на распоряжение земельными участками и оформление прав на них, являлась администрация города, на подготовку проектов соответствующих правовых актов администрации города - департамент архитектуры, а на заключение договора аренды - департамент имущественных отношений. С момента утверждения названного регламента ответственным за исполнение соответствующей административной процедуры является департамент архитектуры, в обязанности которого вменены подготовка документов о выборе земельного участка с определением вариантов размещения объекта и проведением процедур согласования, принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта и утверждении акта о выборе земельного участка в соответствии с одним из возможных вариантов, оформление проекта постановления администрации города, согласование проекта такого постановления в министерствах имущественных отношений и строительства. Необходимость согласования акта о выборе земельного участка с администрацией внутригородского района каким-либо нормативным актом не предусмотрена.

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 23.03.2016 постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.12.2015 отменено, дело N А53-11336/2015 направлено на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Суд кассационной инстанции указал, что судом апелляционной инстанции не учтены ограничения полномочий департамента, не рассмотрен вопрос о привлечении к участию в деле администрации города, наделенной полномочиями на принятие соответствующего решения; не установлены обстоятельства формирования и кадастрового учета земельных участков под многоквартирными жилыми домами, в непосредственной близости от которых общество намерено возвести капитальный объект, наличия возможности формирования испрашиваемого земельного участка без нарушения прав и законных интересов собственников помещений в жилых домах, расположенных по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. 2-я Краснодарская, N 161/1, 163/1.

В письменных пояснениях по делу Департамент архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону и Администрация города Ростова-на-Дону просили оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

Представитель ООО "ИнСити" поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме.

Представители Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, Администрации города Ростова-на-Дону, Департамента имущественно - земельных отношений города Ростова-на-Дону не согласились с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в пояснениях.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, общество обратилось в департамент архитектуры с заявлением от 10.04.2013 о выборе земельного участка и предварительном согласовании размещения на нем детского досугового центра. Письмом от 07.05.2013 N 59-34-2/5138 департамент архитектуры сообщил заявителю о расположении на испрашиваемой территории поставленного на кадастровый учет земельного участка металлического торгового павильона, а также о направлении соответствующих запросов в Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области, департамент имущественных отношений и администрацию внутригородского района. В письме от 28.06.2013 N 59-34-2/8884 департамент архитектуры известил общество о наличии возможности размещения на земельном участке детского досугового центра и начале оформления исходно-разрешительной документации.

В письме открытого акционерного общества "ПО Водоканал" от 17.07.2013 N 4322 указано на то, что размещение детского досугового центра в границах земельного участка возможно при условии установления сервитута для обслуживания и эксплуатации муниципального проходного коллектора. Общество с ограниченной ответственностью "Лукойл-ТТК" в письме от 27.08.2013 N 04-02-3631 указало на необходимость размещения проектируемого объекта вне охранной зоны существующей теплосети.

Департамент архитектуры подготовил заключение от 12.09.2013 N 59-34-2/15056, а комитет - заключение от 19.09.2013 N 59-2.1/3638 о наличии возможности предварительного согласования обществу размещения на земельном участке центра досуговых занятий детей. Письмом от 27.09.2013 N 59-30-31187/15 департамент имущественных отношений подтвердил отсутствие земельного участка в реестре объектов муниципальной собственности. В прилагаемом к нему акте обследования N 2810 указано на то, что земельный участок не используется, не огорожен, на нем отсутствуют строения, используемые третьими лицами. Департаментом архитектуры в лице главного архитектора 04.10.2013 утверждена схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории в пределах кадастрового квартала 61:44:0072703.

В выпуске газеты "Официальный Ростов" от 16.10.2013 N 42 (985) опубликована информация о нахождении вопроса о предварительном согласовании обществу размещения на земельном участке центра досуговых занятий детей на рассмотрении администрация.

Департамент архитектуры 25.11.2013 в заключении от 12.09.2013 N 59-34-2/15056 изменил вид использования земельного участка с центра досуговых занятий детей на залы для встреч, собраний, занятий детей и молодежи, мотивируя такую замену приведением разрешенного использования земельного участка в соответствие градостроительному регламенту зоны жилой застройки второго типа (Ж-2).

В выпуске газеты "Официальный Ростов" от 04.12.2013 N 49 (992) в прежнюю публикацию внесены изменения, касающиеся разрешенного использования земельного участка.

Департаментом архитектуры подготовлен акт от 12.12.2013 N 16085 о выборе земельного участка для предварительного согласования размещения на нем

залов встреч, собраний, занятий детей и молодежи. Акт согласован руководителем департамента имущественных отношений и главным архитектором города - директором департамента архитектуры.

Администрация внутригородского района в письме от 20.01.2014 N 59-28-101 выразила отказ в согласовании акта о выборе земельного участка, сочтя размещение на нем залов для встреч, собраний, занятий детей и молодежи нецелесообразным.

Департамент архитектуры в письме от 18.03.2014 N 59-34-2/4969 отметил, что он согласование акта от 12.12.2013 N 16085 с администрацией внутригородского района является обязательным, а отсутствие такого согласования препятствует подготовке проекта постановления администрации города о предварительном согласовании размещения на земельном участке залов для встреч, собраний, занятий детей и молодежи.

В письме от 16.05.2015 N 59-28-1586 администрация внутригородского района, объясняя нецелесообразность строительства на земельном участке объектов общества, указала на высокую плотность застройки, отсутствие необходимости ее дополнительного уплотнения, возможную отрицательную реакцию жителей многоквартирных домов на возможное уничтожение зеленых насаждений. Департамент архитектуры в письме от 07.07.2014 предложил обществу возвратить ранее выданные оригиналы акта о выборе земельного участка от 12.12.2013 N 16085 и отказа в его согласовании администрации внутригородского района. Документы возвращены обществом с сопроводительным письмом от 09.07.2014.

На заявление общества от 15.01.2015 N 59-34-1/624 об исключении администрации внутригородского района из числа согласующих акт о выборе земельного участка лиц и об утверждении акта, департамент архитектуры в письме от 11.02.2015 N 59-34-2/2701 сослался на мнение администрации внутригородского района, которая письмом от 07.04.2015 N 59-28-968 сообщила обществу о снятии с рассмотрения вопроса о предварительном согласовании размещения на земельном участке залов для встреч, собраний, занятий детей и молодежи.

Полагая подобное бездействие департамента незаконным, общество обратилось в суд с заявлением.

В силу части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В пункте 1 статьи 28 ЗК РФ (в редакции, действовавшей на момент обращения общества с заявлением) установлено, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду.

В статье 29 ЗК РФ предусмотрено, что предоставление гражданам и юридическим лицам земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании решения исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, обладающих правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9, 10 и 11 ЗК РФ.

Пунктом 1 статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс) установлено, что предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Предоставление земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке (пункт 5 статьи 30 Земельного кодекса): выбор земельного участка и принятие в порядке, установленном статьей 31 Земельного кодекса, решения о предварительном согласовании места размещения объекта; выполнение в отношении земельного участка кадастровых работ, осуществление его государственного кадастрового учета; принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными статьей 32 Земельного кодекса.

В случае предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта ему должен предшествовать выбор участка для строительства, процедура которого определена в статье 31 Земельного кодекса Российской Федерации.

Так, для предоставления земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, обществу необходимо обратится в уполномоченный орган с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.

Выбор земельного участка обеспечивается на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объект и проведения соответствующих процедур согласования.

При этом бремя подготовки акта выбора земельного участка при осуществлении процедуры предоставления земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объектов возложено на органы местного самоуправления.

Земельный кодекс, в случае соблюдения процедуры обращения с заявлением о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта, не предусматривает возможность отказа органа местного самоуправления от выполнения мероприятий по обеспечению выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, если для этого не имеется установленных законом препятствий.

По смыслу положений частей 2, 5, 6 ст. 31 ЗК РФ при наличии оформленного акта о выборе земельного участка для строительства объекта капитального строительства компетентный орган местного самоуправления вправе принять решение об отказе в утверждении такого акта и об отказе в размещении объекта только в том случае, если существующие или планируемые градостроительные, экологические и иные условия использования соответствующей территории, создают непреодолимые препятствия для размещения в пределах данной территории объекта капитального строительства.

Из материалов дела следует, что общество обратилось в департамент архитектуры с заявлением от 10.04.2013 о выборе земельного участка и предварительном согласовании размещения на нем детского досугового центра.

При этом акт выбора земельного участка был подготовлен департаментом 12.12.2013, однако письмом N 59-34-2/2701 от 11.02.2015 департамент уведомил общество о том, что вопрос о предварительном согласовании места размещения залов для встреч, собраний, занятий детей и молодежи снят с рассмотрения с учетом мнения Администрации Советского района г. Ростова-на-Дону, полагавшей нецелесообразным размещение указанного объекта на земельном участке.

В рамках настоящего дела спорным явился вопрос о том, была ли нарушена департаментом процедура выбора испрашиваемого земельного участка с предварительным согласованием мест размещения объектов, а именно: имела ли Администрация Советского района г. Ростова-на-Дону, в числе прочих лиц, полномочия утверждать акт выбора земельного участка.

В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ) предоставление государственных и муниципальных услуг осуществляется в соответствии с административными регламентами.

Согласно пункту 2 статьи 2 Закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ муниципальная услуга, предоставляемая органом местного самоуправления, - деятельность по реализации функций муниципального органа, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Согласно Уставу города Ростова-на-Дону, принятому решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 N 211 (ред. от 18.06.2014) Администрация Советского района является территориальным органом Администрации города.

К совместному ведению районных и городской Администрации относятся, в том числе, и участие в осуществлении в соответствии с действующим законодательством полномочий в области землепользования. Принятие решений по вопросам местного значения доводятся до сведения городской Думы, Мэра, глав районных администраций, других заинтересованных органов и должностных или учитываются ими в своей деятельности.

Администрации Советского района г. Ростова-на-Дону не является структурным подразделением Департамента архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, не находится в его ведомственном подчинении.

Утвержденным постановлением администрации города от 15.08.2013 N 888 положением о предоставлении земельных участков для строительства на территории города Ростова-на-Дону в качестве органа, уполномоченного на распоряжение земельными участками и оформление прав на них, названа администрация города.

К функциям департамента архитектуры отнесены подготовка проектов акта о выборе земельного участка и правового акта администрации города о предварительном согласовании места размещения объекта, направление последнего на визирование в порядке и сроки, установленные регламентом работы администрации города, на согласование в министерство строительства, министерство имущественных отношений.

Утвержденным постановлением Администрации города от 14.03.2014 N 234 административным регламентом N АР-205-20 муниципальных услуг "Предоставление земельного участка для строительства, в том числе на новый срок" департамент архитектуры назван ответственным за исполнение данной процедуры. Его полномочия в вопросе принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства объекта с предварительным согласованием места размещения объекта ограничены подготовкой проекта постановления администрации города о предоставлении земельного участка под строительство.

Таким образом, департамент подготавливает проект правового акта о предоставлении земельного участка, на котором согласовано место размещения объекта на праве аренды, а Администрация города Ростова-на-Дону принимает указанный правовой акт.

Только оформленное в виде постановления администрации города решение о предварительном согласовании места размещения объекта является основанием последующего принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства. Результатом предоставления муниципальной услуги является получение заявителем постановления администрации города о предварительном согласовании места размещения объекта с приложением схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории.

В связи со вступлением в действие с 01.03.2015 изменений и дополнений в Земельный кодекс РФ утратили силу статьи 30 и 32 Земельного кодекса РФ. Таким образом, процедура предварительного согласования места размещения объекта в Земельном кодексе РФ исключена.

При этом согласно положению о Департаменте архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону, утвержденного решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.06.2011 N 138 (ред. от 21.04.2015), "Об утверждении положений об отраслевых (функциональных) органах Администрации города Ростова-на-Дону" полномочия по подготовке проектов правовых актов администрации города Ростова-на-Дону о предварительном согласовании, а также подготовке актов выбора земельного участка по предварительному согласованию места размещения объекта у департамента отсутствуют.

На основании изложенного, судебная коллегия пришла к выводу о том, что Администрация Советского района г. Ростова-на-Дону, как территориальный орган Администрации города Ростова-на-Дону имела полномочия, в числе прочих лиц, утверждать акт выбора испрашиваемого земельного участка. Таким образом, Департаментом архитектуры и градостроительства города Ростова-на-Дону не был нарушен порядок утверждения акта выбора земельного участка, незаконного бездействия допущено не было.

При таких обстоятельствах, у суда отсутствуют правовые основания удовлетворения апелляционной жалобы общества.

Руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 11.09.2015 по делу N А53-11336/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

Р.Р. Илюшин

Судьи

Т.Г. Гуденица О.Ю. Ефимова