Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2016 г. N 15АП-5846/16

город Ростов-на-Дону

29 июня 2016 г.

дело N А53-33194/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 28 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 июня 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Илюшина Р.Р., Сулименко О.А.,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Манджиевым П.С.,

при участии:

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области - Бардахчьян М.Э. по доверенности от 04.04.2016 N 32;

от Батайской городской общественной организации защиты животных "Эгида", администрации города Шахты, правительства Ростовской области, муниципального казенного учреждения "Департамент городского хозяйства г. Шахты", общества с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер" - представители не явились, извещены надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Батайской городской общественной организации защиты животных "Эгида"

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.03.2016 по делу N А53-33194/2015, принятое судьёй Чернышевой И.В.,

по заявлению Батайской городской общественной организации защиты животных "Эгида"

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ростовской области,

при участии третьих лиц: администрации города Шахты, правительства Ростовской области, муниципального казенного учреждения "Департамент городского хозяйства г. Шахты", общества с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер",

о признании незаконным решения и аннулировании закупки,

УСТАНОВИЛ:

Батайская городская общественная организация защиты животных "Эгида" (далее - общественная организация, заявитель) обратилась в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы Ростовской области (далее - УФАС по Ростовской области, Управление, антимонопольный орган, заинтересованное лицо) о признании недействительным решения от 21.09.2015 N 17007/03 и об аннулировании закупки.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены администрация города Шахты (далее - администрация), правительство Ростовской области (далее - правительство), муниципальное казенное учреждение "Департамент городского хозяйства г. Шахты" (далее - МКУ "Департамент городского хозяйства г. Шахты", департамент), общество с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер" (далее - общество).

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 01.03.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что оспариваемое решение УФАС по Ростовской области, соответствует действующему законодательству, оснований для аннулирования закупки, в том числе, и по истечении срока муниципального контракта, судом не установлено.

Не согласившись с принятым судебным актом, Батайская городская общественная организация защиты животных "Эгида" обжаловала его в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) и просила решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы общественная организация указала на то, что в соответствии со ст. 137 ГК РФ к животным применяются общие правила об имуществе, согласно которым животные могут выступать объектом права собственности, носитель которого вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему животного любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Из положений статей 230 и 231 ГК РФ следует, что отловленные безнадзорные животные должны содержаться в течение 6 месяцев, после чего, в случае необнаружения собственника, возможно приобретение лицом прав собственности на них или передача в муниципальную собственность. Положения муниципального контракта, предусматривающие обязанность исполнителя усыпить по истечении трех дней после отлова безнадзорного животного, собственник которого не был обнаружен или не заявил о своем праве, не соответствуют требованиям действующего законодательства. Отловленных животных должны содержать не три дня, а шесть месяцев. Участник спорного аукциона в обязательном порядке должен иметь лицензию на осуществление фармацевтической деятельности и требование о наличии такой лицензии должно быть включено в документацию об аукционе.

В отзыве на апелляционную жалобу Управление не согласилось с доводами общественной организации, указав, что срок передержки безнадзорных животных после их отлова действующим законодательством не регламентируется. Наличие у участника закупки лицензии на осуществление фармацевтической деятельности не требуется, поскольку предметом закупки является отлов безнадзорных животных, которые в дальнейшем доставляются в компетентную организацию по борьбе с болезнями животных в целях исключения распространения особо опасных заболеваний и оформления ветеринарных сопроводительных документов.

В возражениях на апелляционную жалобу правительство указало, что умерщвление животных проводится в случаях, когда животное является безнадзорным и эпидемиологически опасным, либо для прекращения страданий животного. В аукционной документации не содержится требование об умерщвлении всех животных. В соответствии с техническим заданием отловленные животные и собранные биологические отходы доставляются в Шахтинский филиал ГБУ Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом" для осмотра в целях исключения распространения особо опасных заболеваний и оформления ветеринарно-сопроводительных документов. Следовательно, умерщвление животного производится только в случае обнаружения у животного опасного заболевания.

После отложения судебного разбирательства определением от 23.06.2016 в составе суда произведена замена находящейся в отпуске судьи Гуденица Т.Г. на судью Илюшина Р.Р. Рассмотрение апелляционной жалобы начато сначала.

В судебном заседании представитель антимонопольного органа просил решение оставить без изменения.

Представители Батайской городской общественной организации защиты животных "Эгида", администрации города Шахты, правительства Ростовской области, муниципального казенного учреждения "Департамент городского хозяйства г. Шахты", общества с ограниченной ответственностью "РТС-Тендер" в судебное заседание не явились, извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд рассматривает апелляционную жалобу в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, УФАС по Ростовской области возбуждено дело на основании обращения общественной организации защиты животных "Эгида" на нарушение заказчиком МКУ "Департамент городского хозяйства г. Шахты" требований законодательства при формировании аукционной документации.

В жалобе общественная организация указала на необоснованность установления заказчиком требований в техническом задании аукционной документации об умерщвлении по истечении трех дней после отлова безнадзорных животных, содержащихся в местах передержки безнадзорных животных, собственник которых не был обнаружен или не заявил о своем праве на них, нарушающих положения статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также отсутствие в документации об аукционе требований к участнику о необходимости иметь лицензию на осуществление фармацевтической деятельности, поскольку усыпление предполагает использование лекарственного препарата.

В ходе рассмотрения дела антимонопольным органом установлено, что департаментом на официальном сайте госзакупок размещено извещение о проведении электронного аукциона от 20.08.2015 N 0158300045115000308. Начальная (максимальная) цена контракта составила 798 597,00 рублей. Окончание подачи заявок - 28.08.2015 в 09:00 часов.

В ходе проверки доводов, изложенных в жалобе, комиссия установила, что предметом закупки является отлов безнадзорных животных и сбор биологических отходов, которые после отлова и сбора доставляются в Шахтинский филиал Государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом" для осмотра в целях исключения распространения особо опасных заболеваний и оформления ветеринарно-сопроводительных документов. По истечении трех дней после отлова безнадзорные животные, содержащиеся в местах передержки безнадзорных животных, собственник которых не был обнаружен или не заявил о своем праве на них, подлежат умерщвлению. Биологические отходы утилизируют путем переработки на ветеринарно-санитарных утилизационных заводах (цехах) в соответствии с действующими правилами, обеззараживают в биотермических ямах, уничтожают сжиганием или в исключительных случаях производят захоронение в специально отведенных местах.

По результатам изучения аукционной документации решением УФАС по Ростовской области от 11.09.2015 жалоба общественной организации признана необоснованной. Комиссия антимонопольного органа также не установила необходимость наличия у участника закупки лицензии на осуществление фармацевтической деятельности для оказания данного вида муниципальных услуг.

Не согласившись с вынесенным решением, Батайская городская общественная организация защиты животных "Эгида" обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В силу норм части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 АПК РФ, пункта 6 совместного постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В силу частей 1, 2 статьи 102 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе) граждане и общественные объединения и объединения юридических лиц вправе осуществлять общественный контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок (далее - общественный контроль) в соответствии с настоящим Федеральным законом. Органы государственной власти и органы местного самоуправления обязаны обеспечивать возможность осуществления такого контроля.

Общественный контроль осуществляется в целях реализации принципов контрактной системы в сфере закупок, содействия развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок, предупреждения, выявления нарушений требований законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок и информирования заказчиков, контрольных органов в сфере закупок о выявленных нарушениях.

Согласно части 1 статьи 105 Закона о контрактной системе любой участник закупки, а также осуществляющие общественный контроль общественные объединения, объединения юридических лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации имеют право обжаловать в судебном порядке или в порядке, установленном настоящей главой, в контрольный орган в сфере закупок действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки, если такие действия (бездействие) нарушают права и законные интересы участника закупки.

В соответствии с пунктом 1 части 17 статьи 105 Закона о контрактной системе жалоба подается в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссии по осуществлению закупок, ее членов, должностных лиц контрактной службы, контрактного управляющего, оператора электронной площадки в отношении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъектов Российской Федерации, муниципальных нужд.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, является Федеральная антимонопольная служба (пункт 2 постановления Правительства РФ от 26.08.2013 N 728).

В соответствии с частью 8 статьи 106 Закона о контрактной системе по результатам рассмотрения жалобы по существу контрольный орган в сфере закупок принимает решение о признании жалобы обоснованной или необоснованной и при необходимости о выдаче предписания об устранении допущенных нарушений, предусмотренного пунктом 2 части 22 статьи 99 настоящего Федерального закона, о совершении иных действий, предусмотренных частью 22 статьи 99 настоящего Федерального закона.

Решение, принятое по результатам рассмотрения жалобы по существу, может быть обжаловано в судебном порядке в течение трех месяцев с даты его принятия (часть 9 статьи 106 Закона о контрактной системе).

Как следует из материалов дела, общественная организация защиты животных "Эгида" обратилась в Управление на нарушение заказчиком МКУ "Департамент городского хозяйства г. Шахты" требований законодательства при формировании документации о проведении электронного аукциона N 0158300045115000308 на закупку услуг по отлову безнадзорных животных.

В жалобе общественная организация указала на необоснованность установления заказчиком требований в техническом задании аукционной документации об умерщвлении по истечении трех дней после отлова безнадзорных животных, содержащихся в местах передержки безнадзорных животных, собственник которых не был обнаружен или не заявил о своем праве на них, нарушающих положения статьи 230 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а также отсутствие в документации об аукционе требований к участнику о необходимости иметь лицензию на осуществление фармацевтической деятельности, поскольку усыпление предполагает использование лекарственного препарата.

Указанные доводы общественной организации не приняты антимонопольным органом, в связи с чем принято решение о признании жалобы общественной организации необоснованной.

Повторно проверив доводы общественной организации, суд апелляционной инстанции пришёл к следующим выводам.

В соответствии со статьёй 1 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии" основными задачами ветеринарии в Российской Федерации являются, в том числе, реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию (далее по тексту - федеральный орган исполнительной власти в области нормативно-правового регулирования в ветеринарии) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел, и осуществление региональных планов ветеринарного обслуживания животноводства.

Федеральный закон от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон о санитарно-эпидемиологическом благополучии) согласно преамбуле направлен на обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации конституционных прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

В силу статьи 1 Закона о санитарно-эпидемиологическом благополучии санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия представляют собой организационные, административные, инженерно-технические, медико-санитарные, ветеринарные и иные меры, направленные на устранение или уменьшение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, предотвращение возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) и их ликвидацию.

В соответствии с пунктами 4.8, 4.9 санитарных и ветеринарных правил "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство. Санитарные правила. СП 3.1.096-96. Ветеринарные правила. ВП 13.3.1103-96" собаки, находящиеся на улицах и в иных общественных местах без сопровождающего лица, и безнадзорные кошки подлежат отлову. Порядок отлова этих животных, их содержания и использования устанавливает местная администрация.

Согласно пункту 9.5 санитарно-эпидемиологических правил СП 3.1.7.2627-10 "Профилактика бешенства среди людей", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 06.05.2010 N 54, регулирование численности безнадзорных животных проводится путем их отлова и содержания в специальных питомниках. Все животные должны быть привиты против бешенства. При реализации региональных программ санитарно-эпидемиологического благополучия населения организация и проведение указанных мероприятий относится к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В силу статьи 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 года N 4979-1 "О ветеринарии", а также статей 3, 4 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных, а также отношения, возникающие в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения как одного из основных условий реализации предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Подпунктом 49 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, отлову и содержанию безнадзорных животных, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации.

Таким образом, отлов безнадзорных животных относится к мерам предупреждения эпидемий и ликвидации их последствий, а также предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Основная цель указанных мероприятий - реализация предусмотренных Конституцией Российской Федерации прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Из материалов дела следует, что МКУ "Департамент городского хозяйства г. Шахты" проведен электронный аукцион на оказание услуг по отлову безнадзорных животных.

Отлов производится в соответствии с Правилами благоустройства, чистоты и порядка в городе шахты, утверждёнными Решением городской Думы г. Шахты от 24.11.2011 N 187.

Согласно оспариваемым общественной организацией положениям технического задания по истечении трёх дней после отлова безнадзорные животные, содержащиеся в местах передержки безнадзорных животных, собственник которых не был обнаружен или не заявил о своём праве на них, подлежат умерщвлению.

По мнению общественной организации, соответствующие положения противоречат правовому режиму, установленному статьями 230 и 231 ГК РФ в отношении безнадзорных животных, из которого следует, в том числе, что права на безнадзорное животное могут возникнуть только по истечении шести месяцев. При этом лицо, задержавшее безнадзорное животное, обязано возвратить его собственнику или сообщить об обнаруженных животных в полицию или орган местного самоуправления.

Вместе с тем соответствующие положения гражданского законодательства регулируют порядок возникновения, осуществления и прекращения имущественных прав в отношении животных.

При этом согласно пункту 2 статьи 1 ГК РФ гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вышеназванное ветеринарное и санитарно-эпидемиологическое законодательство имеет публично-правовой характер и направлено на защиту прав граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.

Согласно пункту 1 статьи 35 Модельного закона об обращении с животными (принят в г. Санкт-Петербурге 31.10.2007 Постановлением 29-17 на 29-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) умерщвление животных допускается, в частности, для прекращения страданий животного, если они не могут быть прекращены иным способом или в случае наличия у животного неизлечимого заразного заболевания либо если животное является переносчиком этого заболевания, в состоянии необходимой обороны либо в состоянии крайней необходимости при защите жизни, здоровья, прав обороняющегося или другого лица, интересов общества и государства.

Согласно техническому заданию аукционной документации отлову подлежат:

- эпидемиологически опасные, а также агрессивные безнадзорные животные;

- стайные животные в брачный период;

- все безнадзорные животные (в том числе имеющие ошейник), независимо от породы и назначения, находящиеся в местах, где их пребывание недопустимо (на территориях детских яслей, садов, школ, учреждений здравоохранения, спортивных сооружений, во дворах многоквартирных домов, рынков, в местах массового отдыха граждан, территориях общего пользования) без сопровождающего лица.

Из указанного следует, что в соответствии с аукционной документацией отлову фактически подлежат только животные, представляющие потенциальную опасность для жизни и здоровья людей.

В свою очередь, из технического задания следует, что отловленные животные доставляются в Шахтинский филиал Государственного бюджетного учреждения Ростовской области "Ростовская областная станция по борьбе с болезнями животных с противоэпизоотическим отрядом" для осмотра в целях исключения распространения особо опасных заболеваний и оформления ветеринарно-сопроводительных документов.

Таким образом, учитывая в совокупности все вышеизложенные обстоятельства, цели и задачи действующего ветеринарного и санитарно-эпидемиологического законодательства, а также положения аукционной документации, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что оспариваемые общественной организацией положения технического задания применяются, прежде всего, в отношении эпидемиологически опасных и агрессивных животных, представляющих угрозу для здоровья и жизни людей.

В этом смысле положения аукционной документации не противоречат действующему законодательству.

Ссылка заявителя апелляционной жалобы на то, что аукционная документация в нарушение действующего законодательства не содержит требований к участнику аукциона в части наличия у него лицензии на осуществление фармацевтической деятельности, поскольку деятельность по умерщвлению животных связана с использованием лекарственных препаратов, не принимается судом апелляционной инстанции, поскольку из положений аукционной документации следует, что для осмотра в целях исключения распространения особо опасных заболеваний животные доставляются в специализированную организацию. Биологические отходы утилизируются также путём переработки в специальных организациях. Предметом закупки является отлов животных. Данная деятельность не является лицензируемой. При этом аукционная документация не содержит запрет на привлечение исполнителем услуг специализированных лиц для осуществления умерщвления животных с применением лекарственных средств.

Таким образом, судом апелляционной инстанции не установлено наличие оснований для удовлетворения заявленных общественной организацией требований.

Кроме того, суд не находит оснований для удовлетворения заявленных требований, поскольку в соответствии с аукционной документацией срок оказания услуг согласно разделу III технического задания - с момента подписания контракта до 30.12.2015. В этой связи на момент рассмотрения дела в арбитражном суде аннулирование закупки не способствует восстановлению или устранению прав неограниченного круга лиц, в целях защиты которых общественная организация обратилась в арбитражный суд. Поскольку реализация способа защиты прав в порядке главы 24 АПК РФ предполагает восстановление нарушенных прав или устранение допущенных нарушений, а, в данном случае, удовлетворение требований заявителя не приводит к достижению указанного правового результата, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

При таких обстоятельствах основания к удовлетворению апелляционной жалобы суд апелляционной инстанции не усматривает.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 01.03.2016 по делу N А53-33194/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

Р.Р. Илюшин О.А. Сулименко