Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 29 июня 2016 г. N 08АП-5783/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения

город Омск

29 июня 2016 г.

Дело N А75-15457/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 23 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 29 июня 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи Золотовой Л.А.

судей Сидоренко О.А., Шиндлер Н.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Бака М.Е.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-5783/2016) Администрации города Ханты-Мансийска

на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24.03.2016 по делу N А75-15457/2015 (судья Зубакина О.В.),

принятое по заявлению Администрации города Ханты-Мансийска

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (ОГРН 1028600512093, ИНН 8601009316)

о признании недействительными решения от 21.10.2015 по делу N 05-06-17/2015 и предписания от 21.10.2015 N 79,

лица, участвующие в деле, извещенные надлежащим образом о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили;

установил:

Администрация города Ханты-Мансийска (далее - заявитель, администрация)

обратилась в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с

заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ханты- Мансийскому автономному округу - Югре (далее - антимонопольный орган, Управление) о признании недействительным решения от 21.10.2015 по делу N 05-06-17/2015 и предписания от 21.10.2015 N 79.

Решением Арбитражного суда Ханты- Мансийского автономного округа- Югры от 24.03.2016 в удовлетворении заявленных Администрацией требований отказано.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции пришел к выводу о законности и обоснованности оспариваемого решения.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы ее податель указал, что при разработке критериев определения победителя конкурса Администрация руководствовалась письмом от 10.07.2012 N 05-Исх-2495 Департамента дорожного хозяйства и транспорта ХМАО-Югры, которым предлагалось использовать разработанные ими конкурсные критерии, в том числе такой критерий как - наличие отапливаемой автостоянки в капитальном исполнении (20 баллов), а так же, по принципу аналогии, Перечнем основных критериев оценки перевозчиков при проведении конкурсного отбора перевозчиков на право заключения договоров о регулярных пассажирских перевозках автомобильным транспортом общего пользования по пригородным и межмуниципальным маршрутам ХМАО-Югры, утвержденного Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 29.12.2012 N 552-п.

Апеллянт указал, что оспариваемый критерий конкурса "оттапливая стоянка" не противоречит федеральному законодательству и не ограничивает конкуренцию между участниками конкурса, поскольку он установлен в целях улучшения качества пассажирского обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения.

По мнению подателя жалобы, антимонопольным органом не доказаны конкретные негативные последствия действий Администрации, а также тот факт, что ее действия привели к ограничению конкуренции, то есть УФАС не доказано нарушение заявителем антимонопольного законодательства.

Также Администрация указала, что судом первой инстанции нарушен принцип состязательности судебного разбирательства, ввиду неудовлетворения ходатайства заявителя о вызове свидетеля.

От Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре поступил письменный отзыв на апелляционную жалобу, согласно которому решение суда первой инстанции является законным и обоснованным и не подлежит отмене.

Администрация города Ханты-Мансийска, Управление Федеральной антимонопольной службы по Ханты- Мансийскому автономному округу - Югре извещены надлежащим образом о месте и времени рассмотрения дела по апелляционной жалобе, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, ходатайств об отложении судебного заседания по делу не заявляли, в связи с чем суд апелляционной инстанции считает возможным рассмотреть апелляционную жалобу в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в отсутствие представителей названных лиц, участвующих в деле.

Изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв на нее, суд апелляционной инстанции установил следующее.

Приказом руководителя Управления Федеральной антимонопольной службы по Ханты-мансийскому автономному округу - Югре от 29.05.2015 N 91 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства" возбуждено дело N 05-06-17/2015 по признакам нарушения администрацией части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Антимонопольным органом по результатам рассмотрения дела вынесено решение от 23.10.2015 N 05-06/ТВ-5566, в котором действия администрации, выразившиеся в установлении в приложении N 4 "Критерии оценки для определения победителей конкурса на право осуществления регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска", утвержденного постановлением администрации г. Ханты-Мансийска от 09.04.2014 N 262 "Об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска" подкритерия "Отапливаемая стоянка" критерия "производственная база" признаны нарушением части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (том 1 л.д. 11-18).

На основании данного решения Управлением выдано предписание от 21.10.2015 N 79, в соответствии с которым администрации необходимо в срок до 25 декабря 2015 года прекратить нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ) путем внесения изменений в постановление Администрации города Ханты-Мансийска от 09.04.2014 N262 "Об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска", исключив из Приложения N 4 к указанному постановлению подкритерий "отапливаемая стоянка" критерия "производственная база"; проинформировать УФАС по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре об исполнении пункта 1 настоящего предписания в срок до 30 декабря 2015 года, предоставив документальное подтверждение (том 1 л.д. 19-20).

Полагая, что решение и предписание антимонопольного органа не соответствуют закону, Администрация обратилась с настоящим заявлением в суд.

24.03.2016 Арбитражным судом Ханты- Мансийского автономного округа- Югры вынесено решение, обжалуемое в апелляционной инстанции.

Проверив законность и обоснованность принятого по делу судебного акта в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения судебного акта, исходя из следующего.

Организационные и правовые основы защиты конкуренции определены Федеральным законом от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", в соответствие с которым к таковым отнесены:

1) недопущение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

В соответствии с частью 1 статьи 17 Федерального закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом (пункт 2); нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений (пункт 3).

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа относятся к вопросам местного значения городского округа (пункт 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Федеральный закон от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" принят в целях решения задач по охране жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также защиты интересов общества и государства путем предупреждения дорожно-транспортных происшествий, снижения тяжести их последствий, в соответствии с частью 4 статьи 6 которого к полномочиям органов местного самоуправления городского округа в области обеспечения безопасности дорожного движения относится осуществление мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения, в том числе на объектах улично-дорожной сети, в границах городского округа при осуществлении дорожной деятельности.

Во исполнение указанных законов, в целях решения вопросов местного значения, Администрацией города Ханты-Мансийска было принято постановление от 09.04.2014 N 262 "Об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска" (далее - Постановление N 262).

Указанным Постановлением утверждено Положение об организации регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска (далее - Положение), пунктом 1 раздела I которого установлено, что настоящее Положение регулирует отношения, связанные с организацией транспортного обслуживания населения автомобильным пассажирским транспортом и устанавливает основные принципы организации перевозок пассажиров на маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом на территории города Ханты-Мансийска.

Согласно пункту 2 указанного раздела, Положение является обязательным для всех юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска (далее - Перевозчик).

В соответствии с разделом 4 пункта 1 Положения допуск перевозчиков к выполнению регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам города Ханты-Мансийска осуществляется на основании договора на осуществления регулярных перевозок по маршрутам города Ханты-Мансийска, заключенного по результатам открытого конкурса.

В пункте 4 раздела XIII Положения указано, что Комиссия проводит оценку конкурсных заявок участников конкурса в соответствии с критериями оценки для определения победителей конкурса на право осуществления перевозок пассажиров автомобильным транспортом по маршрутам регулярных перевозок города / Ханты-Мансийска, утвержденными постановлением Администрации города Ханты-Мансийска, в целях выявления лучших условий исполнения договора на осуществление регулярных перевозок.

Согласно пункту 7 раздела XIII Положения победителем конкурса признается участник, предложивший лучшие условия исполнения договора на осуществление перевозок пассажиров и набравший максимальное количество баллов.

Приложением N 4 к Постановлению N 262 установлены критерии оценки для определения победителей конкурса.

Так, в критерии "производственная база" включены три (3) подкритерия -"отапливаемая стоянка" (количество баллов + 10); "автомобильная мойка" (количество баллов + 5); "диспетчерская служба" (количество баллов + 5).

Комиссии при рассмотрении означенного Положения пришла к выводу, что включение в приложение N 4 таких критериев как "отапливаемая стоянка" критерия "производственная база", значимость которого составляет 10 баллов, является антиконкурентным, создает ограничивающие условия доступа на товарный рынок услуг по транспортному обслуживанию населения транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам на территории города Ханты-Мансийска.

В апелляционной жалобе Администрация указала на ошибочность вышеуказанного вывода Управления, ввиду того, что при разработке критериев она руководствовалась письмом от 10.07.2012 N 05-Исх-2495 Департамента дорожного хозяйства и транспорта ХМАО-Югры, а так же, по принципу аналогии, Перечнем основных критериев оценки перевозчиков при проведении конкурсного отбора перевозчиков на право заключения договоров о регулярных пассажирских перевозках автомобильным транспортом общего пользования по пригородным и межмуниципальным маршрутам ХМАО-Югры, утвержденного Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 29.12.2012 N 552-п, что подтверждает установление таких критериев в целях улучшения качества пассажирского обслуживания и обеспечения безопасности дорожного движения.

Суд апелляционной инстанции, ознакомившись с представленными в материалы дела документами, приходит к выводу о правомерности позиции Управления о том, что определение победителя конкурса по критериям "отапливаемая стоянка" критерия "производственная база" является антиконкурентным, а доводы Администрации об обратном подлежащими отклонению.

Так, пунктом 24 части 1 статьи 12 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" установлено, что деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) подлежит лицензированию.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.04.2012 N 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя) (далее - Положение), пунктом 4 которого определены лицензионные требования при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров, к которым, в частности, относится:

а) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании и соответствующих установленным требованиям помещений и оборудования для технического обслуживания и ремонта транспортных средств либо наличие договора со специализированной организацией на предоставление услуг по техническому обслуживанию и ремонту транспортных средств;

б) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) водителей транспортных средств, заключивших с ним трудовой договор или договор об оказании услуг и имеющих необходимые квалификацию и стаж работы, а также прошедших медицинское освидетельствование в установленном порядке;

в) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) специалиста, осуществляющего предрейсовый медицинский осмотр водителей транспортных средств, имеющего высшее или среднее профессиональное медицинское образование и прошедшего обучение по дополнительной образовательной программе "Проведение предрейсового осмотра водителей транспортных средств", или наличие договора с медицинской организацией или индивидуальным предпринимателем, имеющими соответствующую лицензию;

г) наличие у соискателя лицензии (лицензиата) на праве собственности или на ином законном основании необходимых для выполнения работ, предусмотренных пунктом 3 настоящего Положения, транспортных средств, соответствующих по назначению и конструкции техническим требованиям к осуществляемым перевозкам пассажиров и допущенных в установленном порядке к участию в дорожном движении;

е) использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке техническими средствами контроля за соблюдением водителем режимов движения, труда и отдыха (при осуществлении регулярных перевозок пассажиров в междугородном сообщении); ж) использование лицензиатом транспортных средств, оснащенных в установленном порядке аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS;

з) соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения";

и) соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом.

Согласно пункту 4 Правил обеспечения безопасности перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 15.01.2014 N 7 к требованиям по обеспечению безопасности перевозок пассажиров и грузов субъектами транспортной деятельности относятся обеспечение профессиональной компетентности и профессиональной пригодности работников субъекта транспортной деятельности; обеспечение соответствия транспортных средств, используемых в процессе эксплуатации, требованиям законодательства Российской Федерации о техническом регулировании.

При этом указанные Правила, не содержат требований к перевозчикам о наличии у них отапливаемой стоянки.

Кроме того, пунктом 2.5.6 Требований по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемых при лицензировании перевозочной деятельности на автомобильном транспорте, утвержденных Приказом Министерства транспорта Российской Федерации от 30.03.1994 N 15, действовавших на момент вынесения оспариваемого решения, установлено, что при выполнении лицензируемой перевозочной деятельности в целях предупреждения дорожно-транспортных происшествий, владельцы лицензий обеспечивают условия содержания транспортных средств в технически исправном состоянии за счет обеспечения охраны транспортных средств для исключения возможности неразрешенного использования их водителями предприятия или посторонними лицами или нанесения порчи транспортным средствам.

При этом требования, предъявляемые к организации и объему такой охраны, в том числе относительно организации собственной стоянки или посредством заключения соответствующего договора со стороннем организацией вышеуказанным нормативно-правовым актом не установлены.

Тот факт, что такие критерии отбора победителя установлены письмом от 10.07.2012 N 05-Исх-2495 Департамента дорожного хозяйства и транспорта ХМАО-Югры, а также Постановлением Правительства ХМАО - Югры от 29.12.2012 N 552-п не имеет значения для рассматриваемого спора, поскольку означенные акты не возлагают обязанности на органы местного самоуправления автономного округа разрабатывать нормативные акты в сфере организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в городских округах на их основе.

Как указывалось выше, в силу требований Федерального закона N 131-ФЗ, Закона о безопасности дорожного движения, обязанность по созданию условий по обслуживанию автомобильным транспортом в городе, а также принятию в этой связи нормативных актов, возложена исключительно на Администрацию.

Таким образом, доводы апелляционной жалобы Администрации о том, что при разработке и установлении критериев оценки определения победителя ей учитывались законодательно установленные и рекомендуемые критерии, определенные Правительством ХМАО-Югры, являются необоснованными.

Таким образом, Администрация, установив дополнительные, не предусмотренные действующим законодательством критерии для участия в открытом конкурсе и не доказав, что данные критерии введены с целью улучшения качества пассажирского обслуживания и обеспечение безопасности дорожного движения, тем самым заведомо поставило в преимущественное положение организации, у которых имеется отапливаемая стоянка и производственная база, вне зависимости от иных показателей, что в свою очередь, привело к ограничению конкуренции на соответствующем товарном рынке.

Заявитель, вопреки изложенной позиции, не представил документов подтверждающих необходимость установления спорного критерия и влияние его на безопасность перевозок.

Указывая в апелляционной жалобе, что спорный критерий был установлен в связи с климатическими особенностями региона, поскольку в зимнее время значительная часть перевозчиков при низкой температуре воздуха не выходит на маршрут по техническим причинам, Администрация, вместе с тем, документального обоснования указанным доводам не представила, как и не доказала то обстоятельство, что именно эти причины послужили основанием для включения спорного критерия в документацию.

Доводы апеллянта о том, что необходимость установления такого критерия возможно было подтвердить свидетельскими показаниями Степаняна А.С., в связи с чем отказав в удовлетворении ходатайства о его вызове и допросе, суд первой инстанции нарушил принцип состязательности, судом апелляционной инстанции не могут быть приняты во внимание.

Как следует из материалов дела, доводы о том, что данные критерии введены с целью улучшения качества пассажирского обслуживания и обеспечение безопасности дорожного движения и устное ходатайство о вызове свидетеля было заявлено Администрацией в ходе судебного разбирательства в заседании 16.03.2016, в связи с чем судом был объявлен перерыв до 17.03.2016 и предложено представить письменные доказательства в обоснование данного довода.

В силу части 1 статьи 159 АПК РФ заявления и ходатайства подаются лицами, участвующими в деле в письменной форме.

Вместе с тем письменных документов в обоснование своей позиции, как и письменного ходатайства о вызове свидетеля после перерыва заявителем не представлено.

Учитывая изложенное, оснований полагать, что при рассмотрении настоящего спора судом первой инстанции нарушен принцип состязательности, не имеется.

Таким образом, решение антимонопольного органа и выданное на его основании предписание приняты в пределах компетенции антимонопольного органа, соответствуют действующему законодательству и не нарушают права и законные интересы Администрации. Соответственно, оснований для отмены решения и предписания антимонопольного органа не имеется.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права применены судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Расходы по уплате государственной пошлины распределению в порядке статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса не подлежат, поскольку податель апелляционной жалобы освобожден от уплаты государственной пошлины.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Администрации города Ханты-Мансийска оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 24.03.2016 по делу N А75-15457/2015 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Л.А. Золотова

Судьи

О.А. Сидоренко Н.А. Шиндлер