Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 июня 2016 г. N 18АП-6628/16

г. Челябинск

28 июня 2016 г.

Дело N А34-7883/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 21 июня 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 июня 2016 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Скобелкина А.П.,

судей Бояршиновой Е.В., Кузнецова Ю.А.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Матвеевой В.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Курганской области от 12.04.2016 по делу N А34-7883/2015 (судья Деревенко Л.А.).

Федеральное казенное учреждение "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Урал" Федерального дорожного агентства" (далее - заявитель, учреждение, ФКУ Упрдор "Южный Урал") обратилось в Арбитражный суд Курганской области с заявлением к Управлению государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - заинтересованное лицо, управление, административный орган) о признании недействительным и отмене предписания от 08.09.2015 N 294 в части пункта 1 (с учетом уточнения заявленных требований).

Решением Арбитражного суда Курганской области от 12.04.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым решением, управление обратилось в Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение арбитражного суда отменить и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных учреждением требований.

В обоснование апелляционной жалобы ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела и неверное применение норм материального права. Полагает пункт 1 предписания соответствующим закону. Указывает на то, что пункт 1 предписания позволяет определить, какие конкретно действия необходимо совершить учреждению для исполнения этого пункта предписания, так как эти действия ФКУ Упрдор "Южный Урал" фактически совершены (в адрес владельца объекта, Саакяна С.В., направлены письма с требованием о ликвидации возведенного металлического ограждения, выданы предписания подрядным организациям, с которыми заключены государственные контракты на выполнение работ по содержанию автомобильной дороги общего пользования федерального значения, в части демонтажа металлического ограждения, в Курганский городской суд подано исковое заявление, в том числе с просьбой обязать гражданина Саакяна С.В. ликвидировать незаконно возведенное металлическое ограждение).

До начала судебного заседания от ФКУ Упрдор "Южный Урал" в арбитражный суд апелляционной инстанции поступил отзыв на апелляционную жалобу. В отзыве выражено не согласие с доводами жалобы со ссылкой на законность и обоснованность принятого судебного акта.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы извещены надлежащим образом, в том числе публично, посредством размещения информации на официальном сайте суда в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". От управления поступило ходатайство о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие представителя.

В соответствии со статьей 123, 156, 200 Арбитражного процессуального кодекса российской Федерации апелляционная жалоба рассмотрена без участия представителей сторон.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Исследовав имеющиеся по делу доказательства, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыв на нее, арбитражный суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ФКУ Упрдор "Южный Урал" зарегистрировано Инспекцией Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Советскому району города Челябинска 20.11.2002, о чём внесена запись за основным государственным регистрационным номером 1027402903637 (т.1 л.д. 12).

На основании приказа о проведении внеплановой выездной проверки от 14.08.2015 N 682 административным органом проведена проверка с целью осуществления государственного контроля (надзора) исполнения ФКУ Упрдор "Южный Урал" предписания N 243, выданного 08.07.2015 об устранении выявленных нарушений обязательных требований в сфере дорожного хозяйства.

При проведении внеплановой выездной проверки было установлено невыполнение заявителем указанного предписания, о чём составлен акт проверки N 449 от 08.09.2015 (т.1, л.д. 70-71).

Заявителю выдано предписание N 294 от 08.09.2015, в котором административным органом установлено требование - организовать работы по устранению нарушений, выявленных в ходе проверки, а именно:

1. По периметру земельного участка с кадастровым номером 45:08:012501:209, принадлежащего на праве собственности гражданину Саакяну С.В., вдоль земляного полотна автомобильной дороги возведено металлическое ограждение, которое затрудняет возможность выполнения работ по содержанию автомобильной дороги и входящих в ее состав дорожных сооружений.

Согласно информации, представленной Администрацией Кетовского района Курганской области и ФКУ "Управление федеральных автомобильных дорог "Южный Урал" Федерального дорожного агентства", возведение металлического ограждения по периметру вышеуказанного земельного участка произведено самовольно, без оформления разрешения на строительство и согласования производства работ с владельцем автомобильной дороги, что является нарушением части 8 статьи 26 Федерального закона Российской Федерации от 08.11.2007 N 257 ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ", пункта 8 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значении, утверждённого приказом Министерства транспорта РФ от 13.01.2010 N 4 "Об установлении и использовании придорожных автомобильных дорог федерального значения".

2. Организован несанкционированный съезд со стороны земельного участка с кадастровым номером 45:08:012501:209, принадлежащего на праве собственности гражданину Саакяну С.В., примыкающем к автомобильной дороге общего пользования федерального значения Р-254 "Иртыш" на 259 км., что является нарушением ст. 20 ФЗ от 08.11.2007 N 257 ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ".

Не согласившись с пунктом 1 предписания N 294 от 08.09.2015, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что пункт 1 предписания N 294 от 08.09.2015 не соответствует требованиям действующего законодательства.

Оценив в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

В силу пункта 1 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, Федеральная служба по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю (надзору), в числе прочего и в сфере автомобильного и городского наземного электрического транспорта (кроме вопросов безопасности дорожного движения), промышленного транспорта и дорожного хозяйства, а также обеспечения транспортной безопасности в этой сфере.

Ространснадзор осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями.

Ространснадзор с целью реализации полномочий в установленной сфере деятельности имеет право проверять в установленном порядке деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность (пункт 6.1 Положения).

Полномочия государственных транспортных инспекторов - должностных лиц Федеральной службы по надзору в сфере транспорта осуществляющих контрольные (надзорные) функции, определены Положением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.06.2010 N 409.

Государственный транспортный инспектор в целях осуществления контроля (надзора) в установленной сфере деятельности при исполнении должностных обязанностей осуществляет следующие полномочия: выдает юридическим и физическим лицам, должностным лицам в установленной сфере деятельности обязательные для исполнения предписания об устранении выявленных нарушений, в том числе о запрете эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры, запрете и приостановке движения транспортных средств (далее - предписания), и проверяет их исполнение (подпункт "п" пункта 5 Положения).

В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" ремонт и содержание дорог на территории Российской Федерации должны обеспечивать безопасность дорожного движения. Соответствие состояния дорог правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам, относящимся к обеспечению безопасности дорожного движения, удостоверяется актами контрольных осмотров либо обследований дорог, проводимых с участием соответствующих органов исполнительной власти. Обязанность по обеспечению соответствия состояния дорог при их содержании установленным правилам, стандартам, техническим нормам и другим нормативным документам возлагается на лица, осуществляющие содержание автомобильных дорог.

Приказом Федерального дорожного агентства РФ от 01.06.2011 N 90 утвержден Устав ФКУ Упрдор "Южный Урал".

В соответствии с Уставом, целью и предметом деятельности ФКУ Упрдор "Южный Урал" является:

- обеспечение безопасности и бесперебойного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, сохранение, а также улучшение их транспортно-эксплуатационного состояния,

- обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в сфере дорожного хозяйства.

- организация выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения и искусственных сооружений на них,

- исполнение функций государственного заказчика по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения,

- организация размещения государственного заказа на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог общего пользования федерального значения,

- осуществление контроля за надлежащим исполнением подрядными организациями обязательств по заключенным государственным контрактам,

- применение мер ответственности к подрядным организациям, допустившим ненадлежащее исполнение обязательств по государственным контрактам,

- осуществление мониторинга транспортно-эксплуатационного состояния автомобильных дорог общего пользования федерального значения,

- обеспечение технического надзора за эксплуатацией и содержанием примыканий (подъездов, съездов, переходно-скоростных полос), используемых для специального доступа к объектам дорожного сервиса, инженерным коммуникациям и иным сооружениям, размещенным в полосе отвода, придорожной полосе автомобильных дорог общего пользования федерального значения,

- организация мероприятий по обеспечению круглогодичного бесперебойного и безопасного движения транспортных средств по автомобильным дорогам общего пользования федерального значения, в том числе организация наблюдения за транспортно-эксплуатационным состоянием автомобильных дорог общего пользования федерального значения в течение года (пункты 3.1, 3.2, 3.2.1, 3.2.6, 3.3.7, 3.3.10).

Таким образом, исходя из вышеперечисленных норм права и из содержания полномочий ФКУ Упрдор "Южный Урал", закрепленных в Уставе, именно ФКУ Упрдор "Южный Урал" в рамках осуществления дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог федерального значения обязано осуществлять действия по содержанию дорог в соответствии с предъявляемыми требованиями по обеспечению безопасности дорожного движения.

На основании пункта 8 статьи 26 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ) строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги. Это согласие должно содержать технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению лицами, осуществляющими строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильной дороги таких объектов, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей (далее в настоящей статье - технические требования и условия, подлежащие обязательному исполнению).

Лица, осуществляющие строительство, реконструкцию в границах придорожных полос автомобильных дорог объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей без разрешения на строительство (в случае, если для строительства или реконструкции указанных объектов требуется выдача разрешения на строительство), без предусмотренного частью 8 настоящей статьи согласия или с нарушением технических требований и условий, подлежащих обязательному исполнению, по требованию органа, уполномоченного на осуществление государственного строительного надзора, и(или) владельцев автомобильных дорог обязаны прекратить осуществление строительства, реконструкции объектов капитального строительства, установку рекламных конструкций, информационных щитов и указателей, осуществить снос незаконно возведенных объектов и сооружений и привести автомобильные дороги в первоначальное состояние (часть 8.1 статьи 26 Закона N 257-ФЗ).

Согласно пунктам 8, 9 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, утверждённого приказом Минтранса РФ N 4 от 13.01.2010 строительство, реконструкция в границах придорожных полос автомобильной дороги федерального значения объектов капитального строительства, объектов, предназначенных для осуществления дорожной деятельности, объектов дорожного сервиса, установка рекламных конструкций, информационных щитов и указателей допускаются: при наличии согласия, выданного в письменной форме владельцем автомобильной дороги, содержащего обязательные для исполнения технические требования и условия;

Строительство и реконструкция объектов, указанных в пункте 8 настоящего Порядка, в пределах придорожных полос автомобильных дорог федерального значения осуществляется в соответствии с документацией по планировке территории при соблюдении следующих условий:

1) объекты не должны ухудшать видимость на автомобильной дороге федерального значения и другие условия безопасности дорожного движения;

2) размещение объектов должно обеспечивать возможность выполнения работ по содержанию и ремонту такой автомобильной дороги и входящих в ее состав дорожных сооружений;

3) выбор места размещения объектов должен осуществляться с учетом возможной реконструкции автомобильной дороги федерального значения.

Проектирование, строительство и реконструкция объектов, указанных в пункте 8 настоящего Порядка, в пределах придорожных полос автомобильных дорог федерального значения, переданных в доверительное управление государственной компании "Российские автомобильные дороги", осуществляется с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 17.07.2009 N 145-ФЗ.

Судом первой инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что по периметру земельного участка с кадастровым номером 45:08:012501:209, принадлежащего на праве собственности гражданину Саакяну С.В., вдоль земляного полотна автомобильной дороги, принадлежащей заявителю, возведено металлическое ограждение. Согласно информации, представленной Администрацией Кетовского района Курганской области и ФКУ Упрдор "Южный Урал", возведение металлического ограждения по периметру вышеуказанного земельного участка произведено самовольно, без оформления разрешения на строительство и согласования производства работ с владельцем автомобильной дороги, что является нарушением части 8 статьи 26 Закона N 257-ФЗ, пункта 8 Порядка установления и использования придорожных полос автомобильных дорог федерального значении, утверждённого приказом Министерства транспорта РФ от 13.01.2010 N 4 "Об установлении и использовании придорожных автомобильных дорог федерального значения".

Указанное предписание N 294 от 08.09.2015 в части оспариваемого пункта заявителем не исполнено.

Предписание органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства должно быть законным и обоснованным, четким и понятным для исполнения. Предписание должно быть реально исполнимо и содержать конкретные указания на совершенное нарушение, четкие формулировки относительно конкретных действий, которые необходимо совершить исполнителю и которые должны быть направлены на прекращение и устранение выявленного нарушения.

При этом содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования; изложение должно быть кратким (лаконичным), четким, ясным, последовательным, доступным для понимания всеми лицами.

Является недопустимым выявление смысла предписания путем сопоставления его текста с иными документами (актом), в которых орган (должностное лицо), осуществляющий государственный надзор (контроль) выявил факт нарушения законодательства, так как не исполнение нарушителем такого предписания ввиду его неясности приведет к применению в отношении него санкций, предусмотренных законодательством Российской Федерации за неисполнение требований предписания.

Несоблюдение государственным органом установленных законодательством требований к форме и содержанию предписания ведет к его неисполнению и как следствие к нарушению прав лица, в отношении которых оно вынесено.

Таким образом, требования п. 1 оспариваемого предписания содержит лишь констатацию факта нарушения, что в свою очередь не позволяет определить, какие конкретно действия необходимо совершить учреждению для исполнения этого пункта предписания.

Несоблюдение управлением установленных законодательством требований к форме и содержанию принимаемых ненормативных актов ведет к их неисполнению и, как следствие, к нарушению прав лиц, в отношении которых они вынесены.

С учетом норм действующего законодательства и исследованных доказательств в соответствии со статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу об удовлетворении заявленных требований.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права.

Судом первой инстанции при рассмотрении спора правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, полно, всесторонне и объективно исследованы представленные доказательства в их совокупности, и сделаны правильные выводы по делу.

На основании изложенного, апелляционная инстанция не усматривает оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Курганской области от 12.04.2016 по делу N А34-7883/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления государственного автодорожного надзора по Курганской области Федеральной службы по надзору в сфере транспорта - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

А.П. Скобелкин

Судьи

Е.В. Бояршинова Ю.А. Кузнецов