Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 8 июля 2016 г. N 03АП-2559/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Красноярск

08 июля 2016 г.

Дело N А33-2560/2016

Резолютивная часть постановления объявлена "01" июля 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен "08" июля 2016 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Иванцовой О.А.,

судей: Бабенко А.Н., Морозовой Н.А.,

при ведении протокола судебного заседания Маланчик Д.Г.,

при участии:

от заявителя (Министерства транспорта Красноярского края): Комаровой М.А., представителя по доверенности от 11.01.2016 N 1; Хайсерверина Р.M., представителя по доверенности от 13.01.2016 N 2,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю

на решение Арбитражного суда Красноярского края

от "25" марта 2016 года по делу N А33-2560/2016, принятое судьей Фроловым Н.Н.,

установил:

Министерство транспорта Красноярского края (ИНН 2466230204, ОГРН 1102468025670, г. Красноярск; далее - заявитель, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Красноярского края с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю (ИНН 2466009115, ОГРН 1022402675965, г. Красноярск; далее - антимонопольный орган, Управление) о признании незаконными решения от 29.12.2015 по делу N 350-15-15 и предписания от 29.12.2015 по делу N 350-15-15.

Дело рассмотрено при участии третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора - индивидуального предпринимателя Ивакина А.И. (далее - третье лицо, предприниматель).

Решением Арбитражного суда Красноярского края от "25" марта 2016 года признаны недействительными решение и предписание от 29.12.2015 по делу N 350-15-15, вынесенные Управлением Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю в отношении Министерства транспорта Красноярского края.

Не согласившись с данным судебным актом, антимонопольный орган обратился в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит обжалуемое решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленного требования.

В обоснование апелляционной жалобы Управление ссылается на следующие обстоятельства:

- отсутствие соответствующих остановочных пунктов не является причиной отказа в открытии нового межсубъектного маршрута, а относится к компетенции соответствующего органа исполнительной власти субъекта по решению вопроса об отведении таких мест;

- юридические и физические лица, выступающие инициаторами открытия межсубъектных маршрутов, не имеют прав и обязанностей в части приведения остановочных пунктов в соответствие требованиям действующего законодательства. Данная обязанность возложена на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации - Министерство;

- с остановочного пункта, заявленного ИП Ивакиным А.И., отправляются автобусы иных маршрутов и направлений регулярных перевозок, что свидетельствует о создании неравных (дискриминационных) условий предпринимательской деятельности для ИП Ивакина А.И., поскольку иные хозяйствующие субъекты при осуществлении предпринимательской деятельности на рынке регулярных пассажирских перевозок осуществляют высадку/посадку пассажиров на указанном остановочном пункте;

- установленные обстоятельства свидетельствуют о необоснованном отказе Министерством в согласовании ИП Ивакину А.И. открытия маршрута "г. Абакан - с. Ермаковская - с. Мигна".

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу поддержал доводы апелляционной жалобы антимонопольного органа, считает решение УФАС по Красноярскому краю от 29 декабря 2015 года по делу N 350-15-15 законным, обоснованным, основанным на полном и всестороннем выяснении всех имеющих существенное значение обстоятельств дела, а доводы, изложенные в заявлении Министерства транспорта Красноярского края - необоснованными и не подлежащими удовлетворению.

Министерство представило отзыв на апелляционную жалобу Управления, считает обжалуемый судебный акт законным и обоснованным.

Антимонопольные орган (Управление Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю), третье лицо (индивидуальный предприниматель Ивакин А.И.) в судебное заседание не явились и не направили своих представителей, о времени и месте его проведения извещены надлежащим образом путем направления определения и размещения информации в Картотеке арбитражных дел (http://kad.arbitr.ru). В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проводится в отсутствие представителей ответчика и третьего лица.

Представители заявителя в судебном заседании доводы апелляционной жалобы не признали, сослались на основания, изложенные в отзыве на апелляционную жалобу, просили суд оставить решение суда первой инстанции без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

Предприниматель Ивакин А.И., осуществляя деятельность по перевозке пассажиров на основании лицензии по маршруту "Абакан-Ермаковское", в мае 2014 года обратился в Министерство транспорта Республики Хакасия с заявлением об открытии маршрута "г. Абакан - с. Ермаковское - с. Мигна". Министерство транспорта Республики Хакасия согласовало маршрут и направило для последующего согласования в Министерство транспорта Красноярского края паспорт и расписание движения автобусов по новому межсубъектному маршруту.

Министерство транспорта Красноярского края письмом от 26.09.2014 N 06-6970 "Об открытии маршрута" сообщило предпринимателю о том, что проведена проверка остановочного пункта в с. Мигна, в результате которой выявлено несоответствие остановочного пункта техническим требованиям ОСТ 218.1.002-2003 со ссылкой на положения Приказа Министерства от 14.08.2003 N 178 (абзацы 1-3 письма).

В указанном письме предпринимателю предложено организовать дополнительный маршрут между субъектами Российской Федерации сообщением "г. Абакан - с. Ермаковское", поскольку в Ермаковском районе имеется пассажирская автостанция и условия согласования (абзацы 4-6 письма).

Предприниматель, полагая, что указанным письмом нарушены его права, обратился с жалобой в УФАС по Красноярскому краю.

29.12.2015 комиссия Красноярского УФАС России по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства рассмотрела дело N 350-15-15 и приняла решение, в котором пришла к выводу о необоснованном отказе Министерства предпринимателю в согласовании маршрута, что могло привести к ограничению конкуренции; вынесла предписание, обязав Министерство повторно рассмотреть заявление предпринимателя.

Министерство, полагая, что указанным актом нарушены его права и законные интересы, обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы лиц, участвующих в деле, суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Статьей 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать те обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений.

Из содержания статей 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными, суд должен установить наличие одновременно двух условий:

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту,

- оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, исходя из правил распределения бремени доказывания, установленных статьями 65, 198, 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обязанность доказывания факта нарушения своих прав и законных интересов возлагается на заявителя.

Исходя из положений пунктов 1, 4 Положения о Федеральной антимонопольной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 331, Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации от 26.01.2011 N 30, статей 22, 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции), суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемые решение и предписание от 29.12.2015 по делу N 350-15-15 вынесены УФАС по Красноярскому краю в пределах предоставленных полномочий.

Как следует из материалов дела, оспариваемым решением антимонопольного органа Министерство признано нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. На основании указанного решения заявителю выдано предписание.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, пришел к выводу о том, что решение Министерства об отказе предпринимателю в согласовании маршрута является аргументированным, соответствует Порядку формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации, утвержденному приказом Минтранса Российской Федерации от 14.08.2003 N 178, права и законные интересы предпринимателя не нарушает; основания для вывода о нарушении Министерством части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции отсутствуют.

Суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены обжалуемого решения суда первой инстанции и удовлетворения апелляционной жалобы по следующим основаниям.

Согласно части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Применение названной нормы разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", согласно которому при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Названная правовая позиция применима и к случаям оспаривания соответствующего решения антимонопольного органа.

С учетом приведенных норм права и разъяснений Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 апелляционная коллегия полагает, что достаточным основанием для вывода о нарушении органом исполнительной власти части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является установление факта создания условий или возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Судом апелляционной инстанции установлено, что оспариваемым решением Министерство признано нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции в части необоснованного отказа (письмо от 26.09.2014 исх. N 06-6970) в согласовании открытия маршрута следованием "г. Абакан - с. Ермаковское - с. Мигна" ИП Ивакину А.И.

Как следует из материалов дела, в ответе от 26.09.2014 (исх.N 06-6970) Министерство, рассмотрев обращение предпринимателя об организации нового маршрута, сообщило о несоответствии остановочного пункта (ул. Щетинкина, 45, с. Мигна, Ермаковский район. Красноярский край) требованиям ОСТ 218.1.002-2003 и указало на необходимость согласования расписания движения автобусов с руководителями автовокзалов и пассажирских станций, находящихся по пути следования маршрута.

Оценив ответ Министерства от 26.09.2014, апелляционная коллегия пришла к следующим выводам.

Приказом Минтранса Российской Федерации от 14.08.2003 N 178 (действовал на момент обращения предпринимателя в Министерство, утратил силу в связи с изданием приказа Минтранса России от 19.10.2015 N 309, вступившего в силу со дня вступления в силу статьи 4 Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ) "Об утверждении Порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации" утвержден порядок формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации (далее - Порядок).

В соответствии с пунктом 12 Порядка отправление (прибытие) автобусов регулярных маршрутов между субъектами Российской Федерации производится, как правило, с автовокзалов (пассажирских автостанций), а также с мест, специально отведенных для этих целей исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации и соответствующим образом оборудованных.

11.09.2014 Министерством утвержден приказ N 6/142 "Об определении на территории Красноярского края мест для отправления (прибытия) автобусов на регулярных маршрутах между субъектами Российской Федерации" (далее - Приказ), согласно которому на территории Красноярского края отправление (прибытие) автобусов на регулярных маршрутах, связывающих Красноярский край с другими субъектами Российской Федерации, осуществляется с автовокзалов (пассажирских автостанций). В случае отсутствия автовокзалов (пассажирских автостанций) в муниципальном районе или городском округе Красноярского края автобусы на регулярных маршрутах между субъектами Российской Федерации отправляются (прибывают) с мест, специально отведенных для этих целей, указанных в пункте 3 приказа.

Согласно пункту 3 Приказа отправление (прибытие) автобусов на регулярных маршрутах между субъектами Российской Федерации осуществляется от мест, оборудованных в соответствии с ОСТ 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования", расположенных на территории железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, аэропортов, речных и морских портов. При отсутствии в муниципальном районе или городском округе автовокзалов, автостанций, железнодорожных вокзалов, железнодорожных станций, аэропортов, речных и морских портов, отправление (прибытие) автобусов на маршрутах между субъектами Российской Федерации осуществляется от мест, оборудованных в соответствии с ОСТ 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования", расположенных на территории административного центра муниципального района или городского округа Красноярского края.

Приказ опубликован на официальном интернет-портале правовой информации Красноярского края по адресу: http://www.zakon.krskstate.ru 11.09.2014, является действующим нормативным правовым актом, в судебном порядке не оспаривался.

Таким образом, Министерство правомерно указало, что остановочные пункты отправления (прибытия) на межсубъектом маршруте должны соответствовать положениям Приказа и требованиям ОСТ 218.1.002-2003 "Автобусные остановки на автомобильных дорогах. Общие технические требования".

Поскольку заявителем после обращения предпринимателя в результате проведения проверки установлен факт несоответствия остановочного пункта по адресу с. Мигна, ул. Щетинкина, д.45, требованиям ОСТ 218.1.002-2003, в связи с отсутствием следующих элементов: остановочная площадка, переходно-скоростные полосы, заездной карман, пешеходный переход, автопавильон, урна для мусора, технические средства организации дорожного движения; не соответствует требованиям ОСТ 218.1.002-003 посадочная площадка (указанный факт лицами, участвующими в деле не оспаривается), Министерство, руководствуясь пунктом 3 Приказа, пришло к обоснованному выводу о невозможности согласования открытия межсубъектного маршрута сообщением "г. Абакан - с. Ермаковское - с. Мигна". Соблюдение требований ОСТ 218.1.002-003 направлено на обеспечение безопасности дорожного движения, в том числе пассажиров.

На основании изложенного не могут быть приняты доводы апелляционной жалобы о том, что отсутствие соответствующих остановочных пунктов не является причиной отказа в открытии нового межсубъектного маршрута.

Апелляционная коллегия соглашается с доводом заявителя о том, что в письме от 26.09.2014 N 06-6970 не говорится об обязанности перевозчика (индивидуального предпринимателя Ивакина А.И.) привести остановочный пункт в с. Мигна в соответствие с действующим законодательством, а констатируется факт несоответствия остановочного пункта в с. Мигна требованиям действующего законодательства и отсутствие в связи с этим оснований для согласования открытия межсубъектного маршрута сообщением "г. Абакан - с. Ермаковское - с. Мигна".

Довод антимонопольного органа, что юридические и физические лица, выступающие инициаторами открытия межсубъектных маршрутов, не имеют прав и обязанностей в части приведения остановочных пунктов в соответствие требованиям действующего законодательства, учитывая вышеизложенные выводы и содержание письма Министерства от 26.09.2014, не свидетельствует о незаконности отказа Министерства.

В оспариваемом решении, а также при апелляционном обжаловании, антимонопольный орган настаивает, что обязанность по приведению остановочных пунктов в соответствие требованиям действующего законодательства возложена на исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации - Министерство.

Вместе с тем, в силу постановления Правительства Красноярского края от 06.07.2010 N 377-п "Об утверждении Положения о министерстве транспорта Красноярского края" Министерство не является ни собственником, ни владельцем автомобильных дорог общего пользования регионального или межмуниципального значения. Также министерство не является владельцем автомобильных дорог общего пользования муниципального значения.

Согласно взаимосвязанным положениям статей 210, 294 Гражданского кодекса Российской Федерации, бремя содержания, ремонта автомобильных дорог несет собственник либо иной владелец автомобильной дороги.

Остановочные пункты являются элементами обустройства автомобильных дорог, включаемыми в автомобильную дорогу.

Согласно подпункту "а" статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" автомобильная дорога - объект транспортной инфраструктуры, предназначенный для движения транспортных средств и включающий в себя земельные участки в границах полосы отвода автомобильной дороги и расположенные на них или под ними конструктивные элементы (дорожное полотно, дорожное покрытие и подобные элементы) и дорожные сооружения, являющиеся ее технологической частью, - защитные дорожные сооружения, искусственные дорожные сооружения, производственные объекты, элементы обустройства автомобильных дорог.

Элементы обустройства автомобильных дорог - сооружения, к которым относятся дорожные знаки, дорожные ограждения, светофоры и другие устройства для регулирования дорожного движения, места отдыха, остановочные пункты, объекты, предназначенные для освещения автомобильных дорог, пешеходные дорожки, пункты весового и габаритного контроля транспортных средств, пункты взимания платы, стоянки (парковки) транспортных средств, сооружения, предназначенные для охраны автомобильных дорог и искусственных дорожных сооружений, тротуары, другие предназначенные для обеспечения дорожного движения, в том числе его безопасности, сооружения, за исключением объектов дорожного сервиса (пункт 5 статьи 3 Федерального закона от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Таким образом, антимонопольный орган необоснованно указал на обязанность Министерства по приведению остановочного пункта в с. Мигна в соответствие с требованиями действующего законодательства. Доказательств обратного в материалы дела не представлено.

На основании вышеизложенного, учитывая приведенное нормативное правовое регулирование, установленные в рамках настоящего дела обстоятельства, исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства в порядке статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, апелляционная коллегия поддерживает вывод суда первой инстанции, что решение Министерства об отказе в согласовании маршрута является аргументированным, соответствует Порядку, права и законные интересы предпринимателя не нарушает.

Довод апелляционной жалобы о том, что с остановочного пункта, заявленного ИП Ивакиным А.И., отправляются автобусы иных маршрутов и направлений регулярных перевозок, что свидетельствует о создании неравных (дискриминационных) условий предпринимательской деятельности для ИП Ивакина А.И., поскольку иные хозяйствующие субъекты при осуществлении предпринимательской деятельности на рынке регулярных пассажирских перевозок осуществляют высадку/посадку пассажиров на указанном остановочном пункте, не может быть принят во внимание апелляционного суда, поскольку не свидетельствует о том, что остановочный пункт в с. Мигна оборудован соответствующим образом. Факт использования указанного остановочного пункта иными маршрутами не является основанием нивелирования его несоответствия установленным требованиям и, соответственно, согласования заявленного предпринимателем маршрута.

На основании изложенного, решение антимонопольного органа от 29.12.2015 по делу N 350-15-15 о признании Министерства нарушившим часть 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции и выданное на основании данного решения предписание от 29.12.2015 по делу N 350-15-15 являются незаконными и подлежат признанию недействительными.

Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются апелляционным судом несостоятельными и не могут служить основанием для отмены оспариваемого решения суда первой инстанции.

При изложенных обстоятельствах, судом апелляционной инстанции не установлено оснований для отмены решения суда первой инстанции и для удовлетворения апелляционной жалобы.

Согласно статье 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, решение Арбитражного суда Красноярского края от 25 марта 2016 года по делу N А33-2560/2016 подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации антимонопольный орган освобожден от уплаты государственной пошлины, в том числе при подаче апелляционной жалобы.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Красноярского края от "25" марта 2016 года по делу N А33-2560/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

О.А. Иванцова

Судьи

А.Н. Бабенко Н.А. Морозова