Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 11 августа 2016 г. N 19АП-5360/15

город Воронеж

11 августа 2016 г.

Дело N А14-6748/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 5 августа 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 11 августа 2016 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Донцова П.В.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от индивидуального предпринимателя Немченко Владимира Витальевича: Карусовой Н.Ю., по доверенности от 10.06.2016;

от Управления Росреестра по Воронежской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

от Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области: Кузнецова А.А., по доверенности от 15.02.2016;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Немченко Владимира Витальевича (ОГРНИП 304360109700043 ИНН 360101549876) на решение Арбитражного суда Воронежской области от 11.05.2016 по делу N А14-6748/2015 (судья Пименова Т.В.) по заявлению индивидуального предпринимателя Немченко Владимира Витальевича к Управлению Росреестра по Воронежской области (ОГРН 1043600196254 ИНН 3664062360) о признании незаконным и отмене постановления от 06.05.2015 N 06 о привлечении к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей и Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области (ОГРН 1023600510460 ИНН 3601002022) р.п. Анна Воронежской области о признании недействительным предписания Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка,

УСТАНОВИЛ:

Индивидуальный предприниматель Немченко Владимир Витальевич (далее - ИП Немченко В.В., заявитель) обратился в арбитражный суд Воронежской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Воронежской области (далее - Управление Росреестра по Воронежской области, административный орган) о признании незаконным и отмене постановления от 06.05.2015 N 06 о привлечении к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей и Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области о признании недействительным предписания от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка.

Решением арбитражного суда от 27.07.2015 в удовлетворении требований ИП Немченко В.В. в части признания недействительным предписания Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 17.04.2015 N 1 об обязании устранить выявленные в ходе проверки нарушения земельного законодательства, а именно - нецелевого использования земельного участка было отказано, в части признания незаконным и отмене постановления Управления Росреестра по Воронежской области от 06.05.2015 N 06 о привлечении ИП Немченко В.В. к административной ответственности по основаниям части 1 статьи 8.8. КоАП РФ в виде штрафа в размере 20 000 рублей производство по делу прекращено ввиду неподведомственности данного спора арбитражному суду.

Постановлением 19-го Арбитражного апелляционного суда от 08.10.2015 решение оставлено без изменения, а апелляционная жалоба ИП Немченко В.В. - без удовлетворения.

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 03.02.2015 решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции отменены в части отказа в удовлетворении требований ИП Немченко В.В. о признании недействительным предписания от 17.01.2015 N 1, дело в этой части направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Воронежской области.

Решением суда от 11.05.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с указанным судебным актом, Индивидуальный предприниматель Немченко Владимир Витальевич обратился в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что земельный участок находится в зоне О1, в которую входят магазины продовольственные и промтовары, многофункциональные здания комплексного обслуживания и т.д. То обстоятельство, что земельный участок используется с целью эксплуатации здания, само по себе не свидетельствует об использовании не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием. Вид разрешенного использования "для производственных целей" не ограничивает право заявителя использовать здание или его часть в определенных им целей.

В отзыве на жалобу Администрация указывает, что соблюдение положений законодательства зависело от действий самого заявителя (собственника земельного участка), который на дату выявления нарушения не произвел юридически значимого выбора в изменении вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка в порядке Закона о государственном кадастре недвижимости.

В судебное заседание Управление Росреестра по Воронежской области не явилось, о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанного лица в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, на основании распоряжения Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 26.03.2015 N 61-р в рамках муниципального контроля специалистом по земельным отношениям Санниковым А.С. в отношении ИП Немченко В.В. на земельном участке, расположенном по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, проведена плановая проверка соблюдения норм земельного законодательства.

О проведении проверки ИП Немченко В.В. был заблаговременно уведомлен.

Проверка проведена в присутствии Немченко В.В., ее результаты отражены в акте от 17.04.2015.

В ходе проверки было выявлено следующее нарушение со стороны ИП Немченко: принадлежащий ему на праве общей долевой (1/2) собственности земельный участок площадью 493 кв. м, расположенный на землях населенных пунктов по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33 с разрешенным использованием "для производственных целей" используется им в целях торговли (на земельном участке расположен магазин хозяйственных товаров), что является нарушением ст. 42 Земельного кодекса Российской Федерации.

В тот же день индивидуальному предпринимателю Немченко В.В. Администрацией было выдано предписание N 1 об устранении выявленного нарушения, а именно: привести разрешенное использование земельного участка "для производственных целей", расположенного на землях населенных пунктов по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33, в соответствие с его фактическим использованием.

Считая выданное предписание незаконным. ИП Немченко В.В. обратился в Арбитражный суд Воронежской области с настоящим заявлением.

Отменяя решение Арбитражного суда Воронежской области от 27.07.2015 и постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.10.2015 по делу N А14-6748/2015 в части отказа в удовлетворении требований индивидуального предпринимателя Немченко В.В. о признании недействительным предписания от 17.04.2015 N 1, суд кассационной инстанции исходил из того, что судом не исследованы вопросы, связанные с определением территориальной зоны, в которой расположен спорный земельный участок, а также с установлением градостроительных регламентов для данной территориальной зоны. По результатам исследования указанных вопросов суду необходимо установить допускается ли использование спорного земельного участка для размещения зданий магазинов в качестве основного либо вспомогательного видов разрешенного использования, установленных в соответствующей территориальной зоне.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований при новом рассмотрении спора, арбитражный суд области исходил из того, что оспариваемое предписание является законным и обоснованным.

Апелляционная коллегия соглашается с указанными выводами суда первой инстанции и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

В силу требований ст. 17, ч. 1 ст. 14 Федерального закона N 294-ФЗ у Администрации имелись предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ) основания для выдачи ИП Немченко В.В. по результатам проведенной проверки предписания об устранении выявленных нарушений.

Спорный земельный участок принадлежит на праве общей долевой собственности ИП Немченко В.В. и Ершову А.В.

Согласно пункту 2 статьи 8 Земельного кодекса Российской Федерации категория земель указывается в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков, договорах, предметом которых являются земельные участки, государственном кадастре недвижимости, документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 1 статьи 40 Земельного кодекса Российской Федерации, собственник земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Как установлено пунктом 1 статьи 41 указанного Кодекса, лица, не являющиеся собственниками земельных участков, за исключением обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, установленные статьей 40 настоящего Кодекса, за исключением прав, установленных подпунктом 2 пункта 2 указанной статьи.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации одной из обязанностей собственников земельных участков и лиц не являющихся собственниками земельных участков, является обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Как указал Верховный суд Российской Федерации в постановлении от 23.01.2015 по делу N 306-АД14-3597, целевое назначение предоставляемых субъектам земельных участков определяется в процессе предоставления их в собственность или пользование и фиксируется в правоустанавливающих документах, которым в данном случае является свидетельство о государственной регистрации права. Субъект, которому предоставлен в собственность или пользование земельный участок, может использовать его только в соответствии с установленным назначением. Именно отклонение от этих признаков в процессе использования земли указывает на совершение правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 8.8 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 11 статьи 34 Федерального закона от 23.06.2014 N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" разрешенное использование земельных участков, установленное до дня утверждения в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации классификатора видов разрешенного использования земельных участков, признается действительным вне зависимости от его соответствия указанному классификатору.

Градостроительный регламент зоны многофункционального общественно- делового центра О1 содержит Перечень видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в зоне О1 (основные и вспомогательные).

К основным видам разрешенного использования относятся, в том числе, магазины продовольственные и промтоварные, многофункциональные здания комплексного обслуживания населения и т.д.

Решением Совета народных депутатов Аннинского городского поселения от 23.12.2014 N 518 утверждены местные нормативы градостроительного проектирования Аннинского городского поселения, в том числе Приложение N 3 Планировка общественно-деловых зон Аннинского городского поселения.

Согласно подпункту 3.1.1. пункта 3 Местных нормативов градостроительного проектирования общественно-деловые зоны предназначены, в том числе, для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунального бытового назначения и т.д.

Спорный земельный участок в соответствии с Правилами землепользования и застройки Аннинского городского поселения относится к общественно-деловой территориальной зоне О1 - зона многофункционального общественно-делового центра (О1/1/69).

Согласно свидетельству о государственной регистрации права собственности Немченко В.В. принадлежит на праве общедолевой собственности (доля в праве ) земельный участок, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенной использование: для производственных целей, общая площадь 493 кв. м по адресу: Воронежская область, Аннинский район, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, д. 1 с кадастровым номером 36:01:0010601:33.

Как было установлено в ходе проверки и подтверждается материалами дела, индивидуальный предприниматель осуществляет на спорном земельном участке деятельность по торговле хозяйственными товарами, следовательно, используется заявителем не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Материалы дела (решение Воронежского областного суда от 08.12.2015 по делу N 21-827, решение Аннинского районного суда Воронежской области от 21.09.2015 по делу N 12-113/2015 (л.д. 104) подтверждают факт того, что спорный земельный участок использовался заявителем не по целевому назначению - для торговли (л.д. 110)

Вступившим в законную силу решением Аннинского районного суда Воронежской области от 21.09.2015 по делу N 12-113/2015 был установлен факт, что на земельном участке с кадастровым номером 36:01:0010601:33, площадью 493 кв.м. имеется здание конторы. Торговую деятельность на данном земельном участке, имеющим вил разрешенного использования - для производственных целей, осуществляет ИП Немченко В.В.

Нормы земельного и градостроительного законодательства предусматривают необходимость изменения вида разрешенного использования земельного участка путем обращения с заявлением в уполномоченный орган, при использовании его не по назначению и исключений для каких-либо категорий собственников не предусмотрено.

Материалы дела не содержат сведений о том, что у заявителя отсутствовала реальная возможность для принятия необходимых и достаточных мер для соблюдения земельного законодательства, вместе с этим заявитель осуществлял функциональное использование участка не в соответствии с его специальным целевым назначением.

На дату выявления вменяемого в вину Немченко В.В. правонарушения он не произвел юридически значимого выбора и изменения вида разрешенного использования принадлежащего ему земельного участка в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" (далее - Закон N 221-ФЗ).

В сведения государственного кадастра объектов недвижимости, предусмотренные пунктом 14 части 2 статьи 7 названного Закона, не внесены изменения об основном виде разрешенного использования земельного участка, в соответствии с которым Немченко В.В. фактически использовал земельный участок.

Наличие у Немченко В.В. в соответствии с градостроительным регламентом права использования спорного земельного участка в соответствии с новым видом разрешенного использования не отменяет следующей из системного толкования статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статей 1, 7, 16, 23 Закона N 221-ФЗ обязанности собственника земельного участка оформить в установленном действующим законодательством порядке свой выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых для категории, к которой относится принадлежащий ему земельный участок.

Указанная правовая позиция изложена, в том числе, в Постановлениях Верховного Суда Российской Федерации от 18.05.2015 по делу N 308-АД15-3776, от 24.03.2016 по делу N 31-АД16-3, от 23.01.2015 по делу N 306-АД14-3597.

Содержащиеся в предписании формулировки должны исключать возможность двоякого толкования и необходимость их дополнительного разъяснения лицу, которому оно выдано.

Исполнимость предписания является важным требованием к данному виду ненормативного акта и одним из элементов законности предписания, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается определенный срок, за нарушение которого наступает административная ответственность.

Оспариваемое предписание содержит сведения, что ИП Немченко В.В. были нарушены требования ст. 42 ЗК РФ.

Оспариваемое предписание устанавливает: "привести разрешенное использование земельного участка "для производственных целей", расположенного на землях населенных пунктов по адресу Воронежская область, п.г.т. Анна, ул. Новый Труд, 1, с кадастровым номером 36:01:0010601:33, в соответствие с его фактическим использованием".

Таким образом, формулировки предписания точны и конкретны, не содержат неясности, предписание отвечает требованиям законности с учетом доказанности выявленных нарушений и исполнимости.

Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, как несостоятельные, поскольку основаны на неверном толковании норм права.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции соглашается с выводами суда первой инстанции, с учетом требований суда кассационной инстанции, положенных в основу отмены решения суда области и постановления суда апелляционной инстанции, о законности предписания Администрации Аннинского муниципального района Воронежской области от 17.04.2015 N 1 об устранении выявленных в ходе проверки нарушений земельного законодательства.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, учитывая изложенное и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Воронежской области от 11.05.2016 по делу N А14-6748/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

П.В. Донцов Е.А. Семенюта