Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 сентября 2016 г. N 20АП-5176/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 1 декабря 2016 г. N Ф10-4736/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Тула

26 сентября 2016 г.

Дело N А68-5368/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19.09.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.09.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мордасова Е.В., судей Еремичевой Н.В. и Рыжовой Е.В., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Ращепкиной О.А., рассмотрев в открытом судебном заседании, апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тульской области на решение Арбитражного суда Тульской области от 03.08.2016 по делу N А68-5368/2016 (судья Чубарова Н.И.), принятое по заявлению акционерного общества "Тулагорводоканал" (г. Тула, ОГРН 1087154028004, ИНН 7105504223) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тульской области (г. Тула, ОГРН 1047101134475, ИНН 7107084990) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 02-141/2016 от 15.06.2016, установил следующее.

Акционерное общество "Тулагорводоканал" (далее - АО "Тулагорводоканал", общество) обратилось в Арбитражный суд Тульской области к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Тульской области (далее - Управление Росприроднадзора по Тульской области, Управление) с заявлением о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении N 02-141/2016 от 15.06.2016.

Решением Арбитражного суда Тульской области от 03.08.2016 постановление Управления Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) по Тульской области N 02-141/2016 от 15.06.2016 о назначении административного наказания признано незаконным и изменено в части назначения обществу административного наказания, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 800 000 рублей, определив размер подлежащего взысканию штрафа 400 000 руб.

Не согласившись с принятым судом решением, Управление обратилось в Двадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение от 03.08.2016 по делу N А68-5358/2016 отменить, принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении требований общества в полном объеме.

В обоснование жалобы заявитель указывает, что судом не принят во внимание факт наличия нескольких незаконных действий, каждое из который составляет самостоятельный состав административного правонарушения, указанных в одном протоколе. По мнению заявителя, судом неправомерно оставлено без внимания письмо Департамента по недропользованию по Центральному Федеральному округу от 06.06.2016 N ТКР-ЦФО-01-17ТУЛ-08/439, содержащее сведения об отсутствии принятия обществом заблаговременных (до выявления нарушений) действенных, результативных мер, направленных на получение лицензии.

Управление указывает, что судом дана неполная оценка документам, отражающим финансово-хозяйственную деятельность общества, не дана оценка расчету причиненного водным объектам вреда, не принята во внимание неоднократность совершения административных правонарушений в сфере недропользования.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в ней.

Представители общества возражали против удовлетворения апелляционной жалобы.

Изучив материалы дела, исследовав и оценив имеющиеся в деле доказательства, обсудив доводы жалобы и отзыва на нее, суд апелляционной инстанции не находит оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, в период с 11.05.2016 по 07.06.2016 государственными инспекторами Управления проведена плановая выездная проверка соблюдения законодательства в области природопользования и охраны окружающей среды в отношении общества.

В ходе проверки установлено, что в соответствии с постановлениями Администрации города Тулы от 17.12.2015 N 6340, от 17.12.2015 N 6341, от 12.02.2016 N 464, от 13.02.2015 N 622 обществу передано в аренду имущество, в том числе скважины на территории Ленинского района Тульской области. Постановлением администрации г. Тулы от 27.12.2013 N 4426 "Об утверждении схемы водоснабжения и водоотведения муниципального образования город Тула на период до 2025 года", от 23.03.2015 N 1438 "Об определении гарантирующей организации, осуществляющей холодное водоснабжение и водоотведение на территории муниципального образования город Тула" ОАО "Тулагорводоканал" наделено статусом гарантирующей организации, осуществляющей холодное водоснабжение, водоотведение на территории муниципального образования город Тула.

В ходе проверки было установлено, что общество, оказывающее услуги по водоснабжению г. Тулы и населенных пунктов бывшего Ленинского района Тульской области, пользуется недрами при добыче подземных вод в нескольких населённых пунктах, эксплуатируя при этом в общей сложности 38 скважин.

Результаты проверки зафиксированы актом проверки N 161-р от 07.06.2016.

10.06.2016 в отношении общества должностным лицом административного органа составлен протокол N 02-141/2016 об административном правонарушении, в котором указанное нарушение квалифицировано по части 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

Рассмотрев 15.06.2016 протокол об административном правонарушении от 10.06.2016 N 02-141/2016 и материалы проверки, старший государственный инспектор по охране природы Управления вынес постановление от 15.06.2016 N 02-141/2015, в соответствии с которым общество признано нарушившим часть 1 статьи 7.3 КоАП РФ, назначено административное наказание в виде штрафа в размере 800 000 рублей.

Не оспаривая установленные административным органом факты совершения правонарушения, содержащего состав правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, и процедуру привлечения к административной 3 ответственности, общество обратилось в Арбитражный суд Тульской области с требованием признать незаконным и отменить постановление N 02-141/2016 от 15.06.2016 в части назначения штрафа в указанном размере, и назначить штраф менее минимального размера.

В обоснование заявленного требования общество указало следующее

Минимальный срок необходимый для получения лицензии в соответствии с административными регламентами составляет 7 месяцев (без учета срока подготовки документов для подачи заявки на проведение санитарно-эпидемиологической экспертизы, отбор проб воды из скважин, проведение анализа воды по полному перечню показателей: химический, бактериологический, радиологический), в связи с чем общество не имело возможности в срок произвести оформление лицензий на право пользования недрами. В то же время общество не имело возможности не осуществлять добычу подземных вод в указанных населенных пунктах в отсутствие лицензии на право пользования недрами, так как ее отсутствие не является основанием для прекращения водоснабжения в соответствии с действующим законодательством. Более того, при таких обстоятельствах отключение услуг по водоснабжению населения являлось бы незаконным и могло повлечь гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность.

Добыча подземных вод без лицензии на право пользования недрами осуществлялась в целях водоснабжения потребителей (в первую очередь населения), и была обусловлена состоянием крайней необходимости с учетом мер, принятых для оформления лицензий.

Общество ранее не привлекалось к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ, не совершало однородного административного правонарушения. Кроме того, заявитель указывает на то, что административный штраф в сумме 800 000 руб. с учетом текущего финансового положения общества может иметь негативные последствия.

Управление возражая против удовлетворения заявленных требований и против уменьшения размера штрафа, указал, что при назначении наказания по оспариваемому постановлению Управление учитывало имущественное и финансовое положение общества. АО "Тулагорводоканал" не представило в материалы дела объективной информации, доказывающей факт тяжелого финансового положения.

Рассматривая требования общества по существу, суд первой инстанции правомерно руководствовался следующим.

В соответствии с требованиями статей 207-209 АПК РФ заинтересованное лицо, осуществляющее предпринимательскую и иную экономическую деятельность, вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании решений государственных органов, иных органов, должностных лиц о привлечении к административной ответственности.

Согласно части 6 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Как следует из части 7 этой статьи, при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно части 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях пользование недрами без лицензии на пользование недрами влечет наложение административного штрафа на юридических лиц - от восьмисот тысяч до одного миллиона рублей.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 7.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выражается в пользовании недрами без разрешения (лицензии).

Согласно статье 11 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон N 2395-1) предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Статьей 6 названного закона установлены виды пользования недрами, к числу которых отнесено разведка и добыча полезных ископаемых. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 10.1 Закона N 2395-1 одним из оснований возникновения права пользования участками недр являются: переход права пользования участками недр в соответствии с основаниями, установленными федеральными законами, регулирующими отношения недропользования.

Положения статьи 17.1 Закона N 2395-1 закрепляют переход права пользования участками недр и переоформление лицензий на пользование участками недр в случае заключения концессионного соглашения, договора аренды и иных договоров в отношении централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельных объектов таких систем, предусмотренных Федеральным законом "О водоснабжении и водоотведении".

При переходе права пользования участком недр лицензия на пользование участком недр подлежит переоформлению. В этом случае условия пользования участком недр, установленные прежней лицензией, пересмотру не подлежат. Порядок переоформления лицензий на пользование участками недр устанавливается федеральным органом управления государственным фондом недр в соответствии с Приказом Минприроды России от 29.09.2009 N 315 "Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственных функций по осуществлению выдачи, оформления и регистрации лицензий на пользование недрами, внесения изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформления лицензий и принятия, в том числе по представлению Федеральной службы по 7 надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр".

Отказ в переоформлении лицензий на пользование участками недр может быть обжалован в суд. На момент проверки АО "Тулагорводоканал", оказывающее услуги по водоснабжению г. Тулы и населенных пунктов бывшего Ленинского района Тульской области, пользовалось недрами при добыче подземных вод по 38 водозаборам без лицензии на пользование недрами.

Данный факт подтвержден актом проверки N 161-р от 07.06.2016, протоколом N 02-141/2016 об административном правонарушении от 10.06.2016 и обществом не оспаривается.

Пользование недрами без лицензии на пользование недрами образует состав административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ. Правонарушения допущены по вине общества, не принявшего заблаговременно всех необходимых мер для своевременного оформления лицензии.

Нарушения при производстве по делу об административном правонарушении не выявлены.

Срок привлечения к административной ответственности, установленный статьей 4.5 КоАП РФ, не истек.

Вместе с тем, рассматривая вопрос о размере назначенного штрафа, суд первой инстанции обоснованно принял во внимание следующее.

Согласно части 3 статьи 4.1 КоАП Российской Федерации при назначении административного наказания юридическому лицу учитываются характер совершенного им административного правонарушения, имущественное и финансовое положение юридического лица, обстоятельства, смягчающие административную ответственность, и обстоятельства, отягчающие административную ответственность.

В соответствии с частью 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к 8 административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II КоАП РФ, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 25.02.2014 N 4-П сформулирована правовая позиция о том, что меры административной ответственности и правила их применения, устанавливаемые законодательством об административных правонарушениях, должны не только соответствовать характеру правонарушения, его опасности для защищаемых законом ценностей, но и обеспечивать учет причин и условий его совершения, а также личности правонарушителя и степени его вины, гарантируя тем самым адекватность порождаемых последствий для лица, привлекаемого к административной ответственности, тому вреду, который причинен в результате административного правонарушения, не допуская избыточного государственного принуждения и обеспечивая баланс основных прав индивида (юридического лица) и общего интереса, состоящего в защите личности, общества и государства от административных правонарушений. Применение административного штрафа, минимальные размеры которого составляют значительную сумму, должно быть сопоставимо с характером административного правонарушения, степенью вины нарушителя, наступившими последствиями и одновременно позволяло бы надлежащим образом учитывать реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Размеры штрафов должны обеспечивать справедливое и соразмерное наказание. Применение штрафа в значительном размере может привести к подавлению экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерному ограничению свободы предпринимательства.

В рассматриваемой ситуации обществу предстояло оформить в короткий срок лицензии на пользование недрами для добыче подземных вод в отношении значительного количества переданных ему скважин по добыче подземных вод, находящихся в населенных пунктов бывшего Ленинского района Тульской области.

При этом АО "Тулагорводоканал" не имело возможности не осуществлять добычу подземных вод в отсутствие лицензии на право пользования недрами, так как ее отсутствие не является основанием для прекращения водоснабжения в соответствии с действующим законодательством.

Кроме того, из представленных обществом материалов следует, что за 1 квартал 2016 года убытки по результатам финансово-хозяйственной деятельности общества составили 12 082 тыс. руб. (отчет о финансовых результатах за январь-март 2016 стр. 2400). Величина кредиторской задолженности общества по состоянию на 31.03.2014 составила 438 538 тыс. руб. (бухгалтерский баланс стр. 1520). Из указанной непогашенной кредиторской задолженности общества наибольшая сумма приходится на расчеты за электроэнергию, по состоянию на 31.03.2016 эта задолженность составила 155 011 тыс. руб. Просрочка по платежам за электроэнергию составляет примерно пять месяцев. Сумма дебиторской задолженности по состоянию на 31.03.2016 составила 329 317 тыс. руб. Часть этой задолженности в сумме 54 692 тыс. руб., приходится на управляющие компании, которые находятся в стадии банкротства.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции счел, что назначенное наказание в виде штрафа в размере 800 000 руб. будет представлять собой избыточную меру государственного принуждения и может повлечь для общества негативные последствия. Тот факт, что общество не представило справки о количестве открытых расчетных счетов, документы об имуществе, которым владеет, не может препятствовать возможности снижения штрафа менее минимального размера.

Имеющее у нарушителя имущество предназначено для выполнения социально значимых функций организации, связанных с водоснабжением населения. При этом общество ранее не привлекалось к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 7.3 КоАП РФ.

С учетом изложенного суд первой инстанции пришел к выводу о возможности снижения административного наказания, назначенного постановлением N 02-141/2016 от 15.06.2016, до 400 000 руб. (менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного санкцией части 1 статьи 8.21 КоАП РФ).

Согласно положениям пункта 3.2. статьи 4.1. КоАП РФ при наличии исключительных обстоятельств, связанных с характером совершенного административного правонарушения и его последствиями, имущественным и финансовым положением привлекаемого к административной ответственности юридического лица, судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дела об административных правонарушениях либо жалобы, протесты на постановления и (или) решения по делам об административных правонарушениях, могут назначить наказание в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа, предусмотренного соответствующей статьей или частью статьи раздела II настоящего Кодекса, в случае, если минимальный размер административного штрафа для юридических лиц составляет не менее ста тысяч рублей.

Таким образом, основными критериями при рассмотрении указанного вопроса согласно части 3.2 статьи 4.1 КоАП РФ являются характер совершенного административного правонарушения и его последствия, имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

Таким образом, при решении вопроса о наличии оснований для снижения размера штрафа ниже минимального размера надлежит учитывать ряд обстоятельств, в том числе характер административного правонарушения, степень и форму вины нарушителя, наступившие последствия; постделиктное поведение лица (пункты 1 - 7 части 1 статьи 4.2. КоАП РФ); реальное имущественное и финансовое положение привлекаемого к административной ответственности юридического лица. Все указанные обстоятельства должны быть оценены в совокупности.

Согласно правилам, установленным Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении", Постановлениями администрации г. Тулы от 27.12.2013 N 4426 "Об утверждении схемы водоснабжения и водоотведения муниципального образования город Тула на период до 2025 года" и от 23.03.2015 N 1438 "Об определении гарантирующей организации, осуществляющей холодное водоснабжение и водоотведение на территории муниципального образования город Тула", Законом Тульской области от 11.06.2014 N 2133-ЗТО "Об объединении муниципальных образований, расположенных на территории Ленинского района Тульской области, с муниципальным образованием город Тула, о внесении изменений в Закон Тульской области "О переименовании "Муниципального образования город Тула Тульской области", ОАО "Тулагорводоканал" наделено статусом гарантирующей организации, осуществляющей холодное водоснабжение и водоотведение на территории муниципального образования город Тула, в том числе на территории вышеуказанных присоединенных объектов.

Исходя из смысла статей 8 - 10 Закона N 416-ФЗ деятельность гарантирующей организации, эксплуатанта систем водоснабжения (водоотведения) сопровождается обязанностью обеспечить функциональное использование таких систем по водоснабжению (водоотведению) независимо от других интересов, что подтверждает публичный характер деятельности подобных организаций-эксплуатантов.

В соответствии с указанными нормами гарантирующая организация, обязана обеспечивать холодное водоснабжение, водоотведение, а также другую регулируемую деятельность в сфере водоснабжения, водоотведения посредством эксплуатации централизованных и нецентрализованных систем холодного водоснабжения, централизованных систем водоотведения либо отдельных объектов указанных систем согласно требований настоящего Закона.

В соответствии с действующим законодательством отсутствие лицензии на право пользования недрами не является основанием для прекращения водоснабжения.

Суд апелляционной инстанции поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции, что деятельность по водоснабжению потребителей (в первую очередь населения) является социально значимой, и в данном случае была обусловлена состоянием необходимости с учетом мер, принятых для оформления лицензий. Представленные в материалы дела документы, подтверждающие финансовые результаты деятельности в полной мере подтверждают тяжелое финансовое положение общества, им дана надлежащая оценка судом первой инстанции.

Учитывая изложенное, апелляционной инстанции приходит к выводу, что, удовлетворив заявление общества, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Доводы жалобы, суд апелляционной инстанции отклоняет, как не содержащие фактов, которые не были бы проверены и учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы правовое значение для вынесения судебного акта, влияли бы на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции.

Нормы материального права применены арбитражным судом первой инстанции правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено. С учетом изложенного оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда и удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Тульской области от 03.08.2016 по делу N А68-5368/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба на постановление суда подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.В. Мордасов

Судьи

Е.В. Рыжова Н.В. Еремичева