Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 октября 2016 г. N 12АП-10676/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 27 февраля 2017 г. N Ф06-17825/17 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: дело направлено на новое рассмотрение, решение суда первой инстанции отменено

г. Саратов

31 октября 2016 г.

Дело N А57-12568/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 31 октября 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Акимовой М.А.,

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Кушмухамбетовой Д.Ш.

при участии в судебном заседании представителя Федерального государственного унитарного предприятия "Главное управление специального строительства Приволжского федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства" Приходько А.В., действующей на основании доверенности от 18.12.2015 N 44/2-255,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Федерального государственного унитарного предприятия "Главное управление специального строительства Приволжского федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства" (410033, г. Саратов, ул. Спартака, д. 4, ОГРН 1026403045261, ИНН 6453050402)

на решение Арбитражного суда Саратовской области от 12 сентября 2016 года по делу N А57-12568/2016 (судья Бобунова Е.В)

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Главное управление специального строительства Приволжского федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства" (410033, г. Саратов, ул. Спартака, д. 4)

заинтересованные лица: отдел Управления Федеральной миграционной службы России по Оренбургской области в Ясненском районе (462780, Оренбургская область, г. Ясный, ул. Ленина, д. 9)

о признании незаконным и об отмене постановления об административном правонарушении,

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Саратовской области обратилось Федеральное государственное унитарное предприятие "Главное управление специального строительства Приволжского федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства" (далее - ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России", заявитель) с заявлением о признании незаконным и об отмене постановления отдела Управления Федеральной миграционной службы России по Оренбургской области в Ясненском районе (далее - административный орган) от 29 апреля 2016 года о привлечении к административной ответственности по части 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 400 000 рублей; в случае неотмены постановления снизить размер административного штрафа до 20 000 рублей.

Решением суда заявленные требования ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" удовлетворены в части, оспоренное постановление изменено в части назначения административного наказания, снижен размер административного штрафа с 400 000 рублей до 200 000 рублей.

Заявитель не согласился с принятым решением и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять новое решение, которым оспоренное постановление признать незаконным и отменить.

Административный орган возражает против удовлетворения апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Административный орган явку представителя в судебное заседание не обеспечил. О времени и месте рассмотрения жалобы извещён надлежащим образом, согласно требованиям статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, что подтверждено уведомлениями о вручении почтовых отправлений N 410031 03 75548 5, N410031 03 75549 2. Информация о времени и месте судебного заседания размещена на официальном сайте Двенадцатого арбитражного апелляционного суда 04 октября 2016 года, что подтверждено отчётом о публикации судебных актов на сайте. В соответствии с частью 3 статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанного лица.

Исследовав материалы дела, арбитражный суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что обжалованное решение подлежит отмене ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела.

Из материалов дела следует, что на основании распоряжения от 11 июня 2015 года N 51 административным органом в отношении ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" проведена внеплановая документарная проверка.

В ходе проверки выявлено, что "СУ N 514" ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" в здании офицерского общежития по адресу: ЗАТО Комаровский, ул. Южная, д. 30А в период с 26 мая 2015 года по 27 мая 2015 года допустило проживание гражданина Республики Турция Торбаоглу Йавуза Селима, 1985 года рождения, без постановки его на миграционный учёт по месту фактического пребывания.

Установленные обстоятельства, по мнению административного органа, свидетельствуют о нарушении заявителем части 3 статьи 7, части 2 статьи 20, статьи 22 Федерального закона от 18 июля 2006 года N 109-ФЗ "О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 109-ФЗ).

Административный орган квалифицировал допущенное нарушение по части 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

30 марта 2016 года в отношении заявителя составлен протокол N 142 об административном правонарушении (т.1 л.д.51-52). О времени и месте составления протокола ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" извещено надлежащим образом (т.1 л.д.141).

29 апреля 2016 года административным органом вынесено постановление о привлечении ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" к ответственности, предусмотренной частью 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и назначении наказания в виде штрафа в размере 400 000 рублей (т.1 л.д.54-56). О времени и месте вынесения постановления заявитель извещён надлежащим образом (т.1 л.д.143).

Заявитель с указанным постановлением не согласился и оспорил его в судебном порядке.

Суд первой инстанции при рассмотрении заявления исходил из того, что факт административного правонарушения и вина ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" в его совершении установлены и подтверждены материалами дела, процессуальных нарушений при производстве по делу об административном правонарушении не выявлено. Оснований для признания правонарушения малозначительным не имеется. Вместе с тем суд пришёл к выводу, что назначенное заявителю наказание не соответствует характеру совершённого заявителем административного правонарушения, его материальному положению, характеру производственной деятельности, может повлечь избыточное ограничение прав юридического лица и на основании частей 32 и 33 статьи 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изменил размер административного штрафа с 400 000 рублей на 200 000 рублей.

Апелляционная коллегия считает решение подлежащим отмене, поскольку пришла к выводу о наличии существенных процессуальных нарушений, допущенных административным органом при осуществлении производства по делу об административном правонарушении. Апелляционный суд установил нарушение права на защиту, выразившееся в недопуске к участию в составлении протокола представителя лица, явившегося с надлежащим образом оформленной общей доверенностью. Административный орган ошибочно полагает, что право на участие в процедуре даёт только специальная доверенность, оформленная для участия в конкретном деле.

В соответствии с частью 1 статьи 1.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При привлечении к административной ответственности должны быть соблюдены требования статей 25.1, 28.2 и 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, обеспечивающие гарантию прав и интересов лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

В соответствии со статьёй 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях о совершении административного правонарушения составляется протокол.

При составлении протокола об административном правонарушении законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу разъясняются их права и обязанности, предусмотренные Кодексом, о чём делается запись в протоколе.

Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом об административном правонарушении. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу.

Протокол об административном правонарушении подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении. В случае отказа указанного лица от подписания протокола в нём делается соответствующая запись.

Законному представителю юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, вручается под расписку копия протокола об административном правонарушении.

В соответствии со статьёй 26.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие либо отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, объяснениями лица, в отношении которого ведётся дело об административном правонарушении. Не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

В статье 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведётся производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, который допускается к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела и пользуется всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведётся такое производство. В качестве защитника может выступать адвокат или иное лицо. При этом полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом.

Таким образом, административный орган, согласно статьям 25.5, 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, составляя протокол об административном правонарушении, обязан обеспечить лицу, привлекаемому к административной ответственности, возможность участвовать при его составлении, что является гарантией предоставления прав и защиты законных интересов этого лица.

Из материалов дела следует, что в рассматриваемом случае юридическое лицо надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении. Данный факт заявителем и административным органом не оспаривается.

Судами обеих инстанций установлено, что в адрес заявителя направлено уведомление N 45/596 заказным письмом, содержащее сведения о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном частью 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Указанный документ получен ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" 10 марта 2016 года, что подтверждено уведомлением о вручении почтового отправления N 46278195027700 (т.1 л.д.141).

Из протокола об административном правонарушении от 30 марта 2016 года следует, что в назначенное время законный представитель ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" на составление протокола не явился.

Из материалов дела, в том числе заявления ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" от 30 марта 2016 года N 44/1-101 о допуске представителя, возражений заявителя на протокол об административном правонарушении, изложенных в письме от 15 апреля 2016 года N 44/2-2547, пояснений административного органа, изложенных в письме от 25 мая 2016 года N 45/1721, апелляционной жалобы, следует, что для участия в составлении протокола об административном правонарушении направлена представитель Миндубаева Мария Куандыковна, действующая по доверенности от 18 декабря 2015 года N 44/2-246. Названному лицу доверено вести дела в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, третейских судах в качестве представителя истца, ответчика, третьего лица, заявителя и заинтересованного лица со всеми правами, предоставленными процессуальным законом лицу, участвующему в деле.

Из пояснений административного органа, изложенных в письме от 25 мая 2016 года N 45/1721, следует, что указанный представитель по доверенности от ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" к участию в производстве по делу об административном правонарушении на стадии составления протокола об административном правонарушении административным органом допущен не был, поскольку доверенность от 18 декабря 2015 года N 44/2-246 выдана МиндубаевойМ.К. не в связи с представлением интересов привлекаемого лица по конкретному административному делу.

Таким образом, представителю заявителя не разъяснены права и обязанности, предусмотренные статьёй 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, не представлено право давать объяснения и пользоваться иными правами, предусмотренными Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, указанными в статье 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Поскольку юридическое лицо и его законный представитель надлежащим образом извещены о времени и месте составления протокола по делу об административном правонарушении, административный орган не имел оснований для отказа в допуске к участию в производстве по делу об административном правонарушении указанного представителя заявителя, действующего на основании общей доверенности.

В соответствии с разъяснениями Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенными в постановлении Пленума от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении, с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведётся такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Полномочия процессуальных представителей в соответствии с частью 3 статьи 25.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях подтверждаются доверенностью, оформленной в соответствии с законом. Соответствующим законом является Гражданский кодекс Российской Федерации. Требования к доверенности определены статьёй 185 Гражданского кодекса Российской Федерации. Если доверенность соответствует установленным требованиям, полномочия представителя следует считать подтверждёнными.

Порядок выдачи доверенности регулируется нормами гражданского права.

В пункте 1 статьи 185 Гражданского кодекса Российской Федерации определено, что доверенностью признаётся письменное уполномочие, выдаваемое одним лицом другому лицу для представительства перед третьими лицами.

В пункте 4 статьи 185.1 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что доверенность от имени юридического лица выдаётся за подписью его руководителя или иного лица, уполномоченного на это в соответствии с законом и учредительными документами.

Из материалов дела следует, что доверенность, выданная Миндубаевой М.К., предоставляет ей право вести дела в судах общей юрисдикции, арбитражных судах, третейских судах в качестве представителя истца, ответчика, третьего лица, заявителя и заинтересованного лица со всеми правами, предоставленными процессуальным законом лицу, участвующему в деле.

Поскольку юридическое лицо надлежащим образом уведомлено о времени и месте возбуждения дела об административном правонарушении, административный орган не имел оснований не допускать представителя заявителя с надлежащим образом оформленной доверенностью к участию в деле об административном правонарушении.

По мнению административного органа, у представителя заявителя отсутствовали соответствующие полномочия.

Указанная позиция несостоятельна.

В пункте 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Следовательно, наличие специальной доверенности может служить одновременно и удостоверяющим полномочия документом и подтверждением исполнения административным органом своей обязанности по надлежащему извещению лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении.

Из разъяснений Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации не следует, что участвовать в деле об административном правонарушении может только лицо, имеющее специальную доверенность. Право на участие в деле об административном правонарушении предоставлено как законному представителю, так и любому другому представителю с общей доверенностью, оформленной надлежащим образом.

Апелляционный суд считает, что недопущение к участию при производстве по делу об административном правонарушении представителя с надлежащим образом оформленными полномочиями лишило заявителя возможности воспользоваться предоставленными законом правами. Данное нарушение норм действующего административного законодательства повлекло принятие незаконного постановления без учёта всех обстоятельств дела и является существенным.

Не допустив представителя ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" к участию в деле об административном правонарушении, административный орган лишил возможности лицо, привлекаемое к административной ответственности, воспользоваться правами, предусмотренными статьями 25.1, 25.5, 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, что является существенным нарушением процедуры привлечения заявителя к административной ответственности.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02 июня 2004 года N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Суд апелляционной инстанции пришёл к выводу, что допущенное процессуальное нарушение является существенным, поскольку лишило ФГУП "ГУССТ N 5 при Спецстрое России" возможности воспользоваться процессуальными правами, предоставленными статьями 25.1, 25.5, 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения.

Оспоренное постановление о привлечении к административной ответственности подлежит признанию незаконным.

При указанных обстоятельствах имеются правовые основания для отмены решения суда первой инстанции в полном объёме. Апелляционная коллегия считает необходимым принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить заявленные требования.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Саратовской области от 12.09.2016 по делу N А57-12568/2016 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Признать незаконным и отменить постановление отдела Управления Федеральной миграционной службы России по Оренбургской области в Ясненском районе от 29 апреля 2016 года о привлечении Федерального государственного унитарного предприятия "Главное управление специального строительства по территории Приволжского федерального округа при Федеральном агентстве специального строительства" (г. Саратов) к административной ответственности по части 4 статьи 18.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 400 000 (четыреста тысяч) рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объёме через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение, в порядке, предусмотренном статьями 275-276 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

М.А. Акимова

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской