Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 3 ноября 2016 г. N 15АП-15897/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти в отношении недвижимого имущества

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

03 ноября 2016 г.

дело N А53-15515/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 02 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 03 ноября 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Сулименко О.А.,

судей Т.Г. Гуденица, Р.Р. Илюшина,

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ковалевой В.Ю.,

при участии:

от ООО "Компания Александр": представитель по доверенности от 25.05.2016 - Руденко М.Г., удостоверение адвоката, ордер N 12575 от 28.10.2016; директор - Дармолинский В.В., удостоверение;

от Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области: представитель по доверенности от 11.01.2016 N 4 - Федорова Т.А., удостоверение,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области

на решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2016 по делу N А53-15515/2016, принятое судьей Маковкиной И.В.,

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Компания Александр"

(ИНН 6164086061, ОГРН 1026103270698)

к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (ИНН 6164229538, ОГРН 1046164044156)

о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Компания Александр" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением к Управлению Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области (далее - управление; Росреестр по Ростовской области) о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Заявленные требования мотивированы тем, что общество не было надлежащим образом уведомлено о рассмотрении дела об административном правонарушении, а также отсутствием в действиях ООО "Александр" состава вмененного правонарушения. Общество указало, что им неоднократно предпринимались попытки согласования схемы расположения земельного участка по указанному адресу и оформлению прав на него в соответствии с действующим законодательством.

Решением Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано. Решение мотивировано тем, что факт наличия в действиях общества состава правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является недоказанным. Кроме того, судом установлено нарушение норм процессуального права при рассмотрении административного дела.

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области обжаловало решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, и просило решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2016 отменить. В апелляционной жалобе управление указывает, что о каждом процессуальном действии общество извещалось надлежащим образом, а также приводит доводы о доказанности наличия в действиях общества состава правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Настаивает на отсутствии оснований для восстановления срока на подачу заявления.

В отзыве на апелляционную жалобу общество возражало на доводы апелляционной жалобы, настаивало на законности вынесенного судом первой инстанции решения.

В судебном заседании представитель Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт. Представитель ООО "Компания Александр" не согласился с доводами апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела, 14.07.2016 главным специалистом отдела контроля за использованием земель Департамента имущественно-земельных отношений г. Ростова-на-Дону проведена плановая выездная проверка на предмет соблюдения обязательных требований законодательства ООО "Компания Александр" на земельном участке, расположенном по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Левобережная, 24а.

По результатам проверки в Управление письмом от 17.07.2015 N 14679/8 направлена информация о нарушении земельного законодательства, в котором указано, что земельный участок площадью 1860 кв.м. используется обществом без оформленных в установленном порядке правовых документов.

Земельный участок не поставлен на кадастровый учет и расположен между земельными участками с КН 61:44:00411308:52 и 61:44:00411308:175, огорожен, на нем расположены 2 объекта недвижимости, зарегистрированные в установленном законом порядке: Лит. А площадью 155,1 кв.м. и лит. Б площадью 20.1 кв.м., о чем в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним 25.06.2002 сделана запись о регистрации N 61-01/44-112/2002-425 и 61-01/44-112/2002-426. Кроме зарегистрированных объектов на земельном участке расположены строения: 2 капитальные полуоткрытые летние площадки, капитальное строение, капитальный туалет, бассейн; доступ к земельному участку ограничен.

В связи с изложенным сделан вывод о том, что земельный участок, расположенный между земельными участками с КН 61:44:00411308:52 и 61:44:00411308:175, используется обществом без предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок, что является нарушением ст. 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации.

14.07.2015 по факту выявленных нарушений составлен акт проверки N 1469.

В отношении общества составлен протокол об административном правонарушении от 10.08.2015 по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

27.08.2015 в отношении общества вынесено постановление N 698 о привлечении к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в виде административного штрафа в размере 100 000 рублей.

Считая указанное постановление незаконным, общество обратилось в Арбитражный суд Ростовской области с заявлением.

В соответствии с частями 4, 6, 7 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела. При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок.

В статье 264 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки могут предоставляться их собственниками другим лицам на условиях и в порядке, которые предусмотрены гражданским и земельным законодательством. Лицо, не являющееся собственником земельного участка, осуществляет принадлежащие ему права владения и пользования участком на условиях и в пределах, установленных законом или договором с собственником.

В силу пункта 1 статьи 25, пункта 1 статьи 26 Земельного кодекса Российской Федерации права на земельные участки возникают у граждан и юридических лиц по основаниям, установленным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена ответственность за самовольное занятие земельного участка или части земельного участка, в том числе использование земельного участка лицом, не имеющим предусмотренных законодательством Российской Федерации прав на указанный земельный участок в виде наложения административного штрафа в случае, если определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от 1 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, но не менее пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от 1,5 до 2 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее двадцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 3 процентов кадастровой стоимости земельного участка, но не менее ста тысяч рублей, а в случае, если не определена кадастровая стоимость земельного участка, на граждан в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до двухсот тысяч рублей.

Объектом правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, выступают общественные отношения в сфере использования земель и охраны собственности.

Субъектом правонарушения, предусмотренного данной нормой, является лицо, использующее земельные участки без правоустанавливающих документов или разрешения на ведение хозяйственной деятельности.

Объективной стороной данного правонарушения является самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

Пунктом 1 постановления Пленума Высшего арбитражный суд Российской Федерации от 17.02.2011 N 11 "О некоторых вопросах применения Особенной части Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" определено, что статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю, а в случае необходимости - без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании постановлений административных органов о привлечении к административной ответственности за названные правонарушения судам следует учитывать, что под самовольным занятием земель понимается пользование чужим земельным участком при отсутствии воли собственника этого участка (иного управомоченного им лица), выраженной в установленном порядке.

В соответствии с положениями статьи 271 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник здания, сооружения или иной недвижимости, находящейся на земельном участке, принадлежащем другому лицу, имеет право пользования предоставленным таким лицом под эту недвижимость земельным участком. При переходе права собственности на недвижимость, находящуюся на чужом земельном участке, к другому лицу оно приобретает право пользования соответствующим земельным участком на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.

Из материалов дела видно, что объекты недвижимости - Лит. А площадью 155.1 кв.м. и лит. Б площадью 20.1 кв.м. принадлежат обществу на праве собственности (свидетельства о государственной регистрации права от 25.06.2002).

Согласно положениям пункта 1 статьи 35 Земельного кодекса Российской Федерации и пункта 3 статьи 552 Гражданского кодекса Российской Федерации при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право пользования частью земельного участка, занятой этой недвижимостью и необходимой для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости.

Таким образом, в рассматриваемом случае, общество имеет право пользования спорным земельным участком соразмерно площади нежилых помещений, собственником которых оно является.

Делая вывод об отсутствии в деянии общества события и состава вменяемого ему административного правонарушения, суд указал, что с 20.03.2015 диспозиция статьи 7.1 КоАП РФ не охватывает противоправные деяния по использованию земельных участков без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов. При этом суд сослался на постановление Верховного Суда Российской Федерации от 29.08.2016 N 308-АД15-19368.

Апелляционная коллегия полагает, что данная правовая позиция неприменима в рамках настоящего дела, поскольку общество использует без правоустанавливающих документов земельный участок, площадь которого более, чем в 10 раз превышает площадь принадлежащих ему объектов недвижимости, на участке расположены иные объекты капитального и некапитального характера.

Как видно из материалов дела, площадь земельного участка, используемого ООО "Александр", составляет 1860 кв. м., земельный участок огорожен. Помимо зарегистрированных за обществом объектов Лит. А площадью 155,1 кв.м. и лит. Б площадью 20.1 кв.м., на земельном участке расположены следующие объекты: 2 капитальные полуоткрытые летние площадки, капитальное строение, капитальный туалет, бассейн. Земельный участок благоустроен в пределах ограждения.

Использование ООО "Александр" указанного земельного участка, расположенного по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Левобережная 24а, площадью 1860 кв. м. без оформленных в установленном порядке документов подтверждается представленными в материалы дела актом проверки от 14.07.2016, протоколом об административном правонарушении от 10.08.2016, фотоматериалами.

Исходя из изложенного, суд апелляционной инстанции считает правомерным вывод административного органа о том, что ООО "Александр" использует земельный участок, расположенный по адресу: г. Ростов-на-Дону, ул. Левобережная 24а, площадью 1860 кв. м. без оформленных в установленном порядке документов.

Указанные действия общества противоречат положениям ст. 25, 26 Земельного кодекса Российской Федерации и образуют объективную сторону правонарушения, предусмотренного ст. 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Обществом не представлено доказательств невозможности исполнения требований земельного законодательства в силу чрезвычайных событий и обстоятельств, которые оно не могло предвидеть и предотвратить.

Таким образом, вменяемое обществу деяние образует состав административного правонарушения, предусмотренного статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции ошибочно пришел к выводу о недоказанности наличия в действиях общества состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена статьей 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При проверке порядка привлечения общества к административной ответственности, суд апелляционной инстанции установил следующее.

В силу пункта 1 части 1 статьи 28.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протоколы об административных правонарушениях, достаточных данных, указывающих на наличие события административного правонарушения.

В силу части 2 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в протоколе об административном правонарушении указываются дата и место его составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие административного правонарушения, статья названного Кодекса или закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела.

В соответствии со статьей 25.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено составление протокола об административном правонарушении с участием законного представителя привлекаемого к административной ответственности юридического лица, обладающего на этой стадии комплексом процессуальных прав.

Согласно части 4.1 статьи 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в случае неявки физического лица или законного представителя физического лица, или законного представителя юридического лица, в отношении которых ведется производство по делу об административном правонарушении, если они извещены в установленном порядке, протокол об административном правонарушении составляется в их отсутствие. Копия протокола об административном правонарушении направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления указанного протокола.

Согласно пункту 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" (в редакции постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.07.2007 N 46) при рассмотрении дел об оспаривании решений (постановлений) административных органов о привлечении к административной ответственности судам следует проверить, были ли приняты административным органом необходимые и достаточные меры для извещения лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, либо его законного представителя о составлении протокола об административном правонарушении в целях обеспечения возможности воспользоваться правами, предусмотренными статьей 28.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, законом установлены процессуальные гарантии привлекаемого к административной ответственности лица при составлении протокола об административном правонарушении.

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях не содержит императивного указания о способе извещения лица, привлекаемого к административной ответственности, о времени и месте составления протокола и рассмотрения дела.

Вместе с тем, независимо от способа извещения, на момент вынесения постановления у административного органа должны быть доказательства, достоверно свидетельствующие о том, что привлекаемое к ответственности лицо было извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и вынесения постановления.

Из материалов дела усматривается, что уведомлением от 18.06.2015 N 59-30-12182/8 ООО "Компания Александр" предлагалось обеспечить явку представителя на место проведения плановой выездной проверки 14.07.2015 в 10 часов 30 минут. Реестром почтовой корреспонденции 19.06.2015 уведомление направлено обществу. Согласно данным сервиса "Отслеживание почтовых отправлений" на официальном сайте предприятия "Почта России" уведомление с почтовым идентификатором 34400287202154 вручено адресату 24.06.2015. Почтовое уведомление в материалах дела отсутствует.

Уведомлением от 27.07.2015 N 06-2273 общество приглашено на составление протокола об административном правонарушении 10.08.2015 в 12 часов 00 минут. Реестром почтовой корреспонденции 29.07.2015 уведомление направлено обществу. Согласно данным сервиса "Отслеживание почтовых отправлений" на официальном сайте предприятия "Почта России" уведомление с почтовым идентификатором 34400287294159 вручено адресату 31.07.2015. Вместе с тем Управление представило конверт о направлении 29.07.2015 уведомления N 06-227, возвращенный органом почтовой связи 30.07.2015 (на следующий день). Отметки о вручении адресату на конверте отсутствуют.

Протокол об административном правонарушении от 10.08.2015 составлен в отсутствие представителя общества.

Уведомление от 11.08.2015 N 06-2434 о назначении времени и места рассмотрения дела об административном правонарушении (на 27.08.2015 на 15 часов 00 минут) направлено обществу 13.08.2015 (согласно почтовому реестру). Согласно данным сервиса "Отслеживание почтовых отправлений" на официальном сайте предприятия "Почта России" уведомление с почтовым идентификатором 34400289161428 вручено адресату 15.08.2015. Вместе с тем Управление представило конверт о направлении 13.08.2015 уведомления N 06-2434, возвращенный органом почтовой связи 14.08.2015 (на следующий день). Отметки о вручении адресату на конверте отсутствуют.

Рассмотрение материалов дела об административном правонарушении с вынесением постановления о назначении административного наказания от 27.08.2015 состоялось в отсутствие представителя общества. Заявитель отрицает факт получения вышеуказанных уведомлений.

Так, на момент вынесения оспариваемого постановления о привлечении общества к административной ответственности по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, административный орган не обладал информацией о надлежащем извещении предпринимателя о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении.

Таким образом, доказательств надлежащего уведомления общества о месте, дате и времени составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения этого дела на момент совершения указанных процессуальных действий административный орган не имел, доказательств обратного в материалы дела инспекцией не представлено. Суд приходит к выводу, что административным органом не были приняты все необходимые меры для извещения общества о времени и месте составления протокола об административном правонарушении и рассмотрения дела об административном правонарушении.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 г. N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело. Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Судом первой инстанции правомерно установлено, что при наличии у административного органа противоречивых доказательств извещения адресата о составлении протокола об административном правонарушении и рассмотрении материалов по делу об административном правонарушении оснований для признания лица, привлекаемого к административной ответственности, надлежаще извещенным о соответствующих процессуальных действиях в сфере административного законодательства у Управления не имелось.

Допущенные процессуальные нарушения носят существенный характер, так как лишили общество возможности защитить свои права и законные интересы и не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

С учетом изложенного, постановление Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовской области от 27.08.2015 N 698 по делу об административном правонарушении по статье 7.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесено с нарушением норм процессуального права, в связи с чем, правомерно признано судом первой инстанции незаконным.

Таким образом, арбитражный суд апелляционной инстанции не усматривает правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ростовской области от 12.09.2016 по делу N А53-15515/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

О.А. Сулименко

Судьи

Т.Г. Гуденица Р.Р. Илюшин