Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 24 ноября 2016 г. N 04АП-7318/15

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 30 марта 2017 г. N Ф02-595/17 настоящее постановление оставлено без изменения

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Чита

24 ноября 2016 г.

Дело N А10-4362/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 17 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 24 ноября 2016 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Желтоухова Е.В., Сидоренко В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой А.В., при участии в судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи в Четвертом арбитражном апелляционном суде:

от АО "Особые экономические зоны": Яблоков С.А., доверенность от 22 июня 2016 года,

в Арбитражном суде Республики Бурятия:

от Управления Федерального казначейства: Аюшеева А.Д., доверенность от 10 мая 2016 года,

с участием судьи Арбитражного суда Республики Бурятия, осуществляющего организацию видеоконференц-связи, Серебренниковой Т.Г., при ведении протокола отдельного процессуального действия помощником судьи Хаманаевой М.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 сентября 2016 года по делу N А10-4362/2015 по заявлению Акционерного общества "Особые экономические зоны" (ОГРН 1067746539519, ИНН 7703591134; место нахождения: 125009, г. Москва, бульвар Тверской, д. 6) к Управлению Федерального казначейства по Республике Бурятия (ОГРН 1040302972082, ИНН 0326021133; место нахождения: 670000, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Борсоева, д. 13Б; 670000, Республика Бурятия, г. Улан-Удэ, ул. Ермаковская, д. 12) о признании недействительным представления N 04-11/14 от 17 апреля 2015 года, вынесенного Территориальным управлением Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия,

(суд первой инстанции: Логинова Н.А.)

и установил:

Акционерное общество "Особые экономические зоны" (далее - АО "Особые экономические зоны", Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Бурятия с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия (далее - ТУ Росфиннадзора) с заявлением о признании недействительным представления N 04-11/14 от 17 апреля 2015 года.

Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 13 ноября 2015 года (т. 4, л.д. 31-44), оставленным без изменения постановлением Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 февраля 2016 года (т. 4, л.д. 120-134), в удовлетворении заявленного Обществом требования отказано.

Постановлением Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 июня 2016 года (т. 5, л.д. 41-46) произведена замена Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Республике Бурятия на правопреемника - Управление Федерального казначейства по Республике Бурятия, названные судебные акты судов первой и апелляционной инстанций отменены, дело направлено на новое рассмотрение в Арбитражный суд Республики Бурятия.

Направляя дело на новое рассмотрение, суд кассационной инстанции указал, что для правильного разрешения спора необходимо включить в предмет судебного исследования вопросы, связанные с наличием (отсутствием) оснований для применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе), ограничивающих возможность изменения сроков исполнения обязательств в рамках договора, заключенного по результатам конкурса.

По результатам повторного рассмотрения дела решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 сентября 2016 года заявленное АО "Особые экономические зоны" требование удовлетворено, представление ТУ Росфиннадзора N 04-11/14 от 17 апреля 2015 года признано недействительным. Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что оспариваемое представление N 04-11/14 от 17 апреля 2015 года противоречит нормам Закона о контрактной системе. Кроме того, с Управления Федерального казначейства по Республике Бурятия в пользу Общества взысканы расходы по уплате государственной пошлины в размере 6 000 рублей.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Управление Федерального казначейства по Республике Бурятия (далее - Управления Федерального казначейства) обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным, нарушающим нормы материального права. В частности, в обоснование своей позиции Управление Федерального казначейства указывает, что фактически работы по доработке проектной документации АИИС КУЭ ПС 110/10 кВ и ТП 10/0,4 кВ особой экономической зоны туристско-рекреационного типа на территории участков "Турка" и "Пески" в установленные конкурсной документацией и договором от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053 сроки не выполнены.

В нарушение требований части 2 статьи 34, части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе Дополнительным соглашением от 17 октября 2014 года N 1 к договору внесены изменения в существенные условия - продлены сроки выполнения работ по договору от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053, заключенному с Обществом с ограниченной ответственностью "Северный стандарт" (далее - ООО "Северный стандарт"). Вместе с тем, изменение условий контракта, если возможность изменения условий контракта не предусмотрена законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, влечет административную ответственность в соответствии с частью 4 статьи 7.32 КоАП Российской Федерации.

По мнению Управления Федерального казначейства, филиалу АО "Особые экономические зоны" в Республике Бурятия необходимо в рамках исполнения договора руководствоваться именно Законом о контрактной системе, который не допускает изменение существенных условий договора (изменение срока выполнения работ), так как закупка в соответствии со статьей 3 Закона о контрактной системе начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.

При этом потенциальные участники, ознакомившись с извещением и конкурсной документацией, с условиями закупки, получили информацию, что закупка осуществляется в соответствии с Законом о контрактной системе. Конкурсной документацией предусмотрено, что работы должны быть выполнены в срок до 21 октября 2014 года. Учитывая, что в соответствии с Законом о контрактной системе не допускается изменение срока выполнения работ, потенциальные участники, оценив свои производственные возможности, могли прийти к выводу о том, что не успеют к установленному сроку выполнить работы и поэтому не подали заявку на участие в открытом конкурсе.

Заявитель апелляционной жалобы указывает, что поскольку ООО "Северный стандарт" приняло на себя обязательство по исполнению договора от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053, заключенного в рамках Закона о контрактной системе, то изменение сроков выполнения работ является неправомерным.

В отзыве на апелляционную жалобу АО "Особые экономические зоны" выражает согласие с решением суда первой инстанции, просит оставить его без изменения.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителей Управления Федерального казначейства и АО "Особые экономические зоны", изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, ТУ Росфиннадзора на основании приказа руководителя от 10 марта 2016 года N 26 (т., 3, л.д.64) в соответствии с пунктом 43 Плана контрольных мероприятий на 2015 год в отношении Общества проведены контрольные мероприятия (выездная проверка) в целях проверки использования бюджетных инвестиций в форме имущественного взноса в уставный капитал общества за период с 1 января 2014 года по 31 декабря 2014 года.

Актом выездной проверки от 10 апреля 2015 года N 26 (т. 3, л.д. 66-84) установлены нарушения требований части 2 статьи 34 и части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе в части изменения сроков выполнения работ при исполнении договора от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053 на выполнение проектных работ, содержащегося в дополнительном соглашении об изменении календарного плана работ от 17 октября 2014 года N 1, заключенного Обществом с ООО "Северный стандарт".

17 апреля 2015 года ТУ Росфиннадзора в адрес Общества вынесено представление N 04-11/14 с требованием о рассмотрении информации о выявленном нарушении законодательства Российской Федерации, принятии мер по устранению причин и условий совершения выявленного нарушения в течение тридцати дней со дня получения представления, информировании управления о результатах исполнения представления в течение тридцати дней со дня его получения (т. 2, л.д. 78-79).

Не согласившись с названным представлением, АО "Особые экономические зоны" обратилось с жалобой от 30 апреля 2015 года N 33-01/530 в Федеральную службу финансово-бюджетного надзора (т. 2, л.д. 80-83).

По результатам рассмотрения жалобы Общества Федеральной службой финансово-бюджетного надзора вынесено распоряжение от 11 июня 2015 года N 16-р об оставлении жалобы без удовлетворения (т. 2, л.д. 88).

Полагая, что представление от 17 апреля 2015 года N 04-11/14 не соответствует требованиям законодательства, нарушает его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции о незаконности оспариваемого представления и наличии в связи с этим оснований для удовлетворения заявленного АО "Особые экономические зоны" требования, исходя из следующего.

Основанием вынесения представления послужил вывод органа финансового контроля о нарушении Обществом части 2 статьи 34 и части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе, которое выразилось в заключении дополнительного соглашения от 17 октября 2014 года N 1 к договору от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053, предусматривающего продление сроков выполнения работ по указанному договору, заключенному с ООО "Северный стандарт".

Отменяя судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа указал, что выводы судов о доказанности наличия в действиях Общества нарушений при заключении дополнительного соглашения о продлении срока действия договора от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053 основаны на положениях Закона о контрактной системе. При этом применение данного Закона к спорным правоотношениям в рамках указанного договора обусловлено указанием в конкурсной документации на проведение закупки в соответствии с Законом о контрактной системе. Вместе с тем, распространение требований указанного Закона на деятельность заказчика, связанную, в том числе, с порядком заключения и исполнения договоров, лишь на основании ссылки (указания) на применение этого Закона в конкурсной документации противоречит нормам материального права. Для разрешения спора необходимо включить в предмет судебного исследования вопросы, связанные с наличием (отсутствием) оснований для применения положений Закона о контрактной системе, ограничивающих возможность изменения сроков исполнения обязательств в рамках договора, заключенного по результатам конкурса. Необходимо также установить обстоятельства, связанные с определением случаев и пределов применения Закона о контрактной системе к правоотношениям, сложившимся в рамках договора, заключенного между Минэкономразвития России, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и ОАО "Особые экономические зоны", N Д-41-АК/Д14 22 августа 2013 года об участии Российской Федерации в собственности субъекта бюджетных инвестиций.

Судом первой инстанции приведенные указания Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа выполнены в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о контрактной системе настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся:

1) планирования закупок товаров, работ, услуг;

2) определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей);

3) заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 настоящего Федерального закона;

4) особенностей исполнения контрактов;

5) мониторинга закупок товаров, работ, услуг;

6) аудита в сфере закупок товаров, работ, услуг;

7) контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Пункту 3 части 1 статьи 1 Закона о контрактной системе корреспондируют положения части 5 статьи 15 этого же Закона, на основании которой при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства на такое юридическое лицо при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения настоящего Федерального закона, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

Таким образом, из буквального толкования части 5 статьи 15 Закона о контрактной системе следует, что на юридическое лицо, не являющееся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, которому предоставляются бюджетные инвестиции, при осуществлении им закупок за счет таких инвестиций положения Закона о контрактной системе распространяются только в случаях и в пределах, которые определены в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций.

Причем в указанной норме речь идет не обо всех положениях Закона о контрактной системе, а только о тех из них, которые регулируют деятельность заказчика.

Порядок и условия предоставления бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными учреждениями и государственными или муниципальными унитарными предприятиями, определен статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

На основании пункта 3 статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации требования к договорам, заключенным в связи с предоставлением бюджетных инвестиций юридическим лицам, за счет средств федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, местного бюджета, устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования.

Как следует из материалов дела, 22 августа 2013 года между Минэкономразвития России, Федеральным агентством по управлению государственным имуществом и ОАО "Особые экономические зоны" в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации заключен договор об участии Российской Федерации в собственности субъекта бюджетных инвестиций N Д-41-АК/Д14 (т. 1, л.д. 93-101).

Согласно пункту 1.1 договора об участии от 22 августа 2013 года Российская Федерация в лице Минэкономразвития России предоставляет ОАО "Особые экономические зоны" бюджетные инвестиции в объеме 17 068 800 000 рублей.

Указанные бюджетные инвестиции используются Обществом на цели создания объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон. Наименования объектов инфраструктуры и иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон, их предельная стоимость, мощность и срок ввода в эксплуатацию отражаются в перечнях объектов инфраструктуры и иных объектов особых экономических зон, определяемых Минэкономразвития России и Обществом (пункт 1.4 Договора об участии).

Вместе с тем, указанным Договором об участии, заключенным 22 августа 2013 года (то есть уже после принятия Закона о контрактной системе), не определено, каким именно Федеральным законом, регулирующим деятельность заказчика, должно руководствоваться Общество при осуществлении закупок за счет средств бюджетных инвестиций.

Иными словами, Договор об участии от 22 августа 2013 года не предусматривает, что Общество должно осуществлять закупочную деятельность в соответствии с требованиями Закона о контрактной системе.

Нет подобного условия и в Договоре об участии Российской Федерации в собственности субъекта бюджетных инвестиций N Д-99-АЦ/Д14 от 24 декабря 2014 года (т. 1, л.д. 102-110), заключенном уже после вступления в силу Закона о контрактной системе.

Таким образом, заключенными в соответствии со статьей 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации договорами об участии Российской Федерации в собственности субъекта бюджетных инвестиций не определены случаи и пределы применения к АО "Особые экономические зоны" положений Закона о контрактной системе, регулирующих деятельность государственного заказчика.

При этом Минэкономразвития России, являющееся стороной договоров об участии, на обращения АО "Особые экономические зоны" по вопросу о применении данной организацией и ее дочерними хозяйственными обществами положений законодательства о закупках письмами от 15 октября 2014 года N Д28и-2033 (т. 2, л.д. 73-75) и от 6 марта 2014 года N Д28и245 (т. 2, л.д. 76-77) указало, что если в договоре об участии Российской Федерации в собственности субъекта инвестиций не содержится обязанность применения хозяйственным обществом с преобладающим участием Российской Федерации Закона о контрактной системе, то Совет директоров вправе на свое усмотрение принять решение о применении таким обществом Закона о контрактной системе или Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон N 223-ФЗ).

Положением о закупках, утвержденным Советом директоров АО "Особые экономические зоны" от 26 апреля 2012 года (т. 2, л.д. 1-70), предусмотрена обязанность применения при осуществлении закупок Закона N 223-ФЗ.

Кроме того, как установлено судом первой инстанции, приказом генерального директора АО "Особые экономические зоны" от 7 ноября 2014 года N 225 при организации и проведении закупок товаров, работ, услуг, в том числе строительно-монтажных и проектно-изыскательских работ для создания объектов инфраструктуры, иных объектов, предназначенных для обеспечения функционирования особых экономических зон, Обществу предписано руководствоваться Законом N 223-ФЗ, Положением о закупках, локальными правовыми актами, регламентирующими закупочную деятельность.

Таким образом, обязанность по применению положений Закона о контрактной системе при осуществлении Обществом закупок за счет средств бюджетных инвестиций, предоставленных в порядке статьи 80 Бюджетного кодекса Российской Федерации, отсутствует.

Реализовав свое право выбора, АО "Особые экономические зоны" определило, что закупки осуществляются в соответствии с положениями Закона N 223-ФЗ.

При изложенных обстоятельствах, исходя из правовой позиции, выраженной в постановлении Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 7 июня 2016 года по настоящему делу, проведение открытого конкурса на выполнение работ по доработке проектной документации АИИС КУЭ ПС 110/10 Кв и ТП 10/0,4 кВ ОЭЗ туристско-рекреационного типа на территории участков "Турка" и "Пески" МО "Прибайкальский район" Республики Бурятия (реестровый номер торгов 0473100008714000004) в соответствии с Законом о контрактной системе само по себе не означает, что и исполнение заключенного по результатам такой закупки договора также должно осуществляться в соответствии с требованиями и ограничениями, установленными статьями 34 и 95 Закона о контрактной системе.

Судом первой инстанции также обоснованно принято во внимание, что согласно пункту 8 статьи 3 Закона о контрактной системе под государственным контрактом, муниципальным контрактом понимается договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных нужд, муниципальных нужд.

Проанализировав предмет и условия заключенного по результатам открытого конкурса между АО "Особые экономические зоны" в лице руководителя филиала Общества в Республике Бурятия (заказчик) и ООО "Северный стандарт" (подрядчик) договора подряда на выполнение проектных работ N ТР- 33/14-053 от 23 июня 2014 года (т. 1, л.д. 28-83), суд первой инстанции пришел к обоснованному и мотивированному выводу о том, что данный договор не может быть отнесен к государственным (муниципальным) контрактам.

В частности, судом первой инстанции учтено, что приложением N 1 к договору от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053 "Техническое задание на доработку проектной документации" предусмотрено, что источником финансирования являются средства АО "Особые экономические зоны".

Поскольку предусмотренные пунктом 3 части 1 статьи 1 и частью 5 статьи 15 Закона о контрактной системе основания для применения положений этого Закона, в том числе положений, ограничивающих возможность изменения сроков исполнения обязательств при исполнении государственных (муниципальных) контрактов, отсутствуют, то следует признать, что заключение АО "Особые экономические зоны" с ООО "Северный стандарт" дополнительного соглашения об изменении календарного плана работ от 17 октября 2014 года N 1 (т. 1, л.д. 84-85), которым изменены сроки выполнения работ при исполнении договора от 23 июня 2014 года N ТР-33/14-053, не может быть признано обстоятельством, свидетельствующим о нарушении Обществом требований части 2 статьи 34 и части 1 статьи 95 Закона о контрактной системе.

Следовательно, законных оснований для вынесения Обществу представления от 17 апреля 2015 года N 04-11/14 у органа финансового контроля не имелось.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы также проверены, но при установленных фактических обстоятельствах дела, правовом регулировании и обязательных в силу части 2.1 статьи 289 АПК Российской Федерации указаниях суда кассационной инстанции они не опровергают правильных по существу выводов суда первой инстанции о незаконности оспариваемого ненормативного правового акта.

Учитывая, что судом первой инстанции в полной мере выполнены указания Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа, правильно применены соответствующие нормы материального права применительно к фактическим обстоятельствам настоящего дела, то предусмотренных процессуальным законом оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта не имеется.

Рассмотрев апелляционную жалобу на решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 сентября 2016 года по делу N А10-4362/2015, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Бурятия от 15 сентября 2016 года по делу N А10-4362/2015 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Республики Бурятия.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Е.В. Желтоухов В.А. Сидоренко