Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 ноября 2016 г. N 19АП-6987/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 16 марта 2017 г. N Ф10-335/17 настоящее постановление оставлено без изменения

город Воронеж

29 ноября 2016 г.

Дело N А08-5242/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 25 ноября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 29 ноября 2016 года.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Протасова А.И.,

судей Донцова П.В.,

Семенюта Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Бутыриной Е.А.,

при участии:

от Администрации Губкинского городского округа: Талызиной Г.А., по доверенности от 29.12.2015;

от УФАС по Белгородской области: представители не явились, доказательства надлежащего извещения имеются в материалах дела;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу УФАС по Белгородской области (ИНН 3123084662, ОГРН 1023101646831) на решение Арбитражного суда Белгородской области от 26.09.2016 по делу N А08-5242/2016 (судья Линченко И.В.) по заявлению Администрации Губкинского городского округа (ИНН 3127050181, ОГРН 1023102262622) к УФАС по Белгородской области о признании недействительным предупреждения от 30.06.2016 N 2009/5,

УСТАНОВИЛ:

Администрация Губкинского городского округа Белгородской области (далее - Администрация, заявитель, ИНН 3127050181, ОГРН 1023102262622) обратилась в Арбитражный суд Белгородской области с заявлением о признании недействительным предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Белгородской области ( далее - УФАС по Белгородской области, Управление) о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 30.06.2016 N 2009/5.

Решением суда от 26.09.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с указанным судебным актом, УФАС по Белгородской области обратилось в Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой.

В обоснование доводов апелляционной жалобы ее податель указывает, что хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке пассажирских перевозок, обязывают оборудовать транспортные средства бортовыми терминалами, подключенными к АСОП. Указанное требование влечет наложение дополнительных обременений на хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на рынке пассажирских перевозок, влечет для них дополнительные материальные затраты, что необоснованно препятствует осуществлению их деятельности. Орган местного самоуправления превысил свои полномочия, установленные федеральным законодательством. Оспариваемое предупреждение соответствует порядку и форме, утвержденным Приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16.

В отзыве на жалобу Администрация указывает, что отсутствует факт наличия признаков правонарушения. Предупреждение вынесено без рассмотрения всех имеющихся материалов, а вывод о наличии в действиях Администрации признаков нарушения антимонопольного законодательства, сделан на основе текста заявления хозяйствующих субъектов и заключения Губкинской городской прокуратуры на проект постановления Администрации.

В судебное заседание УФАС по Белгородской области не явилось, о месте и времени рассмотрения дела извещено надлежащим образом.

Дело рассматривалось в отсутствие указанного лица в порядке ст.ст. 156, 266 АПК РФ.

Как видно из материалов дела, в УФАС по Белгородской области поступило обращение предпринимателей, осуществляющих деятельность на рынке пассажирских перевозок на территории Губкинского городского округа, о нарушении администрацией Губкинского городского округа Белгородской области антимонопольного законодательства.

В результате рассмотрения обращения и материалов, Белгородским УФАС России в действиях администрации Губкинского городского округа, выразившихся в принятии п.7.7.Положения об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа, утвержденного постановлением администрации от 10.05.2016 N 877-па, в части установления обязанности оборудовать транспортные средства бортовым транспортным терминалом, подключенным к автоматизированной системе оплаты проезда (АСОП), выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренные п.2 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" ( далее по тексту - Федеральный закон N 135-ФЗ).

УФАС по Белгородской области в адрес Администрации Губкинского городского округа Белгородской области выдано предупреждение о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства от 30.06.2016 N 2009/5.

Считая вынесенное предупреждение недействительным, Администрация Губкинского городского округа Белгородской области обратилась в Арбитражный суд Белгородской области с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, арбитражный суд области исходил из того, что предупреждение УФАС по Белгородской области от 30.06.2016 N 2009/5 не отвечает требованиям, предъявляемым ст. 39.1 Федерального закона "О защите конкуренции", Порядку выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, утвержденным Приказом ФАС России от 22.01.2016 N 57/16.

Апелляционная коллегия соглашается с выводами суда области и полагает необходимым при рассмотрении данного спора руководствоваться следующим.

Согласно пункту 3.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ, к полномочиям антимонопольного органа относится, в том числе выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в этом Федеральном законе.

Статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1). Предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 этого Федерального закона. Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается (часть 2).

Пунктами 1.4 и 1.5 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки антимонопольного законодательства, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 14.12.2011 N 874, установлено, что основанием для выдачи предупреждения является установление антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Принятие антимонопольным органом решения о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренным подпунктами 3 и 5 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, без вынесения предупреждения и до завершения срока его выполнения не допускается.

Буквальное толкование указанных норм позволяет прийти к выводу о том, что предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае наличия в его действиях признаков нарушения подпунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 Закона N 135-ФЗ, является необходимым условием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам указанного нарушения и обязательно к рассмотрению хозяйствующим субъектом в установленный предупреждением срок.

В силу ч. ч. 4, 5, 6 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение должно содержать: выводы о наличии оснований для его выдачи; нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение; перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней.

Указанное предупреждение отвечает признакам ненормативного правового акта, установленным в части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку принято уполномоченным государственным органом на основании статей 22 и 39.1 Закона о защите конкуренции в отношении конкретного хозяйствующего субъекта и содержит властное предписание, возлагающее на общество обязанность и влияющее тем самым на права хозяйствующего субъекта в сфере предпринимательской деятельности.

Соответственно предупреждение антимонопольного органа о прекращении действий (бездействия) хозяйствующего субъекта, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, может быть оспорено в арбитражном суде.

Вместе с тем судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (ч. 2 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона о защите конкуренции.

Суд ограничивается констатацией соответствия либо несоответствия предупреждения требованиям статьи 39.1 Закона о защите конкуренции и утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 14.12.2011 N 874 Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, с учетом того, что предписанные действия должны отвечать целям предупреждения и не могут выходить за пределы мер, необходимых для прекращения действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, устранения причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, а также его последствий.

Законность и обоснованность предупреждения также связана с оценкой его исполнимости, в том числе определенности предписываемых действий и возможности их исполнения в указанные сроки.

Оспариваемое предупреждение содержит ссылку на признаки нарушения Администрацией п.2 ч.1 ст.15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", выразившееся в принятии Администрацией п.7.7. Положения об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа, утвержденного постановлением администрации от 10.05.2016 N 877-па, в части установления обязанности оборудовать транспортные средства бортовым транспортным терминалом, подключенным к автоматизированной системе оплаты проезда (АСПО).

В силу ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Пункт 2 части 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе по недопущению, ограничению, устранению конкуренции органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями.

Принимаемые федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, решения, а также совершаемые действия (бездействие) должны быть направлены на реализацию этих положений Закона N 135-ФЗ.

Пункт 7.7 Положения об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа устанавливает требования к оборудованию транспортных средств, задействованных в регулярных перевозках пассажиров по муниципальным маршрутам:

-бортовым транспортным терминалом, подключенным к автоматизированной системе оплаты проезда (АСОП), для взимания платы за проезд пассажиров, регистрации проезда пассажиров на пассажирском транспорте общего пользования и передачей данной информацией в МБУ "Губкинский пассажирский автосервис";

-ГЛОНАСС или ЛОНАСС/GPS с передачей мониторинговой информации от эксплуатируемого на маршруте подвижного состава в МБУ "Губкинский пассажирский автосервис";

-видеонаблюдением в салоне транспортного средства с сохранением видеозаписи в течение 3-х суток и предоставлением таких данных по запросу заказчика и контролирующих органов.

Исходя из правового смысла вышеприведенных норм Федерального закона "О защите конкуренции", пункт 7.7. Положение об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа не содержит признаков ограничения конкуренции, недопущения или устранения конкуренции и направлен на реализацию постановления Правительства Белгородской области от 06.06.2016 N 206-пп "О внедрении единой автоматизированной системы безналичной оплаты транспортных услуг в Белгородской области".

Во исполнение постановления Правительства Белгородской области от 06.06.2016 N 206-пп п. 7.7. Положения об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа определяет условия, на которых в Губкинском городском округе должны выполняться работы, связные с осуществлением регулярных перевозок по муниципальным маршрутам и не создает необоснованных препятствий осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Законность постановления Правительства Белгородской области от 06.06.2016 N 206-пп оспорена не была.

Следовательно, Положение было принято во исполнение постановления Правительства Белгородской области от 06.06.2016 N 206-пп.

В предупреждении УФАС по Белгородской области от 30.06.2016 N 2009/5 не содержится каких-либо выводов, указывающих на то, что п. 7.7. Положения об организации транспортного обслуживания населения Губкинского городского округа ведет к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, нарушению баланса экономических интересов хозяйствующих субъектов, осуществляющих пассажирские перевозки на территории Губкинского городского округа, отсутствуют признаки нарушения Администрацией антимонопольного законодательства, предусмотренные ч.2 п.1 ст.15 Федерального закона "О защите конкуренции".

В силу требований ч. ч. 4, 5, 6 ст. 39.1 Закона о защите конкуренции антимонопольным органом не указано какой вред конкуренции могут нанести действия (бездействие) заявителя, в чем выражается нарушение антимонопольного законодательства и на основании каких требований заявитель обязан изменить ненормативный правовой акт органа местного самоуправления.

Следовательно, отсутствовали правовые основания, установленные ст.39.1 Закона о защите конкуренции, для выдачи оспариваемого предупреждения.

Исследовав и оценив представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в их совокупности и взаимосвязи, апелляционный суд усматривает нарушение Порядка выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с чем, соглашается с выводами суда области о его недействительности.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют доводы, изложенные в обоснование своих позиций при рассмотрении дела судом первой инстанции, и нашли свое отражение в судебном акте.

Частью 1 статьи 198 АПК РФ определено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом, ненормативный акт может быть признан недействительным, а решения и действия (бездействие) незаконными только при наличии одновременно двух условий, а именно, не соответствие закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

При названных условиях, арбитражный суд апелляционной инстанции считает верными выводы суда области о недействительности предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы России по Белгородской области о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, вынесенное в отношении Административного Губкинского городского округа Белгородской области 30.06.2016 N 2009/5.

Аргументированных доводов, основанных на доказательственной базе, опровергающих выводы суда, изложенные в решении, и позволяющих изменить или отменить обжалуемый судебный акт, на момент рассмотрения апелляционной жалобы не представлено.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены принятых судебных актов, судом апелляционной инстанции не установлено.

Девятнадцатый арбитражный апелляционный суд, учитывая изложенное и руководствуясь п.1 ст.269, ст.271 Арбитражного процессуального кодекса РФ,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Белгородской области от 26.09.2016 по делу N А08-5242/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано через суд первой инстанции в Арбитражный суд Центрального округа, в двухмесячный срок.

Председательствующий судья

А.И. Протасов

Судьи

П.В. Донцов Е.А. Семенюта