Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 8 декабря 2016 г. N 16АП-4033/16

г. Ессентуки

08 декабря 2016 г.

Дело N А61-1641/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 08 декабря 2016 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Афанасьевой Л.В.,

судей: Белова Д.А., Марченко О.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Магомедовым У.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты муниципального образования город Владикавказ на решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 05.08.2016 по делу N А61-1641/2016 (судья Акимцева С.А.),

по заявлению Администрации местного самоуправления г. Владикавказа (ОГРН 1021500578087, ИНН 1501002346),

к Контрольно-счетной палате муниципального образования город Владикавказ (ОГРН 1131513004336, ИНН 1513042946),

о признании незаконным и отмене предписания,

третьи лица - Управление муниципальным имуществом и земельными ресурсами Администрации местного самоуправления г. Владикавказа,

ООО "Безопасность - Санкт-Петербург",

ФГБУ "ФКП Росреестра" в лице филиала по РСО-Алания,

при участии в судебном заседании:

от Контрольно-счетной палаты муниципального образования город Владикавказ - Хачиров А.Х. по доверенности от 15.06.2016; Фарниева И.Н. по доверенности от 05.09.2016;

от Администрации местного самоуправления г. Владикавказа - Черджева Л.К. по доверенности от 18.05.2016;

от ООО "Безопасность - Санкт-Петербург" - Данилова И.В. по доверенности 01.08.2016;

УСТАНОВИЛ:

Администрация местного самоуправления города Владикавказа (далее - администрация, АМС г. Владикавказа) обратилась в суд с заявлением о признании незаконным и отмене предписания от 29.04.2016 N 10, вынесенного Контрольно-счетной палатой муниципального образования г. Владикавказ (далее - контролирующий орган, КСП, счетная палата).

Решением Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 05.08.2016 заявленные требования АМС г. Владикавказа удовлетворены в полном объеме

Суд первой инстанции признал недействительным предписание от 29.04.2016 N 10, вынесенное Контрольно-счетной палатой муниципального образования город Владикавказ (Дзауджикау) в отношении АМС г. Владикавказа.

Решение мотивировано тем, что предписание от 29.04.2016 N 10 является незаконным, нарушающим права и интересы заявителя, как вынесенное с превышением полномочий и содержащее неисполнимые для АМС г. Владикавказа требования, ссылаясь на пункт 11 "Порядка проведения КСП внешнего муниципального контроля", утвержденного решением Собрания представителей г. Владикавказа от 08.04.2014 N 52/14, ст. ст. 268.1, 267.1, п.3 270.2 Бюджетного кодекса РФ; отсутствуют нормы права, указывающие на наличие у Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ полномочий, позволяющих обязывать проверенное лицо обратиться в суд; примененная Контрольно-счетной палатой г.Владикавказ мера реагирования (предписание) в части перечисления действий, которые должна совершить АМС г. Владикавказа, не предусмотрена ни Бюджетным кодексом РФ, ни иными федеральными законами; Контрольно-счетная палата г. Владикавказ вышла за пределы своих полномочий, вынеся предписание от 29.04.2016 N 10 в адрес АМС г. Владикавказа, а не в адрес УМИЗР АМС г. Владикавказа.

Не согласившись с принятым решением, счетная палата обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить, ссылаясь на его незаконность и необоснованность. Заявитель указывает, что Бюджетный кодекс РФ и Федеральный закон от 07.02.2016 N 6 "Об общих принципах организации деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", "Положение о Контрольно-счетной палате г. Владикавказ", закрепляют за контрольно-счетными органами муниципальных образований и, в частности, за Контрольно-счетной палатой г. Владикавказ, полномочия осуществлять контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности и полномочиями по реагированию в виде направления представлений и предписаний на выявленные в ходе проверки нарушения.

Указывает, что КСП должна была незамедлительно принять меры по пресечению выявленных нарушения, что было возможно только в рамках предписания, в котором КСП в полном объеме обоснованно отразила свои требования об устранении выявленных нарушений.

Указывает, что направление предписания непосредственно в адрес АМС г. Владикавказа было законно в рамках предоставленных КСП п.п.4 и 5 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6 полномочий, так как в своем решении КСП исходила из того, что именно действия УМИЗР АМС г. Владикавказа повлекли выявленные нарушения, которые своевременно и эффективно, в пределах своих полномочий, могла устранить вышестоящая организация, в данном случае АМС г. Владикавказа, структурным подразделением которого является УМИЗР АМС г. Владикавказа.

КСП ходатайствует перед судом апелляционной инстанцией о вынесении собранию представителей г. Владикавказ частного определения (представления) по приведению "Положения о Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ".

До начала судебного заседания от администрации поступил отзыв на апелляционную жалобу, в котором просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании лица, участвующие в деле, поддержали свои правовые позиции.

Иные участвующие в деле лица, надлежащим образом извещенные о времени и месте проведения судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не является препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы жалобы, отзыва на апелляционную жалобу, выслушав, лиц, участвующих в деле, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 05.08.2016 по делу N А61-1641/2016, подлежит отмене..

Из материалов дела усматривается.

В соответствии с планом работы на 2016 год распоряжением от 11.01.2016 N 2-р Контрольно-счетная палата г. Владикавказа (Дзауджикау) установила провести в срок с 13 января по 17 марта 2016 года совместное с Прокуратурой Иристонского района г. Владикавказа контрольное мероприятие - комплексную проверку Управления муниципальным имуществом, земельными ресурсами, архитектуры и градостроительства АМС г.Владикавказа по вопросам: законности составления и эффективности исполнения прогнозного плана приватизации объектов муниципальной собственности за 2014-2015 годы; проверки правомерности и эффективности управления и распоряжения муниципальным имуществом (объекты муниципальной собственности и земельные участки), а также полноты и своевременности поступления в бюджет муниципального образования доходов от распоряжения и использования ими в 2013-2015 годах; проверки полноты и своевременности поступления в бюджет г. Владикавказа арендной платы за муниципальное имущество (объекты муниципальной собственности и земельные участки), законности, своевременности и полноты реализации мероприятий по обеспечению поступлений доходов в бюджет г. Владикавказа от продажи недвижимого муниципального имущества в 2013 -2015 годах и продажи земельных участков в 2013-2015 годах; проверки соблюдения требований действующего законодательства при проведении аукционов по продаже, приватизации муниципальной собственности и земельных участков в 2013-2015 годах" (т.1, л.д.111-113, л.д.126-138).

17.02.2016 КСП распоряжением N 20-р внесла изменения в план работы по вышеуказанной проверке. Изменения заключались в присоединении к проверке Управления Федеральной службы безопасности Российской Федерации по РСО-Алания согласно его запросу (т.1, л.д.114-116).

Распоряжением от 01.03.2016 N 26-р КСП продлила первоначально установленный срок проверки до 20.05.2016 (л.д.118-119).

КСП 05.05.2016 составила акт проверки (т.2, л.д.1-161, т.3, л.д.1-98).

На основании письма УМИЗР АМС г. Владикавказа от 17.05.2016 N 27/566п-2055 о продлении срока представления замечаний на акт, составленный КСП 05.05.2016, КСП распоряжением от 18.05.2016 N 70-р срок проверки продлила до 06.06.2016 (т.1, л.д.120-122).

Распоряжением от 06.06.2016 N 81-р КСП утвердила отчет по результатам проведенной проверки, пунктом 3 определила направить в адрес АМС г. Владикавказа и УМИЗР АМС г. Владикавказа представления об устранении выявленных недостатков и (т.1, л.д.123-125).

В ходе проведения контрольного мероприятия выявлены следующие нарушения.

Постановлением АМС г. Владикавказа от 18.06.2013 N 1396 для ООО "Безопасность - Санкт-Петербург" (далее - общество) было проведено предварительное согласование места размещения и проект границ земельного участка площадью 0,5221 га для строительства торгово-офисного здания по ул. Гагкаева (район рынка "Викалина"); на основании постановления АМС г. Владикавказа от 25.07.2013 N 1716 и договора аренды земельного участка N 4917 земельный участок с кадастровым номером 15:09:0040903:401, площадью 0,5221 га предоставлен Обществу в аренду сроком на 3 года.

14.02.2014 года начальник УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа, Урумов О.П. выдал обществу разрешение на строительство N RU 15301000-20 торгово-офисного здания, площадью застройки - 80,86 кв.м. Согласно рабочей документации проекта предусмотрено 2 очереди строительства: первая очередь - торговый павильон (площадь застройки составляет - 80,86 кв.м.); вторая очередь - торгово-офисное здание.

09.04.2014 общество обратилось в АМС г. Владикавказа с заявлением о внесении изменений в ранее выданное разрешение на строительство в части строительства по этапам.

24.04.2014 УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа письмом N 1849п-3080 согласовало внесение изменений в разрешение на строительство от 14.02.2014 NRU 15301000-20 в части строительства объекта в две очереди, которым фактически разрешалось строительство еще одного самостоятельного объекта - магазина с площадью застройки 4,1 кв.м. при отсутствии оснований, предусмотренных статьями 51, 52 Градостроительного кодекса РФ. В представленных к проверке материалах отсутствуют доказательства того, что в процессе строительства торгово-офисного здания площадью застройки 80,86 кв.м, возникла объективная необходимость отклонения параметров объектов капитального строительства от проектной документации, влекущая изменение проектной документации и разрешения на строительство.

Далее установлено:

18.06.2014 общество обратилось в АМС г. Владикавказа с заявлением о выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию торгово-офисного здания по ул. Гагкаева (район Викалина) согласно разрешению на строительство N 20. К заявлению приложен технический паспорт на нежилое здание площадью - 4,1 кв.м.

27.06.2014 начальником УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа, Урумовым О.П. выдано обществу разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU 15301000-67, согласно которому Обществу разрешен ввод в эксплуатацию построенного объекта капитального строительства торгово-офисного здания, общей площадью - 4,1 кв.м. На основании указанного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, Обществом было получено свидетельство о государственной регистрации права собственности на указанное выше нежилое здание площадью 4,1 кв.м.

В нарушение статьи 55 Градостроительного кодекса РФ разрешение на ввод объекта в эксплуатацию выдано при отсутствии разрешения на строительство; магазин площадью 4,1 кв.м, построенный ООО "Безопасность - Санкт-Петербург", не соответствует требованиям выданного Обществу разрешения на строительство торгово-офисного здания, площадью 80,86 кв.м.

Проверкой установлено, что обществом был возведён объект, без разрешения на строительство и не тождественный указанному в выданном разрешении на строительство, поэтому у УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа возникала предусмотренная п.3 ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ обязанность отказать в выдаче Обществу разрешения на введение данного объекта в эксплуатацию. Удовлетворение заявления Общества и выдача ему разрешения на ввод объекта в эксплуатацию со стороны УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа является нарушением требований ч.1, п.3 ч.6 ст. 55 Градостроительного кодекса РФ.

При получении, рассмотрении и принятии решения по заявлению общества, должностные лица УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа допустили следующие нарушения:

- согласовали ввод в эксплуатацию построенного без разрешения сооружения площадью 4,1 кв.м, которое по своим свойствам фактически не могло функционировать по назначению - как магазин или торгово-офисное здание; при составлении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, должностное лицо, ответственное за формирование документа, в нарушение требований Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, утвержденной приказом Министерства регионального развития РФ от 19 октября 2006 г. N 121 не внесло в п. 2 "Сведения об объекте капитального строительства" общую площадь вводимого в эксплуатацию объекта "По проекту", т.е. 73,90 кв.м; при подписании разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, должностным лицом, подписывающим документ, не обнаружено явных нарушений требований Инструкции о порядке заполнения формы разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, утвержденной приказом Министерства регионального развития РФ от 19 октября 2006 г. N 121, не выявлено явного несоответствия параметров построенного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, выданного разрешения на строительство, вследствие чего, при наличии всех оснований для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, такое разрешение было выдано.

Далее установлено, что 07.08.2014 общество обратилось в АМС г. Владикавказа с просьбой о предоставлении земельного участка в собственность, в связи с наличием на нем объекта недвижимого имущества, принадлежащего обществу на праве собственности.

Постановлением АМС г. Владикавказа N 2019 от 25.08.2014 земельный участок из земель населенных пунктов с кадастровым номером N 15:09:0040903:401, площадью 5 221,0 кв.м по ул. Гагкаева, в порядке ст.36 Земельного Кодекса РФ, предоставлен Обществу для содержания и эксплуатации торгово-офисного здания в собственность, в связи с наличием на данном земельном участке объекта недвижимого имущества, принадлежащего ООО "Безопасность - Санкт-Петербург" на праве собственности. По договору купли-продажи земельного участка N 663/14 от 28.08.2014, цена выкупа земельного участка площадью 5 221,0 кв.м. составила 240 570,0 руб.

Предоставляя в собственность земельный участок в объеме, необходимом для строительства объекта, АМС г Владикавказа нарушила требования абзаца 2 пункта 7 статьи 36, пункта 3 статьи 33, пункта 2 статьи 35 Земельного Кодекса РФ в редакции действовавшей до 01.03.2015, о том, что при приобретении права собственности на земельный участок, занятый недвижимостью, в границы передаваемого земельного участка должны входить как часть, которая занята недвижимостью, так и часть, необходимая для ее использования.

Проверкой установлено, что в результате незаконной выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства и передачи в собственность земельного участка с кадастровым номером 15:09:0040903:401 по ул. Гагкаева (район рынка "Викалина"), площадью 0,5221 га, должностными лицами АМС г. Владикавказа нанесен ущерб охраняемым законом интересам муниципального образования г. Владикавказ.

29.04.2016 КСП г. Владикавказа выдала предписание N 10, в котором АМС г. Владикавказа предписывается незамедлительно устранить указанные факты нарушений, для чего выполнить следующее:

1. Предпринять предусмотренные законом меры:

по отмене незаконного письма-согласования УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа от 24.04.2014 N 1849п-3080; по отмене незаконного разрешения на ввод объекта в эксплуатацию NRU 15301000-67 от 27.06.2014; признании недействительным постановления АМС г. Владикавказа N2019 от 25.08.2014; о признании недействительным договора купли-продажи земельного N663/14 от 28.08.2014, и применении последствий недействительности ничтожной сделки путем приведения сторон в первоначальное положение.

2. Решить вопрос о дисциплинарной ответственности должностных лиц АМС г. Владикавказа, виновных в допущенных нарушениях.

Не согласившись с вынесенным КСП предписанием, АМС г. Владикавказа обратилась в суд с настоящим заявлением.

Согласно статье 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что предписание от 29.04.2016 N 10 является незаконным, нарушающим права и интересы заявителя, как вынесенное с превышением полномочий и содержащее неисполнимые для АМС г. Владикавказа требования, ссылаясь на пункт 11 "Порядка проведения КСП внешнего муниципального контроля", утвержденного решением Собрания представителей г. Владикавказа от 08.04.2014 N 52/14, ст. ст. 268.1, 267.1, п.3 ст. 270.2 Бюджетного кодекса РФ.

В решении суда первой инстанции сделан ошибочный вывод, что объектом финансового контроля являются финансовые взаимоотношения, связанные с правильностью финансового и бюджетного учета, и к ним применяются правила бюджетного законодательства и законодательства о бухгалтерском учете.

Так, приводя в обоснование нормы статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ, суд, перечисляя полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля по осуществлению внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, указанные в абзаце втором и третьем пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ, не указывает на полномочия органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, приведенные в абзаце 4 пункта 1 статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ, а именно:

- "контроль в других сферах, установленных Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Как указано в пункте 2 статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", к основным полномочиям контрольно-счетного органа муниципального образования относятся, в том числе:

- контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими муниципальному образованию; иные полномочия в сфере внешнего муниципального финансового контроля, установленные федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом и нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Тем самым суд первой инстанции, не применив нормы закона - Бюджетного кодекса РФ и Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", - существенно ограничил права Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ.

Кроме этого, УМИЗР АМС г. Владикавказа, в силу того, что является муниципальным учреждением наделенным полномочиями в том числе по управлению муниципальным имуществом, а также являясь администратором дохода бюджета муниципального образования от использования указанного имущества, а также распорядителем средств бюджета муниципального образования направленных на содержанием данного имущества, в соответствии со статьей 266.1 Бюджетного кодекса РФ является объектом муниципального финансового контроля.

Согласно пункту 2 статьи 268.1 Бюджетного кодекса РФ, под проверкой при осуществлении полномочий по внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля понимаются проверки, ревизии, анализ, обследования, мониторинг в ходе осуществления ими в установленном порядке контрольных и экспертно-аналитических мероприятий в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ ^ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Кроме этого, суд первой инстанции в обоснование своих выводов, ссылается на содержание пункта 3 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ о том, что под предписанием в целях настоящего Кодекса понимается документ органа внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля.

Суд первой инстанции не принял во внимание тот факт, что Контрольно-счетная палата г. Владикавказ не является органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, а является органом внешнего муниципального финансового контроля, и статья 270.2 Бюджетного кодекса РФ не относится к деятельности.

Органы внешнего муниципального финансового контроля, каким является Контрольно-счетная палата г. Владикавказ, должны руководствоваться пунктом 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса РФ, где указано, что представления и предписания органов внешнего государственного (муниципального) финансового контроля составляются и направляются объектам контроля в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов I Российской Федерации и муниципальных образований".

В статье 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" указано: в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению должностными лицами контрольно-счетных органов контрольных мероприятий контрольно-счетные органы направляют в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам предписание; предписание контрольно-счетного органа должно содержать указание на конкретные допущенные нарушения и конкретные основания вынесения предписания. Предписание контрольно-счетного органа подписывается председателем контрольно-счетного органа либо его заместителем; предписание контрольно-счетного органа должно быть исполнено в установленные в нем сроки; неисполнение или ненадлежащее исполнение предписания контрольно-счетного органа влечет за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации и (или) t законодательством субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 103 Положения о Контрольно-счетной палате г. Владикавказ, п.п. 76, 80-82 "Порядка проведения Контрольно-счетной палатой муниципального город Владикавказ (Дзауджикау) внешнего муниципального финансового контроля", утвержденного решением собрания представителей г. Владикавказ от 08.04.2014 N 52/14, КСП направляет в орган местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые организации и их должностным лицам предписания в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер по их пресечению и предупреждению.

Таким образом, ограничение полномочий Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ при вынесении предписания от 29.04.2016 N 10 только рамками соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, является неправомерным, поскольку судом первой инстанции при вынесении своего решения неправильно истолкованы нормы статей 267.1, 268.1, 270.2 Бюджетного кодекса РФ и не учтены нормы статей 9, 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Суд, первой инстанции указывая, что отсутствуют нормы права, указывающие на наличие у Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ полномочий, позволяющих обязывать проверенное лицо обратиться в суд, не учел следующее.

Предписав устранить выявленные нарушения счетная палата, не обязывала АМС г. Владикавказа обращаться с исковым заявлением в судебные органы.

В предписании N 10 от 29.04.2016 указано, что администрации предписывается незамедлительно устранить указанные факты нарушений, предприняв, предусмотренные законом меры; принять меры по отмене недействительных нормативных актов и применению последствий недействительности ничтожной сделки.

При этом не исключается добровольность действий участников сделки.

Суд первой инстанции, указывая о том, что примененная Контрольно-счетной палатой г. Владикавказ мера реагирования (предписание) в части перечисления действий, которые должна совершить АМС г. Владикавказа, не предусмотрена ни Бюджетным кодексом РФ, ни иными федеральными законами, не учел следующее.

В соответствии с частью 3 статьи 89 Устава г. Владикавказ, органы местного самоуправления г. Владикавказ и должностные лица местного самоуправления г. Владикавказ, наделенные в соответствии с настоящим Уставом контрольными функциями, осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления настоящему Уставу, нормативным правовым актам Собрания представителей г. Владикавказ.

Контрольно-счетная палата г. Владикавказ является органом местного самоуправления муниципального образования г. Владикавказ, осуществляющим контрольные функции в соответствии с поставленными перед ней задачами и предоставленными полномочиями.

То есть, в рассматриваемом аспекте контроль за соблюдением установленного порядка управления, законностью и результативностью распоряжения имуществом, находящегося в собственности муниципального образования г. Владикавказ, осуществляемый Контрольно-счетной палатой г. Владикавказ направлен в первую очередь на защиту интересов собственника - муниципального образования г. Владикавказ.

Таким образом, требования Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ, основанные исключительно на её полномочиях, не могут противоречить нормам действующих правовых актов, а направлены на существенное снижения рисков незаконного и неэффективного использования муниципального имущества, на предупреждение и пресечение возможных нарушений порядка управления, законностью и результативностью распоряжения имуществом, находящегося в собственности муниципального образования г. Владикавказ, с целью их предупреждения, законностью и результативностью распоряжения имуществом, находящегося в собственности муниципального образования г. Владикавказ, которые могут привести в результате неэффективного управления к потерям бюджета г. Владикавказ (как и показывает опыт проводимых контрольных мероприятий).

Суд первой инстанции указывает о том, что Контрольно-счетная палата г. Владикавказ вышла за пределы своих полномочий, вынеся предписание от 29.04.2016 N 10 в адрес АМС г. Владикавказа, а не в адрес УМИЗР АМС г. Владикавказа.

Суд первой инстанции ссылается на то, что проверка проводилась в отношении УМИЗР АМС г. Владикавказа, тогда как предписание адресовано исключительно АМС г. Владикавказа, а также на то, что УМИЗР АМС г. Владикавказа является самостоятельным юридическим лицом.

Суд первой инстанции в своем решении ссылается на то, что проверка проводилась в отношении УМИЗР АМС г. Владикавказа, тогда как предписание адресовано исключительно АМС г. Владикавказа, а также на то, что УМИЗР АМС г. Владикавказа является самостоятельным юридическим лицом.

Исходя из этого суд первой инстанции делает вывод о том, что предписание в части обязания АМС г. Владикавказа отменить письмо-согласование, вынесенное УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа от 24.04.2014 N 1849п-3080 о согласовании изменений в разрешение на строительство объекта, выданное ООО "Безопасность - Санкт-Петербург", и отменить разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU 15301000-67 от 27.06.2014, направлено неуполномоченному на то лицу.

Между тем, суд не учел следующее.

Согласно пункту 1 статьи 51 Устава г. Владикавказ, в структуру АМС г. Владикавказа входят отраслевые (функциональные) подразделения АМС г. Владикавказа; структурные подразделения АМС г. Владикавказа, в том числе, управления, являются органами АМС г. Владикавказа.

Согласно пункту 2 статьи 51 Устава г. Владикавказ, руководители муниципальных организаций (предприятий и учреждений), назначаются на должность главой АМС г. Владикавказа.

Как указано в пункте 1 статьи 53 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа осуществляет полномочия по решению вопросов местного значения.

Согласно пункту 4 статьи 53 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа является уполномоченным органом местного самоуправления на осуществление муниципального контроля.

В соответствии со статьей 55 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа в сфере управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, земельными ресурсами г. Владикавказ:

- осуществляет земельный контроль за использованием земель в г. Владикавказ; определяет размер, условия и сроки уплаты арендной платы за земельные участки, находящиеся в муниципальной собственности; осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; до разграничения государственной собственности на землю осуществляет распоряжение землями, находящимися в государственной собственности, в пределах своих полномочий, если законодательством не предусмотрено иное; в пределах своих полномочий принимает решения о приватизации земельных участков; устанавливает запрет на использование земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости или срок приведения видов использования земельного участка и прочно связанных с ним объектов недвижимости в соответствие с Правилами землепользования и застройки города Владикавказ; обеспечивает выбор земельных участков для строительства; Согласно пункту 2 статьи 55 Устава г. Владикавказ, АМС г.Владикавказа осуществляет иные полномочия в сфере управления имуществом, находящимся в муниципальной собственности, земельными ресурсами г. Владикавказ, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Республики Северная Осетия-Алания, настоящим Уставом, другими нормативными правовыми актами г. Владикавказ и направленные на решение вопросов местного значения г. Владикавказ, а также переданных в установленном порядке государственных полномочий.

На основании статьи 56 Устава г. Владикавказа, АМС г. Владикавказа в сфере жилищно-коммунального хозяйства, архитектуры, градостроительства, природопользования и экологии:

- принимает в пределах своих полномочий решения о приостановлении или прекращении градостроительной деятельности, осуществляемой с нарушением законодательства Российской Федерации о градостроительстве; выдает в установленном порядке разрешения на ввод в эксплуатацию завершенных строительством (реконструкцией, капитальным ремонтом) объектов капитального строительства; выдает в установленном порядке разрешения на строительство (реконструкцию, капитальный ремонт) объектов капитального строительства.

Согласно пункту 2 статьи 56 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа осуществляет иные полномочия в сфере жилищно-коммунальное хозяйства, архитектуры, градостроительства, природопользования и экологии, предусмотренные законодательством Российской Федерации, Республики Северная Осетия-Алания, настоящим Уставом, другими нормативными правовыми актами муниципального образования г. Владикавказ и направленные на решение вопросов местного значения г.Владикавказ, а также переданных в 1? установленном порядке государственных полномочий.

Кроме этого разрешение на строительство объекта N RU 15301000-67 от 14.02.2014 и разрешение на ввод объекта в эксплуатацию N RU 15301000-67 от 27.06.2014 выдано от имени АМС г. Владикавказа, как уполномоченного органа местного самоуправления, осуществляющего выдачу разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Согласно пункту 5 статьи 50 Устава г. Владикавказ, АМС г. Владикавказа руководит глава администрации местного самоуправления на принципах единоначалия (часть 2). Глава АМС г. Владикавказа обеспечивает осуществление администрацией местного самоуправления г. Владикавказ полномочий по t решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами Республики Северная Осетия-Алания (часть 7.1).

Из приведенных норм следует, что в соответствии со своими полномочиями, глава АМС г. Владикавказа в целях эффективного, экономного соблюдения порядка расходования бюджетных средств г. Владикавказ, соблюдения установленного порядка управления, законности и результативности распоряжения имуществом, находящегося в собственности муниципального образования г. Владикавказ, определяет ответственных должностных лиц, и обязан обеспечить неукоснительное выполнение всеми должностными лицами, структурными подразделениями администрации местного самоуправления г. Владикавказ, подведомственными организациями и учреждениями, требований действующего ф законодательства и муниципальных правовых актов.

Из указанного следует, что лицом, компетентным рассматривать предписание от 29.04.2016 N 10 Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ является, в том числе, глава АМС г. Владикавказа, как орган управления общей компетенции.

В свою очередь УМИЗР АМС г. Владикавказа, будучи структурным подразделением АМС г. Владикавказа, является органом специальной компетенции муниципального образования, в том числе в области управления и распоряжения муниципальным имуществом.

Исходя из вышеуказанного, АМС г. Владикавказа имело и имеет все предусмотренные законом полномочия по отмене письма-согласования, вынесенного УМИЗРАГ АМС г. Владикавказа от 24.04.2014 N 1849п-3080 о согласовании изменений в разрешение на строительство объекта, выданного ООО "Безопасность - Санкт-Петербург", а также по отмене разрешения на ввод объекта в эксплуатацию N RU 15301000-67 от 27.06.2014.

Обращение оспариваемого предписания в адрес уполномоченного органа - АМС г. Владикавказа, наделенного как общей, так и специальной компетенцией, не может свидетельствовать о его незаконности.

Более того, такие действия Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ являются правомерными, поскольку каждый из органов муниципального образования, кому адресовано данное предписание обязан принять соответствующие меры реагирования как в отношении самих выявленных правонарушений, так и в отношении органов местного самоуправления, допустившего такие нарушения.

Вывод суда о неисполнимости предписания сделан без учета следующих норм.

Согласно части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

В соответствии с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 26 мая 2011 г. N 739-0-0, положение части 1 статьи 48 Федерального закона N 131-ФЗ, регулирующее порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывающееся на необходимости контроля за соблюдением действующего законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления, закрепленной в статье 12 Конституции Российской Федерации, и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан. При этом оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных муниципальных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными.

Согласно пункту 3 статьи 3 Земельного кодекса Российской Федерации имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Зарегистрированное право может быть оспорено исключительно в судебном порядке. Оспаривание зарегистрированного права означает доказывание отсутствия оснований для регистрации права, в частности путем оспаривания тех оснований (правоустанавливающих документов), по которым возникло конкретное право определенного лица.

Согласно статье 13 Гражданского кодекса Российской Федерации ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.

По смыслу указанных норм орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее принятый им ненормативный правовой акт, в случае выявления его противоречия закону; в свою очередь отменяющий акт органа местного самоуправления должен соответствовать закону, то есть быть обоснованным, и не нарушать законных прав граждан и организаций.

Суд первой инстанции пришел к выводу, что оспариваемое предписание не содержит документально подтвержденных сумм выявленных нарушений, не содержит "анализа" потерь бюджета в связи с ошибками, допущенными при совершении финансовым органом действий, восстановление которых в муниципальном бюджете будет являться устранением таких ошибок, а не мерой ответственности и приведет к восстановлению нарушенного права.

Кроме этого, в решении суд первой инстанции указывает об отсутствии у Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ оснований вынесения предписаний в защиту прав неограниченного круга лиц.

Суд первой инстанции не учел, что выявленные в ходе проверки Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ факты нарушений законодательства сами по себе являются достаточным основанием для принятия мер по их устранению, даже если не принимать во внимание те негативные последствия, к которым они привели.

О негативных последствиях указано в самом тексте предписания: постройка с нарушениями законодательства и проектной документации здания на арендованном участке; передача в частную собственность (выбытие из состава муниципального имущества) земельного участка.

Обстоятельства нарушений, нарушение норм права, допущенные при оформлении разрешений и совершении юридически значимых действий, подтверждены материалами дела.

Довод администрации о том, что в предписании не указаны конкретные лица, которых следует привлечь к ответственности, а потому предписание неисполнимо, отклоняется, так как факты правонарушений изложены ясно; принятие должностными лицами актов и совершение распорядительных действий от имени муниципального органа подтверждены материалами проверки; препятствий для установления виновных должностных лиц не имеется.

Довод администрации и третьего лица о том, что предписание неправомерно, поскольку для его исполнения необходимо обратиться в суд, отклоняется. В предписании указано о том, что администрации предписывается незамедлительно устранить указанные факты правонарушений, для чего принять предусмотренные законом меры. Закон не запрещает администрации с целью защиты муниципальных интересов использовать не только административные, но и судебные способы защиты.

Апелляционный суд в соответствии со ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оценив доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании имеющихся в деле доказательств, приходит к выводу, что действия Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ подтверждаются материалами дела и соответствует вышеприведенным правовым актам, тем самым, не нарушают прав и законных интересов АМС г. Владикавказа и его уполномоченных органов, поскольку исполнение предписания от 29.04.2016 N 10 направлено исключительно на соблюдение интересов муниципального образования г. Владикавказ, рационального использования его имущества и в соответствии с требованиями закона.

Довод апелляционной жалобы о возможном вынесении собранию представителей г. Владикавказ частного апелляционным судом определения (представления) по приведению "Положения о Контрольно-счетной палаты г. Владикавказ" - отклоняется, поскольку оспаривание нормативных актов не подведомственно апелляционному суду.

Доводы апелляционной жалобы подтвердились.

Суд первой инстанции неправильно применил нормы права, выводы суда не соответствуют обстоятельствам и материалам дела, поэтому решение суда подлежит отмене.

Нормы процессуального права при разрешении спора применены судом правильно, нарушений процессуальных норм, влекущих безусловную отмену судебных актов (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), из материалов дела не усматривается.

Руководствуясь статьями 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд,

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу удовлетворить.

Решение Арбитражного суда Республики Северная Осетия - Алания от 05.08.2016 по делу N А61-1641/2016 - отменить.

В удовлетворении требований отказать.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Л.В. Афанасьева

Судьи

Д.А. Белов О.В. Марченко