Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 5 декабря 2016 г. N 01АП-8342/16
|
5 декабря 2016 г.
|
А79-1799/2016
|
Первый арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего судьи Захаровой Т.А.,
судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,
при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Лазаревой И.В.,
рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии
на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 13.10.2016
по делу N А79-1799/2016,
принятое судьей Бойко О.И.
по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Анвар" (428000 г. Чебоксары, Гаражный переулок, д. 2; ОГРН 1132124000249, ИНН 2124036878) о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республики - Чувашии от 11.12.2015 по делу N 48/04-АМЗ-2015,
без участия лиц,
и установил:
общество с ограниченной ответственностью "Анвар" (далее - ООО "Анвар", Общество) обратилось в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконным решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике-Чувашии (далее - Управление, антимонопольный орган) от 11.12.2015 по делу N 48/04-АМЗ-2015.
К участию в рассмотрении дела в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство внутренних дел по Чувашской Республике (далее - Министерство) и Управление Государственной инспекции безопасности дорожного движения по Чувашской Республике (далее - УГИБДД МВД по Чувашской Республике, Инспекция).
Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 13.10.2016 заявленные требования удовлетворены в полном объеме. Одновременно суд взыскал с Управления в пользу Общества судебные расходы в размере 3000 рублей.
Не согласившись с принятым судебным актом, антимонопольный орган обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в обоснование которой указывает на несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.
Управление настаивает на том, что оно в полном объеме представило в материалы дела надлежащие доказательства, подтверждающие доминирующее положение ООО "Анвар" на рынке услуг по проведению лабораторных (геодезических) работ на закрытых площадках (автодромах) для первоначального обучения вождению автомобилей на территории Чувашской Республики.
УГИБДД МВД по Чувашской Республике в отзыве поддерживает доводы апелляционной жалобы, считает ее обоснованной; ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.
Иные лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о дате, времени и месте судебного заседания, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.
В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.
Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.
Установлено по делу, что с целью проверки информации, поступившей из Министерства о деятельности ООО "Анвар", на основании приказа руководителя от 04.09.2015 N 184 Управление возбудило дело N 48/04-АМЗ-2015 по признакам нарушения антимонопольного законодательства.
11.12.2015 по результатам рассмотрения дела комиссия Управления вынесла решение N 48/04-АМЗ-2015, которым признала ООО "Анвар" нарушившим часть 1 статьи 10 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 1).
На основании пункта 2 решения Обществу выдано предписание, которым предложено в срок до 11.02.2016 прекратить нарушение антимонопольного законодательства путем установления обоснованной стоимости услуг по проведению лабораторных (геодезических) работ на закрытых площадках (автодромах) для первоначального обучения вождению автомобилей; об исполнении настоящего предписания Обществу надлежит уведомить антимонопольный орган не позднее 15.02.2016.
Не согласившись с таким решением антимонопольного органа, ООО "Анвар" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.
Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711, постановлениями Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30, от 28.10.2013 N 966 и исходил из того, что антимонопольный орган не доказал законность и обоснованность оспариваемых ненормативных актов.
Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции не установил оснований для отмены или изменения судебного акта ввиду следующего.
В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.
Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.
В силу части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.
В соответствии со статьями 1 и 3 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган выполняет следующие функции:
выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами.
Статья 23 Закона о защите конкуренции закрепляет, что антимонопольный орган осуществляет следующие полномочия:
возбуждает и рассматривает дела о нарушениях антимонопольного законодательства;
выдает в случаях, указанных в настоящем Федеральном законе, хозяйствующим субъектам обязательные для исполнения предписания.
Согласно части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции запрещаются действия (бездействие) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта, результатом которых являются или могут являться недопущение, ограничение, устранение конкуренции и (или) ущемление интересов других лиц.
Приведенный в указанной норме перечень действий, которые могут быть признаны нарушением антимонопольного законодательства, не является исчерпывающим.
Таким образом, для квалификации действий хозяйствующего субъекта по статье 10 Закона о защите конкуренции необходимо доказать, что на соответствующем товарном рынке он занимает доминирующее положение, совершил действие (бездействие), характеризующееся как злоупотребление этим положением, и это привело (создало угрозу) к ограничению конкуренции или ущемлению прав лиц.
В пункте 4 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" разъяснено, что, исходя из системного толкования положений статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации и статей 3 и 10 Закона и защите конкуренции, для квалификации действий (бездействия) как злоупотребления доминирующим положением достаточно наличия (или угрозы наступления) любого из перечисленных последствий, а именно: недопущения, ограничения, устранения конкуренции или ущемления интересов других лиц.
В соответствии с частью 1 статьи 5 Закона о защите конкуренции доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (группы лиц) или нескольких хозяйствующих субъектов (групп лиц) на рынке определенного товара, дающее такому хозяйствующему субъекту (группе лиц) или таким хозяйствующим субъектам (группам лиц) возможность оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам. Доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации):
1) доля которого на рынке определенного товара превышает пятьдесят процентов, если только при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией не будет установлено, что, несмотря на превышение указанной величины, положение хозяйствующего субъекта на товарном рынке не является доминирующим;
2) доля которого на рынке определенного товара составляет менее чем пятьдесят процентов, если доминирующее положение такого хозяйствующего субъекта установлено антимонопольным органом исходя из неизменной или подверженной малозначительным изменениям доли хозяйствующего субъекта на товарном рынке, относительного размера долей на этом товарном рынке, принадлежащих конкурентам, возможности доступа на этот товарный рынок новых конкурентов либо исходя из иных критериев, характеризующих товарный рынок.
Таким образом, из статьи 5 Закона о защите конкуренции следует, что определяющими факторами для признания хозяйствующего субъекта занимающим доминирующее положение на определённом товарном рынке является возможность такого субъекта оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на соответствующем товарном рынке, и (или) устранять с этого товарного рынка других хозяйствующих субъектов, и (или) затруднять доступ на этот товарный рынок другим хозяйствующим субъектам.
При этом в соответствии с частью 8 статьи 5 Закона о защите конкуренции при проведении анализа состояния конкуренции антимонопольный орган дает оценку обстоятельствам, влияющим на состояние конкуренции, в том числе условиям доступа на товарный рынок, долям хозяйствующих субъектов на рынках определенного товара, соотношению долей покупателей и продавцов товара, периоду существования возможности оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на товарном рынке.
В своем обращении МВД по Чувашской Республике сообщило, что в сентябре-ноябре 2014 года в связи с отсутствием в УГИБДД МВД по Чувашии поверенных средств измерений руководители организаций, осуществляющих образовательную деятельность по подготовке водителей транспортных средств, обращались в ООО "Анвар" для проведения замеров геометрических размеров и измерений коэффициентов сцепления дорожного покрытия на закрытых площадках, используемых для обучения вождению. Стоимость услуг ООО "Анвар" составляла 50 000 рублей за обследование одной площадки; данная стоимость является необоснованно завышенной; со слов руководителей образовательных учреждений на территории Чувашской Республики другие организации, оказывающие аналогичные услуги, отсутствовали.
Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 26.12.2013 N 1408 утверждены новые программы профессионального обучения водителей, которые вступили в силу с 11.08.2014.
Примерные программы обучения водителей разных категорий транспортных средств, утверждённые названным приказом, содержат требования к закрытым площадкам, на которых проводится обучение вождению, в частности, к размерам площадки, её покрытию, углам наклона эстакад, коэффициенту сцепления покрытия.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966 утверждено Положение о лицензировании образовательной деятельности (далее - Положение о лицензировании N 966), подпунктом "д" пункта 5 которого установлено, что при намерении соискателя лицензии реализовывать образовательные программы, указанные в настоящем пункте, предъявляются лицензионные требования, установленные в подпунктах "а" - "ж" пункта 4 настоящего Положения, а также следующие требования: наличие согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, а также ее заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям - для образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств в соответствии с частью 1 статьи 16, частью 1 статьи 20 Федерального закона от 10.12.1995 N 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения" и Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 "О дополнительных мерах по обеспечению безопасности дорожного движения".
Подпунктом "б" пункта 11 Положения о Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 15.06.1998 N 711 (далее - Положение N 711) установлено, что на Госавтоинспекцию, в числе прочих, возлагаются обязанности по принятию квалификационных экзаменов на получение права управления автомототранспортными средствами, трамваями и троллейбусами, выдаче водительских удостоверений, а также согласования программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, выдаче заключений соискателям лицензий на осуществление образовательной деятельности (при подготовке водителей автомототранспортных средств) о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям.
Пунктом 10 Положения о лицензировании N 966 установлено, что для получения лицензии соискатель лицензии представляет в лицензирующий орган заявление, оформленное в соответствии с частями 1 и 2 статьи 13 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также следующие документы (копии документов) и сведения: реквизиты выданного в установленном порядке Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации заключения о соответствии учебно-материальной базы установленным требованиям (при наличии образовательных программ подготовки водителей автомототранспортных средств) (подпункт "н") копии программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, трамваев и троллейбусов, согласованных с Государственной инспекцией безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (при наличии образовательных программ) (подпункт "о").
Из вышеизложенного следует, что для получения лицензии на осуществление образовательной деятельности по обучению водителей транспортных средств необходимо заключение Государственной инспекции безопасности дорожного движения о соответствии материально-технической базы соискателя лицензии установленным требованиям.
Во исполнение указаний ГУОБДД МВД России от 31.07.2014 N 13/4-у-4860 МВД по Чувашской Республике издало приказ от 18.09.2014 N 1079 "О реализации требований постановления Правительства Российской Федерации от 28.10.2013 N 966 "О лицензировании образовательной деятельности", которым утвердило состав рабочей группы Управления ГИБДД МВД по Чувашии, уполномоченной на рассмотрение заявлений учебных организаций и проведение процедур по согласованию программ подготовки (переподготовки) водителей автомототранспортных средств, троллейбусов, обследования учебно-материальной базы и выдаче заключений о соответствии обязательным лицензионным требованиям. Этим же приказом утверждён Регламент работы рабочей группы.
Из текста Регламента и формы акта обследования учебно-материальной базы организации, осуществляющей образовательную деятельность по программам подготовки водителей автомототранспортных средств соответствующих категорий, подкатегорий (приложение к Регламенту), обследование должно проводиться сотрудниками Управления ГИБДД МВД по Чувашии.
Из представленного в материалы дела отзыва Управления ГИБДД МВД по Чувашии от 05.11.2016 N 24.1-3724 следует, что обследование учебно-материальных технических баз производится с выездом на место; устанавливаются параметры закрытых площадок, автодромов, проводятся соответствующие измерения; взимание платы за проведение обследования не предусмотрено.
Таким образом, процедура получения заключения о соответствии материально-технической базы установленным требованиям не предусматривает проведения обследований сторонними организациями на коммерческой основе.
В ходе проверки антимонопольный орган провел анализ состояния конкурентной среды на рынке услуг по проведению лабораторных (геодезических) работ на закрытых площадках (автодромах) для первоначального обучения вождению автомобилей на территории Чувашской Республики за период со 2 полугодия 2014 года по 1 полугодие 2015 года, по результатам которого пришел к заключению о том, что ООО "Анвар" занимало доминирующее положение на указанном рынке с долей 73,68 %.
Приказом руководителя Управления от 31.08.2015 N 182 ООО "Анвар" включено в Реестр хозяйствующих субъектов, имеющих на рынке определённого товара долю более чем 35 процентов или занимающих доминирующее положение на рынке определённого товара, если в отношении такого рынка федеральными законами установлены случаи признания доминирующего положения хозяйствующих субъектов.
Порядок проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства утвержден приказом Федеральной антимонопольной службы от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок N 220).
Согласно пункту 1.3 Порядка N 220 проведение анализа состояния конкуренции на товарном рынке включает следующие этапы:
а) определение временного интервала исследования товарного рынка;
б) определение продуктовых границ товарного рынка;
в) определение географических границ товарного рынка;
г) определение состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей;
д) расчет объема товарного рынка и долей хозяйствующих субъектов на рынке;
е) определение уровня концентрации товарного рынка;
ж) определение барьеров входа на товарный рынок;
з) установление доминирующего положения (при его наличии) хозяйствующего субъекта (хозяйствующих субъектов), за исключением случая, предусмотренного в пункте 12.5 настоящего Порядка;
и) оценка состояния конкуренции на товарном рынке;
к) составление аналитического отчета.
Определяя состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, в качестве продавцов (подпункт "в" пункта 1.3 Порядка N 220), антимонопольный орган исходил из представленной образовательными учреждениями информации, согласно которой 14 объектов обследовало ООО "Анвар", 3 объекта - ООО "Чувашавтодор", по одному объекту - ООО "Ремез" и Бачуринский В.И.; в отношении восьми образовательных учреждений обследование проведено сотрудниками Управления ГИБДД МВД по Чувашии, два учреждения самостоятельно провели исследования и четыре учреждения обследований не проводили.
Согласно пунктам 5.1 и 5.2 Порядка N 220 в состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, включаются хозяйствующие субъекты, реализующие в его границах рассматриваемый товар в пределах определенного временного интервала исследования товарного рынка.
В состав хозяйствующих субъектов, действующих на рассматриваемом рынке, могут быть также включены физические и юридические лица, которые в течение краткосрочного периода (не более года) могут при обычных условиях оборота и без дополнительных издержек (издержки окупаются в течение года при уровне цен, отличающемся не более чем на 10 процентов от сложившейся средневзвешенной рыночной цены) войти на данный товарный рынок (далее - потенциальные продавцы).
Количество выявленных хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке, является дост
