Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 12 декабря 2016 г. N 04АП-6256/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда первой инстанции отменено

г. Чита

12 декабря 2016 г.

Дело N А19-12891/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 8 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 декабря 2016 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Басаева Д.В., Ткаченко Э.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Фоминой О.С., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Общества с ограниченной ответственностью "Шанс" на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 октября 2016 года по делу N А19-12891/2016 по заявлению Общества с ограниченной ответственностью "Шанс" (ОГРН 1133850049079, ИНН 3812152429; место нахождения: 664043, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Ракитная, д. 14, офис 18) к Межмуниципальному Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации "Иркутское" (ОГРН 1033801022166, ИНН 3808017280; место нахождения: 664007, Иркутская область, г. Иркутск, ул. Декабрьских Событий, д. 23) о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении N 62 АД 547945 от 19 июля 2016 года

(суд первой инстанции: Верзаков Е.И.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Шанс" (далее - ООО "Шанс", Общество) обратилось в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Межмуниципальному Управлению Министерства внутренних дел Российской Федерации "Иркутское" (далее - административный орган, орган внутренних дел) о признании незаконным постановления по делу об административном правонарушении N 62 АД 547945 от 19 июля 2016 года.

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 14 октября 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях Общества состава административного правонарушения, предусмотренного частью 3 статьи 14.16 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - Российской Федерации), и о соблюдении порядка привлечения его к административной ответственности.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, ООО "Шанс" обжаловало его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считая его незаконным и необоснованным. По мнению Общества, постановление Правительства Иркутской области от 14.11.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области" противоречит положениям Федерального закона N 171-ФЗ от 22.11.1995 "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции".

Общество указывает также, что лицензия на розничную продажу алкогольной продукции N 38РПА0003551, выданная ООО "Шанс", отметок об ограничении времени продажи алкогольной продукции не содержит.

ООО "Шанс" отмечает, что в силу пункта 1 статьи 25.7 КоАП Российской Федерации в качестве понятого может быть привлечено любое не заинтересованное в исходе дела совершеннолетнее лицо. В рассматриваемом случае указанные в материалах административного дела N 547945 понятые были заинтересованы в исходе дела, поскольку являются членами одной общественной организации - ДНД "Безопасность". В этой связи ООО "Шанс" считает, что протокол осмотра помещений, принадлежащих юридическому лицу, от 29 июня 2016 года и протокол изъятия вещей и документов от 29 июня 2016 года являются доказательствами, полученными с нарушением закона. Кроме того, Общество отмечает, что чек на сумму 340 рублей и бутылка водки "Финский стандарт" объемом 0,5 литра также получены с нарушением КоАП Российской Федерации, и не подтверждают факта продажи алкогольной продукции Огарковой Е.С.

Следовательно, суд первой инстанции при вынесении решения не должен был руководствоваться указанными доказательствами при установлении наличия или отсутствия события и состава административного правонарушения.

В дополнении к апелляционной жалобе, поступившем 2 декабря 2016 года в Четвертый арбитражный апелляционный суд через систему подачи документов в электронном виде "Мой арбитр", Общество указывает, что на основании статьи 1.7 КоАП Российской Федерации необходимо применить постановление Правительства Иркутской области от 18.11.2016 N 670-пп, отменяющее правило, за нарушение которого ООО "Шанс" привлечено к административной ответственности.

Письменный отзыв на апелляционную жалобу административным органом не представлен.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается, в том числе, почтовым уведомлением N 67200204722950, отчетом об отслеживании почтового отправления N 67200204722967 с официального сайта Почты России (http://www.pochta.ru/tracking), а также отчетом о публикации 15 ноября 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с процессуальным законом не является препятствием для рассмотрения дела по существу.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и дополнения к ней, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Согласно информационной выписке из Единого государственного реестра юридических лиц от 3 августа 2016 года (т. 1, л.д. 17) ООО "Шанс" зарегистрировано в качестве юридического лица 19 декабря 2013 года, ему присвоен основной государственный регистрационный номер 1133850049079.

Обществу выдана лицензия N 38РПА0003551 на осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции по месту нахождения обособленных подразделений, в том числе в кафе "Ретро", расположенном по адресу: г. Иркутск, ул. Ангарская, д. 11; срок действия лицензии - до 18 августа 2020 года года (т. 1, л.д. 63-64).

На основании поступившего телефонного сообщения (т. 1, л.д. 31) должностным лицом органа внутренних дел проведена проверка деятельности ООО "Шанс" в кафе "Ретро", расположенном на первом этаже многоквартирного жилого дома по адресу: г. Иркутск, ул. Ангарская, д. 11.

В ходе проверки установлено, что в нарушение требований постановления Правительства Иркутской области от 14.10.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области" Общество после 23 часов 00 минут допустило в реализацию алкогольную продукцию, а именно водку "Финский стандарт", емкостью 0,5 л. по цене 340 рублей, в количестве 1 бутылки.

Данное обстоятельство зафиксировано в протоколе осмотра принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов от 29 июня 2016 года (т. 1, л.д. 32; фотоматериалы т. 1, л.д. 35-37) и послужило основанием для возбуждения в отношении Общества дела об административном правонарушении, о чем 14 июля 2016 года составлен протокол серии АД N 547945 об административном правонарушении (т. 1, л.д. 29).

Постановлением органа внутренних дел от 19 июля 2016 года N 62 АД 547945 ООО "Шанс" привлечено к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП Российской Федерации в виде штрафа в размере 50 000 рублей (т. 1, л.д. 27, 131-132).

Не согласившись с указанным постановлением, Общество оспорило его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает ошибочными выводы суда первой инстанции о наличии в действиях Общества состава вмененного ему административного правонарушения, исходя из следующего.

В соответствии со статьей 210 АПК Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела (часть 6).

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме (часть 7).

Исходя из приведенных норм процессуального закона арбитражный суд первой инстанции, вне зависимости от доводов лиц, участвующих в деле, обязан был проверить оспариваемое постановление административного органа на соответствие действующему законодательству в полном объеме.

Согласно правовой позиции, выраженной в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 12 ноября 2003 года N 17-П, от 23 мая 2013 года N 11-П и от 30 марта 2016 года N 9-П, государственное регулирование в области производства и оборота такой специфической продукции, относящейся к объектам, ограниченно оборотоспособным, как этиловый спирт, алкогольная и спиртосодержащая продукция, обусловлено необходимостью защиты как жизни и здоровья граждан, так и экономических интересов Российской Федерации, обеспечения нужд потребителей в соответствующей продукции, повышения ее качества и проведения контроля за соблюдением законодательства, норм и правил в регулируемой области.

Аналогичные цели государственного регулирования производства и оборота алкогольной продукции закреплены в пункте 1 статьи 1 Федерального закона от 22.11.1995 N 171-ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Закон N 171-ФЗ).

Учитывая это, действующее законодательство предъявляет повышенные требования к обороту алкогольной продукции, включая ряд ограничений и запретов.

В частности, статья 16 Закона N 171-ФЗ устанавливает ограничения, касающиеся розничной продажи алкогольной продукции.

Согласно пункту 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ не допускается розничная продажа алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени, за исключением розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, индивидуальными предпринимателями, признаваемыми сельскохозяйственными товаропроизводителями, и розничной продажи пива и пивных напитков, сидра, пуаре, медовухи, осуществляемой индивидуальными предпринимателями, при оказании такими организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами и индивидуальными предпринимателями услуг общественного питания, а также розничной продажи алкогольной продукции, осуществляемой магазинами беспошлинной торговли.

Одновременно абзацем вторым пункта 5 данной статьи органам государственной власти субъектов Российской Федерации предоставлено право устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции, в том числе полный запрет на розничную продажу названной продукции.

В пункте 12 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 11 июля 2014 года N 47 "О некоторых вопросах практики применения арбитражными судами Федерального закона "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 47) указано, что применяя абзац второй пункта 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ, судам необходимо иметь в виду, что применительно к пункту 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации соответствующие акты могут приниматься только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, поскольку ими вводятся ограничения гражданских прав в сфере экономического оборота.

Такой подход согласуется с правовой позицией, выраженной в пункте 4 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 23 мая 2013 года N 11-П, в силу которой Конституцией Российской Федерации гарантируется свобода экономической деятельности (статья 8, часть 1); каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34, часть 1).

Данное конституционное право не является абсолютным и потому может быть ограничено федеральным законодателем, который, реализуя свои полномочия по регулированию предпринимательской деятельности, определяет порядок и условия ее осуществления исходя из специфики производства и оборота тех или иных видов продукции как объектов гражданских прав и в соответствии с закрепленными Конституцией РФ критериями, допускающими возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина только федеральным законом и только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55, часть 3), а возможность ограничения перемещения товаров и услуг - если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (статья 74, часть 2).

Еще раньше к подобному толкованию положений абзаца второго пункта 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ пришел Верховный Суд Российской Федерации, который в Определении от 5 декабря 2012 года N 77-АПГ12-2 указал, что предусмотренные данной нормой дополнительные ограничения и запреты обладают двойственной юридической природой, выполняют не только функцию правоохраны (направлены на защиту нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан, экономических интересов Российской Федерации, обеспечение безопасности), но и собственно функцию правоограничения. Поэтому адресованное федеральным законодателем органам государственной власти полномочие устанавливать запрет на розничную торговлю алкогольной продукции отнюдь не предполагает его (запрета) установления подзаконным актом субъекта Российской Федерации, что прямо вытекает из предписаний части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в силу которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом. Данное универсальное правило является обязательным к исполнению как федеральным законодателем, так и законодателем субъекта Российской Федерации в случае делегирования субъекту Российской Федерации полномочий по установлению запрета.

Таким образом, дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции могут быть установлены только законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Статьей 2 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) определено, что систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации; иные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

В силу пункта 1 статьи 4 Закона N 184-ФЗ законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации является постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти субъекта Российской Федерации.

Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации (пункт 1 статьи 5 Закона N 184-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 44 Устава Иркутской области постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной власти Иркутской области является Законодательное Собрание Иркутской области.

На основании подпункта 2 пункта 2 статьи 44 Устава Иркутской области Законодательное Собрание Иркутской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения Иркутской области как субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий Иркутской области.

Основным видом правовых актов Иркутской области, посредством которых осуществляется правовое регулирование реализации полномочий Иркутской области как субъекта Российской Федерации, являются законы Иркутской области (пункт 5 статьи 21 Устава Иркутской области).

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Закона Иркутской области от 12.01.2010 N 1-оз "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области" правовое регулирование реализации полномочий области как субъекта Российской Федерации осуществляется посредством законов области.

С учетом приведенных положений Закона N 184-ФЗ, Устава Иркутской области и Закона Иркутской области "О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области" дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции могут быть установлены только Законодательным Собранием Иркутской области посредством принятия соответствующего закона.

Между тем, как установлено судом апелляционной инстанции, на уровне закона дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции в Иркутской области не установлены.

Отсутствует в Иркутской области и закон, делегирующий Правительству Иркутской области вводить подобного рода ограничения.

По рассматриваемому вопросу в Иркутской области применяется постановление Правительства Иркутской области от 14.10.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области", нарушение подпункта а) пункта 1 которого (в редакции, действовавшей до 31 октября 2016 года) и вменено Обществу.

Однако с учетом приведенных взаимосвязанных положений пункта 2 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации, абзаца второго пункта 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ, статей 2, 4 и 5 Закона N 184-ФЗ и Устава Иркутской области Правительство Иркутской области, не являющееся законодательным органом, неправомочно своими нормативными правовыми актами устанавливать дополнительные ограничения времени, условий и мест розничной продажи алкогольной продукции.

Следовательно, несоблюдение требований постановления Правительства Иркутской области от 14.10.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области" не может являться законным основанием для привлечения к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП Российской Федерации.

Между тем, из содержания постановления административного органа от 19 июля 2016 года следует, что единственным основанием для привлечения ООО "Шанс" к административной ответственности послужило нарушение им требований подпункта а) пункта 1 постановления Правительства Иркутской области от 14.10.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области" (т. 1, л.д. 27).

В протоколе об административном правонарушении от 14 июля 2016 года также указано лишь на нарушение Обществом подпункта а) пункта 1 постановления Правительства Иркутской области от 14.10.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области" (т. 1, л.д. 29).

При этом в названных процессуальных документах зафиксировано, что реализация алкогольной продукции имела место в кафе "Ретро", то есть организации общественного питания, на которые установленный абзацем первым пункта 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ запрет на розничную продажу алкогольной продукции с 23 часов до 8 часов по местному времени не распространяется.

В лицензии N 38РПА0003551 на осуществление деятельности по розничной продаже алкогольной продукции обособленное подразделение, расположенное по адресу: г. Иркутск, ул. Ангарская, д. 11, также поименовано как кафе "Ретро".

В этой связи и исходя из имеющихся в деле доказательств, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания полагать, что ООО "Шанс" были нарушены требования абзаца первого пункта 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ, несоблюдение которых также подлежит квалификации по части 3 статьи 14.16 КоАП Российской Федерации.

Учитывая, что в рассматриваемом случае единственным основанием для привлечения ООО "Шанс" к административной ответственности послужило нарушение им требований подпункта а) пункта 1 постановления Правительства Иркутской области от 14.10.2011 N 313-пп "Об установлении требований и ограничений в сфере розничной продажи алкогольной продукции на территории Иркутской области", то оспариваемое постановление органа внутренних дел нельзя признать законным.

Изложенное согласуется со складывающейся единообразно судебно-арбитражной практикой применения положений абзаца второго пункта 5 статьи 16 Закона N 171-ФЗ, в том числе и в Восточно-Сибирском арбитражном округе (например, постановления Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 29 июля 2014 года по делу N А58-7168/2013, от 13 марта 2015 года по делу N А69-20652014 и от 22 июня 2015 года по делу N А69-3106/2014).

Принимая во внимание, что судом первой инстанции не в полной мере выполнены требования частей 6 и 7 статьи 210 АПК Российской Федерации, не учтены правовые позиции, выраженные в пункте 12 Постановления Пленума ВАС РФ N 47 и Определении Верховного Суда Российской Федерации от 5 декабря 2012 года N 77-АПГ12-2, обжалуемое решение подлежит отмене с принятием нового судебного акта о признании оспариваемого постановления административного органа незаконным.

Одновременно суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что в случае осуществления розничной продажи алкогольной продукции после 23 часов 00 минут по местному времени через обособленные подразделения, поименованные в лицензии в качестве организации общественного питания, но в действительности таковыми не являющимися, то при доказанности данного обстоятельства ("мнимость организации общепита") правонарушитель может быть привлечен к административной ответственности по части 3 статьи 14.16 КоАП Российской Федерации.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 октября 2016 года по делу N А19-12891/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 14 октября 2016 года по делу N А19-12891/2016 отменить.

Принять новый судебный акт.

Постановление межмуниципального Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации "Иркутское" от 19 июля 2016 года по делу об административном правонарушении N 62 АД 547945 признать незаконным и отменить полностью.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Иркутской области.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

Д.В. Басаев Э.В. Ткаченко