Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 1 ноября 2016 г. N 05АП-8024/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Владивосток

01 ноября 2016 г.

Дело N А24-2939/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 27 октября 2016 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 01 ноября 2016 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего В.В. Рубановой,

судей Л.А. Бессчасной, Т.А. Солохиной,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Е.Д. Витютневой,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю,

апелляционное производство N 05АП-8024/2016

на решение от 15.09.2016

судьи Д.Н. Довгалюка

по делу N А24-2939/2016 Арбитражного суда Камчатского края

по заявлению Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский" имени С.В. Маракова" (ИНН 4103000088, ОГРН 1024101227347, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 26.12.2002)

об оспаривании постановления Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю (ИНН 4101120541, ОГРН 1074101007793, дата государственной регистрации в качестве юридического лица 13.12.2007) от 30.06.2016 N 38-22-06-16/17 по делу об административном правонарушении

при участии:

от Федерального государственного бюджетного учреждения "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский" имени С.В. Маракова": Фещенко А.О., доверенность от 07.10.2016, сроком на 3 года, удостоверение адвоката;

от Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю: не явились,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное бюджетное учреждение "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский" имени С.В. Макарова" (далее - учреждение, ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский") обратилось в Арбитражный суд Камчатского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Управления Федерального казначейства по Камчатскому краю (далее - административный орган, УФК по Камчатскому краю) от 30.06.2016 N 38-22-06-16/17 о назначении административного наказания, которым учреждение привлечено к административной ответственности по части 2 статьи 15.15.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и ему назначено административное наказание в виде административного штрафа в размере 167 240 руб.

Решением от 15.09.2016 суд первой инстанции удовлетворил заявленное учреждением требование, не усмотрев в действиях ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" признаков события вмененного ему административного правонарушения.

Не согласившись с указанным судебным актом, УФК по Камчатскому краю обжаловало его в порядке апелляционного производства.

В обоснование своей позиции административный орган указал, что оспариваемое постановление вынесено в связи с допущенным учреждением нарушением условий соглашения о предоставлении субсидии в части неправомерного использования денежных средств за счет субсидии.

Настаивая на законности постановления о назначении административного наказания, УФК по Камчатскому краю сослалось на то, что при предоставлении субсидии в соглашении отражаются условия ее использования, на которых она может быть предоставлена, для недопущения использования субсидии на иные цели, не предусмотренные соглашением. Основным условием предоставления субсидии является условие ее дальнейшего использования только на те цели, на которые она предоставлена.

Административный орган своего представителя в судебное заседание не направил, в материалы дела представил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Решением от 15.09.2016 суд первой инстанции удовлетворил заявленное учреждением требование, не усмотрев в действиях ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" признаков события вмененного ему административного правонарушения.

Не согласившись с указанным судебным актом, УФК по Камчатскому краю обжаловало его в порядке апелляционного производства.

В обоснование своей позиции административный орган указал, что оспариваемое постановление вынесено в связи с допущенным учреждением нарушением условий соглашения о предоставлении субсидии в части неправомерного использования денежных средств за счет субсидии.

Настаивая на законности постановления о назначении административного наказания, УФК по Камчатскому краю сослалось на то, что при предоставлении субсидии в соглашении отражаются условия ее использования, на которых она может быть предоставлена, для недопущения использования субсидии на иные цели, не предусмотренные соглашением. Основным условием предоставления субсидии является условие ее дальнейшего использования только на те цели, на которые она предоставлена.

Административный орган своего представителя в судебное заседание не направил, в материалы дела представил письменное ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие его представителя.

Представитель ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" в судебном заседании доводы апелляционной жалобы опроверг, озвучил позицию, по содержанию соответствующую тексту письменных возражений на жалобу, считает обжалуемое решение суда первой инстанции не подлежащим отмене.

Поскольку о времени и месте судебного заседания УФК по Камчатскому краю надлежащим образом извещено, коллегия, руководствуясь статьей 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), рассмотрела апелляционную жалобу административного органа в отсутствие его представителей.

Из материалов дела апелляционной коллегией установлено следующее.

Должностными лицами Территориального управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Камчатском крае проведена плановая выездная проверка отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский".

В части принятия и исполнения обязательств на основании гражданско-правовых договоров на поставку в ходе проверки установлены факты использования учреждением бюджетных средств (субсидии) с нарушением бюджетного законодательства, выразившиеся, в том числе в перечислении в сентябре 2015 года денежных средств ООО "ХТК" по контракту от 12.08.2014 N 4-к/14 на выполнение работ по ремонту административного задания на сумму 6 960 332,92 руб. при отсутствии документов для оформления процедуры приемки выполненных работ по ремонту второго этажа административного здания учреждения, предусмотренных пунктами 4.2, 4.3, 4.5, 4.8 Контракта.

Указанное нарушение отражено в акте проверки от 24.03.2016 N 5.

Сопроводительным письмом от 27.04.2016 N 38-01-05/458 материалы проверки направлены в Камчатскую межрайонную природоохранную прокуратуру для рассмотрения вопроса о возбуждении дел об административных правонарушениях.

16.06.2016 заместителем Камчатского межрайонного природоохранного прокурора вынесено постановление о возбуждении в отношении ФГБУ "Государственный природный биосферный заповедник "Командорский" имени С.В. Макарова" дела об административном правонарушении по признакам состава административного правонарушения по части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ.

Далее письмом от 20.06.2016 N 4-07-01-2016 Камчатская межрайонная природоохранная прокуратура направила материалы административного дела в адрес УФК по Камчатскому краю для решения вопроса о привлечении учреждения к административной ответственности.

По результатам рассмотрения дела об административном правонарушении руководителем УФК по Камчатскому краю вынесено постановление N 38-22-06-16/17 от 30.06.2016, которым ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" признано виновным в совершении административного правонарушения по части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 2 процентов полученной субсидии (8 362 000 руб.), что составило 167 240 руб.

Не согласившись с вынесенным постановлением, учреждение обратилось в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проверив в порядке, предусмотренном статьями 266, 268, 270 АПК РФ правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, проанализировав доводы, содержащиеся в апелляционной жалобе, отзыве на жалобу, заслушав пояснения представителя учреждения, апелляционный суд не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены решения суда первой инстанции в силу следующего.

Частью 6 статьи 210 АПК РФ предусмотрено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Согласно части 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Согласно части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ нарушение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем, физическим лицом, являющимися получателями субсидий, условий их предоставления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 "Нецелевое использование бюджетных средств" КоАП РФ, влечет за собой административную ответственность в виде взыскания административного штрафа с граждан и должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей, с юридических лиц - в размере от 2 до 12 процентов суммы полученной субсидии.

Объективная сторона данного правонарушения заключается в несоблюдении либо нарушении условий предоставления субсидии. Субъектами правонарушения являются лица, получившие субсидии.

Согласно абзацу 1 пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели (абзац 2 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ).

В силу абзаца 4 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ порядок определения объема и условия предоставления субсидий в соответствии с абзацем вторым настоящего пункта из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливаются соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией или уполномоченными ими органами государственной власти (государственными органами), органами местного самоуправления.

Из материалов дела следует, что между Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации и ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" заключено Соглашение о порядке и условиях предоставления субсидий на иные цели от 25.03.2015 N СБ-09-23с/323, предусматривающее предоставление учреждению из федерального бюджета целевой субсидии в объеме 8 362 000 руб.

Платежными поручениями от 01.04.2015 N N 475, 476 средства вышеуказанной субсидии доведены до ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" в полном объеме.

12.08.2014 между учреждением (Заказчиком) и ООО "ХТК" (Подрядчиком) заключен контракт N 4-к/14 на выполнение работ по ремонту второго этажа административного здания.

По условиям указанного договора Подрядчик обязался по заданию Заказчика выполнить работы по ремонту второго этажа административного здания в объеме, установленном в Техническом задании, являющимся неотъемлемой частью настоящего Контракта, а Заказчик - принять результат работ и оплатить их в порядке и на условиях, предусмотренных настоящим Контрактом.

Согласно пунктам 4.2., 4.3., 4.5. Контракта для проверки представленных Подрядчиком результатов, предусмотренных контрактом, в части их соответствия условиям контракта Заказчик проводит экспертизу результатов Контракта, проведение которой осуществляется своими силами или путем привлечения экспертов, экспертных организаций. Результаты экспертизы оформляются в виде заключения, которое подписывается экспертом, уполномоченным представителем экспертной организации. Приемка результата выполненных работ оформляется документом приемке, который подписывается Заказчиком (в случае создания приемочной комиссии подписывается всеми членами приемочной комиссии и утверждается Заказчиком).

В соответствии с пунктом 4.8 Контракта по окончании выполненных работ Подрядчик предоставляет Заказчику акт приемки выполненных работ (форма КС-2, справку о стоимости выполненных работ и затрат (форма КС-3), комплект исполнительной документации за отчетный период в соответствии с требованиями РД 11-02-2006, Отчет об использованных материалах Заказчика, подписанные Подрядчиком, в 2 (двух) экземплярах.

Пунктом 2.2 Дополнительного соглашения от 27.08.2014 N 1 к Контракту сторонами согласована цена Контракта в размере 6 960 332,92 руб.

Порядок расчетов установлен пунктом 2.3 Дополнительного соглашения и предусматривает, что в течение 7 рабочих дней после подписания сторонами акта, подтверждающего закупку материалов, необходимых для выполнения работ, и получения Заказчиком счета, производится оплата в сумме 2 088 099,88 руб.; в течение 7 рабочих дней после получения Заказчиком счета и подписания сторонами акта, подтверждающего доставку материалов в село Никольское, производится оплата в сумме 2 088 099,88 руб.; в течение 7 рабочих дней после получения (приемки) результатов работ и необходимых для оплаты документов, определенных в разделе 4 настоящего Контракта, производится окончательная оплата по Контракту.

Из материалов дела следует, что по состоянию на 01.01.2015 остаток неисполненных обязательств по Контракту составил 2 784 133,16 руб.

Судебной коллегией установлено, что по заявке на кассовый расход N 1154 от 09.09.2015 учреждение перечислило ООО "ХТК" 1 973 800,24 руб. (выписка из лицевого счета N 21386Ч29820 от 10.09.2015).

При этом фактически приемка выполненных работ произведена на основании счета, счета-фактуры от 17.07.2015 N 209, акта о приемке выполненных работ за август 2014 года - июль 2015 года (форма КС-2) от 17.07.2015 N 3.

Необходимые документы для оформления процедуры приемки выполненных работ по ремонту второго этажа административного здания, а именно: заключение экспертизы, документ о приемке подписанный Заказчиком, а также комплект исполнительной документации за отчетный период (сертификаты, технические паспорта, удостоверяющие качество материалов и оборудования, применяемого при производстве работ, акты освидетельствования скрытых работ, акты индивидуальных испытаний смонтированного оборудования, журналы производства работ) и другие документы, предусмотренные РД 11-02-2006, представлены не были.

Из содержания оспариваемого постановления следует, что ФГБУ "Государственный заповедник "Командорский" вменено нарушение условий предоставления субсидии, а именно: пункта 2.3.7 Соглашения N СБ-09-23с/323 от 25.03.2015, выразившееся в перечислении Подрядчику денежных средств в сумме 1 973 800,24 руб. за выполненные работы при отсутствии документов, предусмотренных разделом 4 Контракта.

В соответствии с названным пунктом Соглашения учреждение обязалось обеспечивать целевое, своевременное и эффективное использование целевой субсидии.

Пунктом 20 Постановления Правительства Российской Федерации от 23.12.2013 N 1213 "О мерах по реализации Федерального закона "О федеральном бюджете на 2014 и на плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Постановление N 1213) установлено, что порядок определения объема и условия предоставления субсидий из федерального бюджета в соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 78.1 БК РФ учреждениям (за исключением субсидий, направляемых на осуществление капитальных вложений) устанавливаются по согласованию с Министерством финансов Российской Федерации органами, осуществляющими функции и полномочия учредителя. При этом одним из условий предоставления субсидии может являться заключение договора (соглашения) о предоставлении субсидии между органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, и учреждением.

Из изложенного следует, что условием получения субсидии является необходимость заключения соответствующего соглашения с его учредителем - Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

При этом, как обоснованно отметил в обжалуемом решении суд первой инстанции, сведений о том, что в соответствии с вышеуказанным пунктом Постановления N 1213 Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации утверждены и согласованы с Министерством финансов Российской Федерации условия предоставления субсидий из федерального бюджета, отраженные в пункте 2.3.7 Соглашения N СБ-09-23с/323 от 25.03.2015 или аналогичные им по своему смыслу и содержанию, материалы дела об административном правонарушении не содержат.

Изучив материалы дела, апелляционная коллегия считает, что суд первой инстанции обоснованно указал на необходимость использования бюджетных средств, в том числе выделяемых в форме субсидии, на основе принципа эффективности, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), а также адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 34, 38 БК РФ).

Из буквального толкования положений бюджетного законодательства следует, что законодатель различает понятия "условия предоставления субсидии" и "условия использования субсидии" как по их правовой природе, так и по правовым последствиям нарушений условий предоставления и использования субсидий.

Апелляционная коллегия отмечает, что условие Соглашения об обязанности учреждения обеспечивать целевое, своевременное и эффективное использование целевой субсидии установлено не в качестве условия получения субсидии, а в качестве условия ее эффективного использования в целях контроля за эффективным, рациональным и результативным использованием бюджетных средств, предоставленных в качестве субсидии.

Достижение определенных результатов хозяйственной деятельности является условием использования субсидии, а не условием ее предоставления, как указал административный орган.

На стадии предоставления субсидии результаты хозяйственной деятельности, планируемые на длительную перспективу, отсутствуют, в связи с чем их предполагаемое достижение или недостижение не может являться условием предоставления субсидии по определению.

Так, в рассматриваемом случае условие контракта на выполнение ремонтных работ об оплате соответствующих работ после их приемки и предоставления необходимых для оплаты документов, определенных разделом 4 Контракта, не является условием для предоставления субсидии, а относится к порядку исполнения ее получателем обязанности подтверждения целевого расходования субсидии. Нарушение же условий предоставления субсидии может возникнуть при выдаче субсидии лицу, не имеющему по субъективным или объективным критериям права на ее получение.

При этом нарушение условий использования субсидии не охватывается диспозицией части 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ, в связи с чем данное обстоятельство не может являться основанием для привлечения учреждения к административной ответственности по указанной норме.

Возложение на получателя субсидии обязанности по улучшению результатов хозяйственной деятельности преследует цель контроля за эффективным использованием предоставленных денежных средств, неисполнение данной обязанности в установленный срок является основанием для проведения контрольных мероприятий, а также может явиться основанием для взыскания санкции (штрафа) за ненадлежащее исполнение соглашения, если такие санкции предусмотрены соглашением.

Аналогичный правовой подход изложен в определении Верховного Суда Российской Федерации от 22.12.2015 N 305-АД15-14579.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о недоказанности УФК по Камчатскому краю события и состава административного правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 15.15.5 КоАП РФ, что в силу пункта 1 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении, и основанием для отмены оспариваемого постановления.

Выводы суда первой инстанции по данному делу основаны на всестороннем и полном исследовании и оценке имеющихся в деле доказательств в соответствии со статьей 71 АПК РФ.

Доводы апелляционной жалобы подлежат отклонению, поскольку сводятся к иной, чем у суда, трактовке обстоятельств и норм права и не опровергают правомерности и обоснованности выводов суда первой инстанции.

Неправильного применения либо нарушения норм материального и процессуального права, влекущих отмену судебного акта по данному делу, коллегией не установлено.

На основании вышеизложенного, решение суда первой инстанции является законным и обоснованным, оснований для удовлетворения апелляционной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Камчатского края от 15.09.2016 по делу N А24-2939/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Камчатского края в течение двух месяцев.

Председательствующий

В.В. Рубанова

Судьи

Л.А. Бессчасная Т.А. Солохина