Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2016 г. N 12АП-7054/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Саратов

13 сентября 2016 г.

Дело N А12-47455/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 сентября 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Незнамовой Е.В.,

в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7-й Гвардейской, 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 19 мая 2016 года по делу N А12-47455/2016 (судья Стрельникова Н.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" (347512, Ростовская область, Орловский р-н., пос. Орловский, ул. Комсомольская, 160, ОГРН 1076126000356, ИНН 6126012171)

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (400005, г. Волгоград, ул. 7-й Гвардейской, 12, ОГРН 1023403460596, ИНН 3444051210)

о признании ненормативного правового акта недействительным

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" (далее заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области (далее Управление, антимонопольный орган) от 08.10.2015 N 06-11/6886 о включении сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" сроком на два года в реестр недобросовестных поставщиков.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен комитет транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 19 мая 2016 года признано недействительным решение от 08.10.2015 N 06-11/6886 о включении сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" сроком на два года в реестр недобросовестных поставщиков, вынесенное Управлением Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области.

Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 05 августа 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ", Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области поступило обращение комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений об участнике закупки, нарушившем условия контракта, общество с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ", по итогам проведения электронного аукциона на ремонт автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения "Жирновск - Рудня -Вязовка - Михайловка - Кумылженская - Вешенская (Ростовская область)" (в границах территории Волгоградской области) км 0+000 - км 12+650 в Жирновском и Руднянском муниципальных районах Волгоградской области (номер извещения о закупке 0129200001914013441).

По результатам рассмотрения обращения комитета управлением установлено, что 22.09.2014 размещено извещение о проведении электронного аукциона (номер извещения о закупке 0129200001914013441). Согласно протоколу рассмотрения заявок на участие в электронном аукционе от 10.10.2014 N 0129200001914013441-1 на участие в аукционе подано две заявки. Согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 15.10.2014 N 0129200001914013441-3 победителем признано общество с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ". Комитетом транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области и обществом с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" заключен государственный контракт от 28.10.2014 N 0129200001914013441-0041044-01, в соответствии с пунктом 5.1 которого срок окончания выполнения работ 31 августа 2015 года.

В соответствии с условиями государственного контракта от 28.10.2014 N 0129200001914013441-0041044-01 подрядчик взял на себя обязательства выполнить работы на объекте: ремонт автомобильной дороги общего пользования регионального или межмуниципального значения "Жирновск - Рудня - Вязовка - Михайловка -Кумылженская - Вешенская (Ростовская область)" (в границах территории Волгоградской области) км 0+000 - км 12+650 в Жирновском и Руднянском муниципальных районах Волгоградской области до 31.08.2015.

31 августа 2015 года в связи с существенными нарушениями условий государственного контракта комитетом принято решение об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2014 N 0129200001914013441-0041044-01. В этот же день решение об одностороннем отказе от исполнения контракта от 28.10.2014 N 0129200001914013441-0041044-01 размещено в единой информационной системе, направлено обществу с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ".

Решением антимонопольного органа от 08.10.2015 N 06-11/6886 сведения в отношении общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" включены в реестр недобросовестных поставщиков сроком на два года.

Не согласившись с указанным решением, общество обратилось в суд с вышеизложенными требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из того, что решение Управления не соответствует требованиям законодательства и нарушает права и законные интересы заявителя.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными по следующим основаниям.

Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ) регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (пункт 1 статьи 1 названного закона).

В целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств, защиты добросовестной конкуренции и предотвращения злоупотреблений в сфере размещения заказов со стороны недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков) Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ предусмотрено создание реестра недобросовестных поставщиков.

Согласно статье 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (часть 1 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ).

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.08.2013 N 728 Федеральная антимонопольная служба определена федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля (надзора) в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 "О порядке ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" утверждены Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей).

Согласно пункту 8 Правил N 1062 в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение 3 рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в уполномоченный орган информацию и документы, предусмотренные частью 6 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

На основании части 7 статьи 104 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 настоящей статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 настоящей статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

По результатам рассмотрения представленных информации и документов и проведения проверки фактов, указанных в пункте 11 настоящих Правил, выносится решение. В случае подтверждения достоверности указанных фактов уполномоченный орган выносит решение о включении информации о недобросовестном поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. В ином случае уполномоченный орган выносит решение об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр. Копии вынесенного уполномоченным органом решения направляются заказчику, лицу, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр, и иным заинтересованным лицам.

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств и в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

В силу пункта 11 Правил уполномоченный орган осуществляет проверку предоставленных информации и документов на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя).

Размещение сведений об участнике размещения заказа в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки установит факт уклонения участника размещения заказа от заключения контракта, выявит обстоятельства, свидетельствующие о намерении участника размещения заказа отказаться от заключения контракта, о направленности его действий на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

Ни Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ, ни Правила не содержат безусловной обязанности уполномоченного органа включать представленные заказчиком сведения о поставщике в соответствующий реестр без оценки его действий в каждом конкретном случае.

Как следует из материалов дела и установлено при рассмотрении спора, сведения об обществе как о недобросовестном поставщике включены в реестр на основании представленных сторонами документов.

Производство по настоящему делу приостанавливалось судом первой инстанции до вступления в законную силу судебного акта по делу N А12-41558/2015 по иску общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" к комитету транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области о признании недействительным одностороннего отказа от исполнения государственного контракта от 28.10.2014 N 0129200001914013441 -0041044-01 на ремонт автомобильной дороги, изложенный в решении об одностороннем отказе от 31.08.2015 N 25/9198.

Вступившими в законную силу судебными актами по делу N А12-41558/2015 установлено, что указанные комитетом основания, послужившие поводом к одностороннему отказу от исполнения контракта, не нашли подтверждения в ходе судебного разбирательства.

При рассмотрении спора судами установлено, что 29.08.2015 (до окончания срока выполнения работ по контракту - 30.08.2015) общество направило в адрес комитета полный пакет документов, свидетельствующих об окончании работ на объекте, что подтверждается почтовой квитанцией и описью вложения. 31 августа 2015 года полный пакет документов, свидетельствующий об окончании работ, сдан обществом также в адрес третьего лица -государственного казенного учреждения Волгоградской области "Дирекция автомобильных дорог", о чем свидетельствует отметка секретаря и входящий номер на сопроводительном письме. Оценив представленные в дело доказательства, суд пришел к выводу о доказанности факта выполнения обществом с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" работ в срок, установленный контрактом.

Таким образом, обязательства по контракту со стороны общества выполнены в срок, установленный в государственном контракте, и основания для одностороннего отказа от исполнения контракта со стороны комитета по этому основанию отсутствовали.

Еще одним основанием для одностороннего отказа комитетом указано, что согласно пункту 8.13 государственного контракта общество с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" обязано не позднее 7 дней с даты заключения государственного контракта приступить к производству работ на строительной площадке, однако в установленный срок общество к работам не приступило.

При рассмотрении дела N А12-41558/2015 суд указал, что данное обстоятельство также не может являться надлежащим основанием для одностороннего отказа от исполнения контракта в силу следующего.

Согласно переписке сторон истец инициировал перенос работ, запланированных в 2014 году на 2015 год, в связи с низкими температурами, исключающими проведение работ (N 527 от 30.10.2014, N 25/11922 от 07.11.2014). 30 июня 2015 года стороны подписали дополнительное соглашение к государственному контракту с приложением графика производства работ, где предусмотрели выполнение работ по контракту в период июль-август 2015 года.

Указанное в решения об одностороннем отказе основание о том, что общество не исполнило своего обязательства уведомить комитет за 30 дней до полного завершения работ на объекте о необходимости создания комиссии по приемке объекта в эксплуатацию, не нашло своего подтверждения. Письмом от 07.08.2015 общество с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" уведомило ответчика о необходимости создания комиссии для приемки работ. 13 августа 2015 года председателем комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области Васильевым А.Н. издано распоряжение об образовании приемочной комиссии по объекту в составе пять человек.

В абзаце 6 на листе 2 решения об одностороннем отказе указано, что в нарушение положений государственного контракта общество не предоставило комитету доступ к щебеночному основанию внешней части виражей на участках: ПК 27+48,61 - ПК 31+82,79; ПК 46+26,18 - ПК 49+11,22; ПК 54+31,98 - ПК 56+95,43; ПК 68+74,53 - ПК 72+4,87; ПК 76+72,67 - ПК 79+84,73; ПК 90+40,43 - ПК 92+56,97; ПК 122+81,80 - ПК 125+03,60. Вместе с тем оценив представленные доказательства, суд по делу N А12-41558/2015 пришел к выводу, что общество приглашало комитет на проверку хода выполнения работ на всех пикетах, отраженных в оспоренном решении.

Таким образом, установив, что обязательства по контракту со стороны общества выполнены в срок, установленный в государственном контракте, суд по делу N А12-41558/2015 пришел к выводу об отсутствии предусмотренных контрактом и законом правовых оснований для одностороннего отказа от исполнения контракта.

Для определения наличия либо отсутствия существенных недостатков и соответствия выполненных работ условиям заключенного сторонами контракта по делу N А12-41558/2015 назначена и проведена судебная строительно-техническая экспертиза, проведение которой поручено Специализированному частному учреждению "Ростовский центр судебных экспертиз". На основании заключения строительно-технической экспертизы судом сделан вывод, что существенных и неустранимых нарушений при выполнении работ также не установлено, в связи с чем у комитета отсутствовало право на отказ от исполнения договора.

Таким образом, вступившим в законную силу решением арбитражного суда Волгоградской области по делу N А12-41558/2015 установлено отсутствие нарушения обществом обязательств по исполнению контракта в согласованный сторонами срок и признано неправомерным расторжение заказчиком государственного контракта в одностороннем порядке.

Поскольку односторонний отказ Комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области от исполнения контракта признан в судебном порядке недействительным, доводы комитета транспорта и дорожного хозяйства Волгоградской области, изложенные в заявлении в Управление Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области о включении общества ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" в реестр недобросовестных поставщиков, являются несостоятельными.

В оспариваемом решении суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Управлением не были исследованы правовые и фактические основания для вынесения Управлением оспариваемого решения и внесения общества в Реестр недобросовестных поставщиков.

В соответствии со статьей 19 Закона N 94-ФЗ и статьи 104 Закона N 44-ФЗ реестр недобросовестных поставщиков, с одной стороны, является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа (пункт 2 части 2 статьи 11 Закона N 94-ФЗ, часть 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ).

Реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в общих положениях законодательства в сфере закупок, по добросовестной конкуренции и предотвращению злоупотреблений в сфере размещения заказов, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).

Вместе с тем, основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона N 94-ФЗ (или Закона N 44-ФЗ), в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как признанного победителем конкурса и нарушающее права заказчика относительно условий (выявленных им как лучшие) и срока исполнения контракта, которые связаны, прежде всего, с эффективным использованием бюджетных средств и в предусмотренном бюджетным законодательством порядке.

Следовательно, реестр недобросовестных поставщиков представляет собой механизм защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков). При этом такой механизм должен отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным целям Закона, охраняемым законным интересам, характеру совершенного нарушения.

Меры государственного понуждения, в том числе в виде включения сведений о лице в реестр недобросовестных поставщиков, должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств.

Применяемые государственными органами санкции, в том числе штрафного характера, должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения (разъяснения Конституционного Суда Российской Федерации, изложенные в его постановлениях от 30.07.2001 N 13-П и от 21.11.2002 N 15-П).

Санкция в виде включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков влечет для участника размещения неблагоприятные последствия, в том числе экономического характера, поскольку может ограничить права такого лица на участие в течение установленного срока в аукционах по размещению государственных и муниципальных заказов.

Таким образом, для включения общества в реестр недобросовестных поставщиков антимонопольный орган должен представить не только доказательства уклонения от исполнения условий контракта, но и доказательства его недобросовестного поведения, совершения им умышленных действий (бездействия) по такому неисполнению в противоречие с требованиями Закона N 44-ФЗ, а также нарушения прав и законных интересов заказчика.

При рассмотрении спора судами установлено, что общество не уклонялось от исполнения условий контракта, более того, обязательства по исполнению контракта выполнены в согласованный сторонами срок.

Таким образом, суд первой инстанции проанализировав материалы дела, как того требуют положения ст. 71 АПК РФ, пришел к верному выводу об отсутствии безусловных доказательств наличия в действиях общества признаков недобросовестности.

С учетом изложенного решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области от 08.10.2015 N 06-11/6886 о включении в реестр недобросовестных поставщиков сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" обоснованно признано судом первой инстанции несоответствующим положениям вышеупомянутых нормативных актов и нарушающим права и законные интересы заявителя.

Заявленные обществом с ограниченной ответственностью "Орловское ДСУ" требования правомерно удовлетворены.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 19 мая 2016 года по делу N А12-47455/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Волгоградской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской