Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 сентября 2016 г. N 12АП-7417/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Саратов

13 сентября 2016 г.

Дело N А57-5284/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 сентября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 сентября 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Незнамовой Е.В.,

при участии в заседании:

от министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области Сергеев Денис Александрович, действующий по доверенности от 21.09.2015 N 01-03-09/10550,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области Покидина Светлана Гавриловна, действующая по доверенности от 01.02.2016 N 02/2-401,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (410005, г. Саратов, ул. 1-я Садовая, 104, ОГРН 1146450005602, ИНН 6452111028)

на решение арбитражного суда Саратовской области от 17 июня 2016 года по делу N А57-5284/2016 (судья Землянникова В.В.)

по заявлению министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (410005, г. Саратов, ул. 1-я Садовая, 104, ОГРН 1146450005602, ИНН 6452111028)

заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Вольская, 81, ОГРН 1026402675045, ИНН 6450014580), Комитет по управлению имуществом Саратовской области (410031, г. Саратов, ул. им. Радищева А.Н., 30, ОГРН 1026402196622, ИНН 6450000788), Государственное бюджетное учреждение Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства" (410005, г. Саратов, ул. 1-я Садовая, 104, ОГРН 1156451022881, ИНН 6452118182), Счетная палата Саратовской области (410012, г. Саратов, ул. Железнодорожная, 72, 2, ОГРН 1026402201088, ИНН 6450033110)

о признании недействительным решения,

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (далее Министерство, заявитель) обратилось в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее УФАС по Саратовской области, управление, антимонопольный орган) N 21 -54/ов от 31 декабря 2015 года в части признания в бездействии министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены Комитет по управлению имуществом Саратовской области, Государственное бюджетное учреждение Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства", Счетная палата Саратовской области.

Решением арбитражного суда Саратовской области от 17 июня 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация об отложении судебного разбирательства размещена на сайте суда в сети Интернет 10 августа 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей Комитета по управлению имуществом Саратовской области, Государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства", Счетной палаты Саратовской области, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 19.06.2015 года в Саратовское УФАС России поступило заявление Счетной палаты Саратовской области на действия ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", в связи с передачей последним в аренду государственного движимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", а именно: ОАО "Саратовский автобусный парк", ОАО "Автоколонна N 40", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2", ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат", ОАО "Энгельсское автотранспортное предприятие N 1" по договорам и дополнительным соглашениям к договорам N 02-03/243 от 03.04.2009, 02-03/240 от 03.04.2009, 02-06/274а от 01.10.2011, 02-06/288 от 15.12.2011, 0203/241 от 03.04.2009, 02-06/36 от 12.01.2012, без получения предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, без проведения торгов.

31.12.2015 года Саратовским УФАС России принято решение N 21-54/ов, которым ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" признано нарушившим часть 1 статьи 15, часть 3 статьи 17.1 и часть 1 статьи 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Кроме того, указанным решением в бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области и Комитета по управлению имуществом Саратовской области установлено нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Не согласившись с решением УФАС по Саратовской области N 21-54/ов от 31.12.2015 года, в части признания в бездействии Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", заявитель обратился в суд с указанными выше требованиями.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, что бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области по не осуществлению контроля за надлежащим распоряжением имуществом, переданного ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" на праве оперативного управления, привело к передаче имущества хозяйствующим субъектам без проведения торгов, что является нарушением требований части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Передача государственного или муниципального имущества конкретному хозяйствующему субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества и препятствует доступу к государственному и муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеназванные права в отношении государственного или муниципального имущества.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции законными, обоснованными, соответствующими обстоятельствам дела.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Целями антимонопольного законодательства являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.11.2011 по делу N А66-7056/2010 указал, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающего состязательность хозяйствующих субъектов, его не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

При рассмотрении спора судами установлено, что распоряжением Правительства Саратовской области от 16.02.2011 N 38-Пр "О создании государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" путем изменения типа существующего государственного автономного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", было создано ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", учредителем которого выступило Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области.

Распоряжением Правительства Саратовской области от 20.07.2015 N 152-Пр "О реорганизации государственных учреждений", государственное бюджетное учреждение Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" и государственное бюджетное учреждение "Дирекция автомобильных дорог" были реорганизованы путем слияния в Государственное бюджетное учреждение "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства".

Согласно распоряжениям Комитета по управлению имуществом Саратовской области "О закреплении имущества на праве оперативного управления за государственным автономным учреждением Саратовской области "Управление пассажирских перевозок"" N 498-р от 26.05.2010, N 772-р от 16.07.2010, N 79-р от 06.02.2012, N 393-р от 25.05.2012 и N 918-р от 08.09.2015 за учреждением было закреплено на праве оперативного управления особо ценное движимое имущество, являющееся государственной собственностью Саратовской области.

В соответствии с п. 1.5 Устава ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", утвержденного Приказом Минтранса N 306 от 28.12.2011, учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации, Саратовской областью полномочий органов государственной власти Саратовской области в сфере транспорта и дорожного хозяйства.

Согласно пункту 2.3.2. Устава в перечень мероприятий для осуществления организации транспортного обслуживания населения на территории Саратовской области транспортом общего пользования в соответствии с требованиями действующего законодательства входит, в частности: осуществление мероприятий по передаче в аренду имущества, являющегося государственной собственностью Саратовской области и переданного учреждению в оперативное управление.

В соответствии с п. 3.3 Устава ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

Как следует из материалов дела, в период с 2009 года по 2015 год ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" заключались договоры аренды транспортных средств и дополнительные соглашения к ним, предметом которых была передача во временное пользование государственного движимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за учреждением.

Такие договоры были заключены учреждением с ОАО "Саратовский автобусный парк", ОАО "Автоколонна N 40", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2", ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат", ОАО "Энгельсское автотранспортное предприятие N1", ОАО "Саратовский автобусный парк"

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим государственным бюджетным учреждениям и государственным автономным учреждениям регулируются нормами Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и нормами Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Пунктом 10 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" установлено, что бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

В соответствии с абз. 5 п. 9 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, утвержденного Постановлением Правительства Саратовской области N 540-П от 30.09.2009 г. (действовавшего до 13.07.2012 г.), абз. 5 п. 9 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, утвержденного Постановлением Правительства Саратовской области N 246-П от 22.04.2014 г., основными задачами Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области являются: обеспечение эффективного управления государственной собственностью области в транспортном и дорожном комплексах области.

Согласно п. 2 Постановления Правительства Саратовской области от 17.08.2011 г. N 439-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления главными распорядителями средств областного бюджета контроля за деятельностью государственных учреждений Саратовской области", контроль за деятельностью учреждений (государственные учреждения Саратовской области всех типов - казенные, бюджетные и автономные) осуществляется органами исполнительной власти области, в ведении которых находятся Учреждения, и осуществляющими бюджетные полномочия главных распорядителей средств областного бюджета.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" в адрес Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области 18.11.2013 года было направлено письмо с просьбой согласовать передачу в аренду транспортных средств, являющихся государственной собственностью Саратовской области и находящихся у учреждения на праве оперативного управления.

Таким образом, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области располагало информацией о намерении учреждения передать указанное в письме имущество в аренду хозяйствующим субъектам.

Суд апелляционной инстанции не принимает довод Министерства о том, что им не был дан ответ на письмо ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" от 18 ноября 2013 года с просьбой согласовать передачу в аренду транспортные средства, в связи с чем в его действиях отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства. Указанные заявителем обстоятельства лишь подтверждают факт того, что Министерство знало о намерении учреждения передать государственное имущество хозяйствующим субъектам без проведения торгов, однако, не предприняло никаких мер для предотвращения данного нарушения ни в 2013 году, ни в последующее время.

При этом, согласно п. 10 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 22.04.2014 N 246-П, основными функциями, необходимыми для реализации Министерством возложенных задач, являются, в том числе: организация в пределах своей компетенции проведения инспекционных проверок подведомственных предприятий.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства Саратовской области от 17.08.2011 N 439-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления главными распорядителями средств областного бюджета контроля за деятельностью государственных учреждений Саратовской области" контроль за деятельностью Учреждений (государственные учреждения Саратовской области всех типов - казенные, бюджетные и автономные) осуществляется органами исполнительной власти области, в ведении которых находятся учреждения, и осуществляющими бюджетные полномочия главных распорядителей средств областного бюджета.

Пунктом 4 указанного постановления прямо установлено, что главные распорядители осуществляют контроль за деятельностью учреждений, в том числе по следующим направлениям:

установление фактического наличия и состояния недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативного управления или приобретенного учреждениями за счёт средств, выделенных им главными распорядителями на приобретение такого имущества, в том числе, переданного в аренду, в безвозмездное пользование, выявление неиспользуемого или используемого не в соответствии с целями, ради которых созданы учреждения, ценного имущества;

достоверность и полнота отчета о результатах деятельности учреждений и об использовании закрепленного за ними государственного имущества Саратовской области.

Согласно пункту 5 указанного постановления, контроль за деятельностью учреждений осуществляется с использованием предварительного, текущего и последующего контроля. Предварительный и текущий контроль осуществляется в форме документарной проверки, последующий контроль осуществляется в форме выездной проверки.

В соответствии с пунктом 12 постановления Правительства Саратовской области от 17.08.2011 N 439-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления главными распорядителями средств областного бюджета контроля за деятельностью государственных учреждений Саратовской области" плановые проверки в отношении конкретного учреждения проводятся не чаще чем один раз в три года.

Как было указано выше, ГБУ СО "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства" государственное движимое имущество, закрепленное на праве оперативного управления за учреждением, по договорам аренды и дополнительным соглашениям к договорам аренды было передано "Саратовский автобусный парк", ОАО "Автоколонна N 40", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное, ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат", ОАО "Энгельсское автотранспортное предприятие N 1" без получения предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, без проведения торгов.

Таким образом, бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области по неосуществлению контроля за распоряжением имуществом, привело к созданию преимущественных условий для автотранспортных предприятий, оказывающих услуги по перевозке пассажиров, получению указанного имущества без проведения конкурсных процедур и соперничества, по заключению договоров аренды в приоритетном порядке, что правомерно квалифицировано антимонопольным органом как нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Нарушение антимонопольного законодательства совершено на рынке перевозок автомобильным транспортом Саратовской области. В период рассмотрения дела Саратовским УФАС России проводился анализ рынка услуг перевозок пассажиров наземным транспортом, о чем свидетельствуют запрос министру транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области от 23.10.2015 исх. N 02/1 -7102; ответ министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области от 30.10.2015 исх. N 02-01-02/12533; аналитический отчет о состоянии конкурентной среды на рынке услуг перевозок пассажиров наземным транспортом на территории Саратовской области.

По результатам анализа состояния конкурентной среды на рынке услуг перевозок пассажиров наземным транспортом на территории Саратовской области, по состоянию на 01.11.2015 года антимонопольным органом было установлено доля негосударственных перевозчиков по регулярным межмуниципальным автобусным маршрутам не соответствует Стандарту развития конкуренции в субъектах Российской Федерации для рынка услуг перевозок пассажиров наземным транспортом на территории Саратовской области. При этом, акционерным обществам со 100% долей государственного участия, учредителями которых являлись Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, комитет по управлению имуществом Саратовской области, ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", транспортные средства передавались в аренду без торгов. Так ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2", учредителем которого является подконтрольное Министерству ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", было передано имущество на сумму 4 831 932 рубля; ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат", учредителем которого является Министерство, были переданы транспортные средства на сумму 18 089 100 руб.

Согласно ст. 41.1 Федерального закона о защите конкуренции, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения. Договоры аренды транспортных средств на момент возбуждения и рассмотрения дела N 21-54/ов были действующими, следовательно, нарушение антимонопольного законодательства было длящимся. Таким образом, на дату принятия решения - 31.12.2015 срок давности по данному делу не истек.

В соответствии с частью 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о соответствии решения и предписания антимонопольного органа требованиям Закона о защите конкуренции. Оспариваемые ненормативные акты не нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Саратовской области от 17 июня 2016 года по делу N А57-5284/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской