Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 6 декабря 2016 г. N 12АП-11970/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Саратов

06 декабря 2016 г.

Дело N А12-47900/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Александровой Л.Б., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Храмовой Д.М.,

в отсутствие представителей сторон, надлежащим образом извещенных о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Волгоград)

на решение арбитражного суда Волгоградской области от 05 октября 2016 года по делу N А12-47900/2016 (судья Пономарева Е.В.)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл" (Волгоградская область, Новониколаевский район, р.п. Новониколаевский, ИНН 3420011459, ОГРН 1103457000910) об оспаривании постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (г. Волгоград) по делу об административном правонарушении

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Новоникойл" (далее заявитель, общество) обратилось в арбитражный суд Волгоградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее управление, административный орган) от 08.08.2016 N 101 -11-16 о привлечении к административной ответственности за правонарушение, предусмотренное частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 400 000 рублей.

Решением арбитражного суда Волгоградской области от 05 октября 2016 года признано незаконным и отменено постановление Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.08.2016 N 101 -11-16 о привлечении общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл" к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 400000 рублей.

Нижне-Волжское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 02 ноября 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл", Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, в период с 19.07.2016 по 29.07.2016 должностными лицами Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании распоряжения от 13.07.2016 N 3219/11-рп проведена внеплановая выездная проверка исполнения обществом с ограниченной ответственностью "Новоникойл" ранее выданного предписания от 14.04.2016 N 1383/11-рп.

В ходе проверки выявлен факт неисполнения обществом пунктов N 1, 2, 6 предписания от 14.04.2016 N1383/1 1-рп/П:

не исполняются требования правил в области промышленной безопасности в части сброса газов от предохранительных клапанов, установленных на сосудах и аппаратах с взрыпоопасными и вредными веществами, в факельные системы на опасном производственном объекте - установка по переработке шламового сырья А39-04184-0003 (пункт 1);

в связи с отступлением от требований правил промышленной безопасности отсутствует обоснование безопасности опасного производственного объекта - установка по переработке шламового сырья N А39-04184-0003 в части сброса газов от предохранительных клапанов, установленных на сосудах и аппаратах с взрывоопасными и вредными веществами, в факельные системы (пункт 2);

не выполняются основные задачи производственного контроля и обязанности лиц, ответственных за осуществления производственного контроля в части: обеспечения соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации; разработки мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде; контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами (пункт 6).

Государственным инспектором межрегионального отдела по общепромышленному надзору и надзору за объектами нефтегазового комплекса 02.08.2016 в отношении общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл" составлен протокол об административном правонарушении N 101 -11-16 по части 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, вынесено постановление от 08.08.2016 N101-11-16 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в виде штрафа в размере 400 000 рублей.

Считая постановление от 08.08.2016 N 101-11-16 о назначении административного наказания незаконным, общество с ограниченной ответственностью "Новоникойл" обратилось в арбитражный суд с вышеизложенными требованиями.

Суд первой инстанции, удовлетворяя заявленные требования, исходил из отсутствия в действиях общества состава вменяемого в вину административного правонарушения.

Апелляционный суд считает выводы суда первой инстанции правомерными о следующим основаниям.

Согласно ч. 1 ст. 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (ст. 24.1 КоАП РФ).

Статьей 26.1 КоАП РФ предусмотрено, что по делу об административном правонарушении подлежит выяснению, в частности, наличие события административного правонарушения.

Основанием для привлечения общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл" к административной ответственности по указанной норме послужило невыполнение обществом пунктов N 1, 2, 6 предписания от 14.04.2016 N1383/1 1-рп/П.

Согласно ч. 6 ст. 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности.

В случае если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения (ч. 2 ст. 211 АПК РФ).

По смыслу ст. 30.6 КоАП РФ при рассмотрении судами жалобы на постановление по делу об административном правонарушении проверка законности и обоснованности привлечения к административной ответственности должна осуществляться в полном объеме судами каждой инстанции.

Составом административного правонарушения, предусмотренного ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, является невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

Из названной нормы права следует прямое указание на то, что предписание административного органа должно отвечать условию законности. Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу. Таким образом, от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Аналогичный вывод содержится в постановлении президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 09.07.2013 N 2423/13, в котором также отмечено, что от установления данного обстоятельства зависит разрешение вопроса о наличии либо отсутствии события административного правонарушения.

Исполнимость предписания является другим важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Следовательно, существенным обстоятельством, подлежащим выяснению при рассмотрении дела об оспаривании постановления об административном правонарушении, является установление законности предписания, неисполнение которого вменялось обществу в вину.

В связи с этим является ошибочным довод апелляционной жалобы о том, что предписание от 14.04.2016 N 1383/1 1-рп/П за неисполнение которого заявитель привлечен к административной ответственности является законным, поскольку не было обжаловано ни в суд, ни в управление, и суды не вправе устанавливать его незаконность.

Пунктом 1 предписания обществу вменялось в обязанность исполнить требования правил в области промышленной безопасности в части сброса гахов от предохранительных клапанов, установленных на сосудах и аппаратах с взрывоопасными и вредными веществами в факельные системы на опасном производственном объекте-установка по переработке шламового сырья N А39-04184-0003 (л.д. 19).

Статьей 9 Федерального закона от 20.06.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" установлены требования промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, в том числе обязанность организации, эксплуатирующей опасный производственный объект, соблюдать положения настоящего закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; обеспечивать наличие и функционирование необходимых приборов и систем контроля за производственными процессами в соответствии с установленными требованиями; осуществлять мероприятия по локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте; принимать участие в техническом расследовании причин аварии на опасном производственном объекте, принимать меры по устранению указанных причин и профилактике подобных аварий.

В соответствии с пунктом 1.3. Правил промышленной безопасности для нефтеперерабатывающих производств, утвержденных постановлением Госгортехнадзора России от 29.05.2003 N 44, правила применяются в дополнение к требованиям Правил в области промышленной безопасности "Общие правила взрывобезопасности для взрывопожароопасных химических, нефтехимических и нефтеперерабатывающих производств", утвержденных приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 11.03.2013 N 96 с учетом специфических особенностей технологических процессов отрасли.

Общие правила взрывобезопасности устанавливают требования, направленные на обеспечение промышленной безопасности, предупреждение аварий, случаев производственного травматизма на опасных производственных объектах химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности, на которых получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются опасные вещества, в том числе способные образовывать паро-, газо- и пылевоздушные взрывопожароопасные смеси, кроме конденсированных взрывчатых веществ (пункт 1.1). Названные правила устанавливают требования промышленной безопасности к организациям, осуществляющим деятельность в области промышленной безопасности, связанной с проектированием, строительством, эксплуатацией, реконструкцией, техническим перевооружением, капитальным ремонтом, консервацией и ликвидацией опасных производственных объектов химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности (пункт 1.4).

Следовательно, действие Общих правил взрывобезопасности распространяется на организации, эксплуатирующие опасные производственные объекты химической, нефтехимической и нефтегазоперерабатывающей промышленности.

В соответствии с пунктом 3.23 Общих правил взрывобезопасности сбрасываемые горючие газы, пары и мелкодисперсные материалы должны направляться в закрытые системы для дальнейшей утилизации, обезвреживания или в системы организованного сжигания. Для обезвреживания сбрасываемых сред (локальные системы) применяются различные методы (термокаталитическое окисление, адсорбция, абсорбция, химическое комплексообразование, плазменное разложение). Сброс и утилизация чистого водорода и газов, содержащих вещества (полимеры), способные забивать факельные коллекторы и/или снижать пропускную способность факельного коллектора, могут быть организованы путем их направления на свечу рассеивания с обоснованием в проектной документации принятого технического решения.

При рассмотрении настоящего дела судом первой инстанции обоснованно признаны имеющими преюдициальное значение судебные акты первой и апелляционной инстанций по делу N А12-22540/2016, в рамках которого было рассмотрено заявление общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл" о признании незаконным и отмене постановления Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 19.04.2016 N 41-11-16 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и которыми установлен факт отсутствия в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В частности, в рамках дела N А12-22540/2016 судами установлено, что в рабочей документации N 43-07/2013-ТХ, выполненной обществом с ограниченной ответственностью "ПЭК "Волга" в 2013 году, предусмотрена на листе 12 закрытая система для улавливания паров, то есть предусмотрена установка заглубленной емкости поз.77 вместительностью 60м3, предназначенная для сбора сбросов от предохранительных клапанов колонн К1, К2-1, К2-2, также для сбора углеводородных газов от Е-7. Дальнейшая утилизация углеводородных газов предусматривается в печи П-56-1,2. Таким образом, установка закрытой системы и направление сбросов от предохранительных клапанов и воздушек в емкость поз 77 с последующей их переработкой в печи соответствует реализации правил в области промышленной безопасности в части сброса от предохранительных клапанов, установленных на сосудах и аппаратах с взрывоопасными и вредными веществами, в закрытые системы для дальнейшей утилизации. Указанная рабочая документация N 43-07/2013-ТХ прошла экспертную проверку, получено положительное экспертное заключение N ЭПД-04-2014 (экспертиза промышленной безопасности рабочей документации Малогабаритная установка по переработке шламового сырья, р.п. Новониколаевский Волгоградской области Техническое перевооружение).

При наличии рабочей документации, прошедшей проверку в экспертной организации, не предусматривающей факельные системы, суды пришли к выводу, что вменение обществу в нарушение отсутствие факельных систем и иных производственных мероприятий, вытекающих из отсутствия данных систем, является неправомерным.

При этом пункт 4 статьи 3 Федерального закона от 20.06.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности" допускает отступление от требований промышленной безопасности при наличии обоснования безопасности производственного объекта, а общие правила промышленной безопасности допускают сжигание газов в печи и не дают прямого указания на наличие факельной системы.

Из шестого пункта предписания от 14.04.2016 N 1383/11-рп/П следует, что обществом не выполняются основные задачи производственного контроля и обязанности лиц, ответственных за осуществления производственного контроля в части: обеспечения соблюдения требований промышленной безопасности в эксплуатирующей организации; разработки мер, направленных на улучшение состояния промышленной безопасности и предотвращение ущерба окружающей среде; контроля за соблюдением требований промышленной безопасности, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, что является нарушением частей 1, 2 статьи 9 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", пункта 6 Правил организации и осуществления производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 10.03.1999 N263.

Вместе с тем, судебными актами по делу N А12-22540/2016 было установлено, что данный пункт постановления содержит общие нормы законодательных актов и правил в области промышленной безопасности, при этом не конкретизировано, что именно нарушено или не выполнено со стороны общества с ограниченной ответственностью "Новоникойл".

Аналогичный вывод содержится в решении Новониколаевского районного суда от 04.07.2016 по делу N 12-16/2016 об отмене постановления от 19.04.2016 N 342-11-16, вступившем в законную силу 23.08.2016.

Указанными судебными актами установлен факт отсутствия в действиях общества события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В силу частей 2, 3 статьи 69 Арбитражного процессуального кодекс Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица. Вступившее в законную силу решение суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному гражданскому делу обязательно для арбитражного суда, рассматривающего дело, по вопросам об обстоятельствах, установленных решением суда общей юрисдикции и имеющих отношение к лицам, участвующим в деле.

Судами при рассмотрении спора установлено, что оспариваемое постановление о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренной ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ, вынесено административным органом на основании акта проверки, по результатам которой вынесено предписание от 14.04.2016 N 1383/11-рп/П, и тех же установленных фактических обстоятельств.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются всестороннее, полное, объективное и своевременное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом, обеспечение исполнения вынесенного постановления, а также выявление причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений (статья 24.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Требования об исполнимости предписания предусмотрены в статье 17 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ, по смыслу которой предписание должно содержать только законные требования, то есть на юридическое лицо может быть возложена обязанность по устранению лишь тех нарушений, соблюдение которых обязательно для них в силу закона, а сами требования должны быть реально исполнимы.

Обязанность доказывать наличие события административного правонарушения, вины лица, привлекаемого к административной ответственности, в силу статьи 1.5 КоАП РФ, части 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации возложена на административный орган, принявший оспариваемое решение.

При изложенных выше обстоятельствах, арбитражный суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что административный орган не доказал в действиях общества состав (объективную сторону) административного правонарушения, предусмотренного частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

Согласно п. 1 ч. 1 статьи 24.5 КоАП РФ отсутствие события административного правонарушения является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

Согласно части 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в случае, если при рассмотрении заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд установит, что оспариваемое решение или порядок его принятия не соответствует закону, либо отсутствуют основания для привлечения к административной ответственности или применения конкретной меры ответственности, либо оспариваемое решение принято органом или должностным лицом с превышением их полномочий, суд принимает решение о признании незаконным и об отмене оспариваемого решения полностью или в части либо об изменении решения.

Учитывая изложенное, постановление Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 08.08.2016 N 101 -11-16 правомерно признано незаконным и отменено.

На основании изложенного апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Волгоградской области от 05 октября 2016 года по делу N А12-47900/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

Л.Б. Александрова Н.В. Луговской