Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2016 г. N 20АП-5479/16

г. Тула

26 декабря 2016 г.

Дело N А54-172/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19.12.2016.

Постановление изготовлено в полном объеме 26.12.2016.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего судьи Рыжовой Е.В., судей Мордасова Е.В. и Стахановой В.Н., при ведении протокола судебного заседания секретарем Акимовой Ю.И., при участии от заявителя - индивидуального предпринимателя Силкиной Ольги Александровны (город Рязань, ОГРНИП 306622901700138, ИНН 622900666519) - Тюменевой Д.А. (доверенность от 05.10.2016 N 535), от ответчика - Администрации города Рязани (город Рязань, ОГРН 1026201270260, ИНН 6227000292) - Головиной О.О. (доверенность от 11.11.2016 N 03/1/1-44-94) и от третьих лиц - Религиозной организации "Свято-Троицкий мужской монастырь города Рязани Рязанской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" (город Рязань, ОГРН 1036200002365, ИНН 6228032018) - Крехова В.Г. (выписка из ЕГРЮЛ от 09.08.2016), Митина В.Ф. (доверенность от 07.10.2016), Константиновой Т.В. (доверенность от 07.10.2016), Галкина Д.А. (доверенность от 04.05.2016 N 18); Правительства Рязанской области (город Рязань, ОГРН 1026201259480, ИНН 6231014428) - Гориной С.В. (доверенность от 05.07.2016 N 1/16); Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Рязанской области (город Рязань, ОГРН 1156234011999, ИНН 6234146849) - Карпицкого И.Г. (доверенность от 11.01.2016 N 1), в отсутствие иных третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, рассмотрев в открытом судебном заседании заявление индивидуального предпринимателя Силкиной Ольги Александровны к Администрации города Рязани о признании недействительным постановления от 18.12.2015 N 5781 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 62:29:0060032:359", установил следующее.

Индивидуальный предприниматель Силкина Ольга Александровна (далее - заявитель, ИП Силкина О.А., предприниматель) обратилась в Арбитражный суд Рязанской области с заявлением к Администрации города Рязани (далее - администрация) о признании недействительным постановления от 18.12.2015 N 5781 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 62:29:0060032:359" (т. 1, л. д. 4 - 9).

Определениями суда от 03.03.2016, от 05.04.2016 к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Правительство Рязанской области (далее - правительство), Управление градостроительства и архитектуры администрации города Рязани (город Рязань, ОГРН 1026201271513, ИНН 6231012974) (далее - управление), Министерство культуры и туризма Рязанской области (город Рязань, ОГРН 1136234000506, ИНН 6234111980) (далее - министерство), Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Рязанской области (далее - инспекция) (т. 1, л. д. 149 - 150; т. 2, л. д. 53 - 54).

Решением Арбитражного суда Рязанской области от 28.04.2016 заявление удовлетворено: признано недействительным постановление Главы администрации от 18.12.2015 N 5781 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 62:29:0060032:359". На администрацию возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Силкиной О.А., вызванные принятием указанного постановления. С администрации в пользу ИП Силкиной О.А. взысканы судебные расходы по уплате государственной пошлины в сумме 300 рублей (т. 2, л. д. 95 - 102).

Суд сделал выводы о том, что оспариваемое постановление в нарушение требований законодательства не мотивировано конкретными обстоятельствами отказа в удовлетворении заявления предпринимателя; поскольку отсутствует ссылка на наличие какого-либо из оснований для отказа в испрашиваемом разрешении, у суда отсутствуют правовые основания для указания такой восстановительной меры как понуждение администрации принять решение о предоставлении разрешения на отклонение предельных параметров разрешенного строительства, поскольку в данном случае суд не вправе принимать на себя функции органа, уполномоченного на выдачу разрешения на отклонение.

Не согласившись с указанным судебным актом, Религиозная организация "Свято-Троицкий мужской монастырь города Рязани Рязанской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" (далее - Свято-Троицкий мужской монастырь) обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить и в иске отказать (т. 2, л. д. 114 - 116).

В обоснование доводов апелляционной жалобы заявитель указал на то, что застраиваемый земельный участок граничит с охраняемой территорией объекта культурного наследия; в зоне расположения строящего торгово-офисного центра установлен градостроительный регламент - высотность зданий не более 6 метров. Заявитель отметил, что Свято-Троицкий мужской монастырь не был привлечен к судебному процессу в качестве третьего лица, несмотря на то, что территория монастыря непосредственно граничит с участком, на котором ведется строительство, данный участок расположен в границах зон охраны монастыря как объекта культурного наследия, в связи с чем оспариваемым решением суда нарушаются права и законные интересы заявителя жалобы.

В отзыве на апелляционную жалобу ИП Силкина О.А. просит решение суда оставить без изменения, а жалобу - без удовлетворения (т. 3, л. д. 13 - 18).

Предприниматель полагает, что решение вопроса о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства (реконструкции) по ее заявлению регламентировано законодательством о градостроительной деятельности, находится в исключительной компетенции администрации и правительства и не может зависеть от Свято-Троицкого мужского монастыря. Считает, что установление судом факта соответствия либо несоответствия закону постановления администрации от 18.12.2015 N 5781 не может повлиять на права и обязанности Свято-Троицкого мужского монастыря по отношению к лицам, участвующим в деле; в жалобе заявитель не привел доводов в обоснование того обстоятельства, как решение по делу N А54-172/2016 влияет на его права и обязанности по отношению к предпринимателю, администрации либо к третьим лицам. По мнению предпринимателя, право Свято-Троицкого мужского монастыря на выражение своего отношения к спорному вопросу связано исключительно с предоставлением возможности участия в публичных слушаниях, данная возможность была предоставлена и реализована им в полном объеме. Указал на то, что компетентными органами и организациями не выявлено нарушений требований действующих регламентов предполагаемым возведением на земельном участке объекта высотой 14,2 м. Полагает, что срок, установленный для обжалования решения суда, заявителем пропущен без уважительных причин, поскольку администрация неоднократно письмами от 08.06.2016, от 10.06.2016, от 17.07.2016 представляла Свято-Троицкому мужскому монастырю информацию о принятом Арбитражным судом Рязанской области решению по делу N А54-172/2016.

В отзыве на жалобу (т. 3, л. д. 33 - 35) правительство указало, что на дату принятия распоряжение правительства от 31.08.2015 N 413-р о согласовании разрешения соответствовало федеральному и областному законодательству.

От инспекции поступили письменные пояснения (т. 3, л. д. 23 - 24), где третье лицо указало, что на дату обращения ИП Силкиной О.А. в Комиссию по землепользованию и застройке в городе Рязани (19.05.2015) за разрешением на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства законодательством (пункт 29 Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315) (далее - Положение от 26.04.2008 N 315) была предусмотрена возможность таких отклонений. Отметило, что постановлением Правительства Российской Федерации от 12.09.2015 N 972 "Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и о признании утратившим силу отдельных положений нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации" (далее - Положение от 12.09.2015 N 972) норма о возможности согласования предоставления отклонения от предельных параметров разрешенного строительства для объектов, расположенных в границах зон охраны, отменена, указанные изменения вступили в силу с 25.09.2015. Инспекция считает, что на сегодняшний день в зоне регулирования застройки объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль Троицкого монастыря" не допускается отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, то есть строительство выше 6 м.

Поскольку из материалов дела усматривается наличие безусловных оснований для отмены судебного акта, предусмотренных пунктом 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не привлечение к участию в деле Свято-Троицкого мужского монастыря, права которого затронуты принятием обжалуемого судебного акта, определением от 10.10.2016 суд апелляционной инстанции в силу части 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации перешел к рассмотрению дела N А54-172/2016 по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции. К участию в деле в качестве третьего лица привлечена Религиозная организация "Свято-Троицкий мужской монастырь города Рязани Рязанской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" (т. 3, л. д. 52 - 59).

Пунктом 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции в любом случае является принятие судом решения о правах и обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле.

Согласно пункту 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления апелляционной жалобы вместе с делом в арбитражный суд апелляционной инстанции. О переходе к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции выносится определение с указанием действий лиц, участвующих в деле, и сроков осуществления этих действий.

На отмену решения арбитражного суда первой инстанции указывается в постановлении, принимаемом арбитражным судом апелляционной инстанции по результатам рассмотрения апелляционной жалобы.

С учетом положений пункта 29 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции", согласно которым о переходе к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции, на основании части 6.1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции выносит определение.

Возражения в отношении данного определения в силу частей 1, 2 статьи 188 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации могут быть заявлены только при обжаловании судебного акта, которым завершается рассмотрение дела в суде апелляционной инстанции.

По результатам рассмотрения дела суд апелляционной инстанции согласно пункту 2 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации выносит постановление, которым отменяет судебный акт первой инстанции с указанием обстоятельств, послуживших основаниями для отмены судебного акта (часть 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), и принимает новый судебный акт.

Решение Арбитражного суда Рязанской области от 28.04.2016 по настоящему делу подлежит отмене в силу пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, так как принято о правах и обязанностях Свято-Троицкого мужского монастыря, не привлеченного к участию в деле, и затрагивает его права, что является безусловным основанием для отмены судебного акта.

От ИП Силкиной О.А. в суд апелляционной инстанции поступило дополнение к правовой позиции, в котором предприниматель просит удовлетворить заявленные требования (т. 3, л. д. 77 - 79). Указал на то, что зоной охраны монастыря признана территория в границах территории памятника - старой монастырской ограды, в связи с чем спорный земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032:359 не входит в зоны охраны (в частности, в зону регулирования застройки) объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль Троицкого монастыря", поскольку не располагается в границах старой монастырской ограды. Отметил, что границы зоны регулирования застройки объекта культурного наследия "Ансамбль Троицкого монастыря" (соответственно, и регламенты застройки) до настоящего времени в установленном порядке не утверждены, при этом текстовая часть Проекта зон охраны памятников истории и культуры города Рязани, утвержденного решением Исполнительного комитета Рязанского областного Совета народных депутатов от 09.10.1986 N 281/17 (далее - Проект зон охраны памятников истории и культуры города Рязани) не включает земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032:359 в состав зон охраны указанного объекта культурного наследия, следовательно, оснований для получения разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства у предпринимателя не имелось.

В отзыве на заявление (т. 3, л. д. 84 - 86) правительство выразило мнение о том, что принятие Правительством Рязанской области распоряжения от 31.08.2015 N 413-р, которым согласовано разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства и (или) реконструкции объектов капитального строительства для земельного участка, расположенного в границах зоны охраны объекта культурного наследия, соответствовало федеральному и областному законодательству на дату принятия. Отметило, что указанное разрешение принималось правительством по представлению исполнительного органа государственной власти Рязанской области, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, на основании заключения, подготовленного исполнительным органом государственной власти Рязанской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно распорядительную деятельность на территории Рязанской области в сфере архитектуры и градостроительства.

Администрация направила отзыв на заявление (т. 3, л. д. 91 - 92), в котором указала на то, что требования предпринимателя не признает и просит в их удовлетворении отказать. Пояснила, что, не оспаривая факт прохождения ИП Силкиной О.А. процедуры согласования разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства на принадлежащем ей земельном участке, полагает, что постановление от 18.12.2015 N 5781 об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства не противоречит действующему законодательству в связи со вступлением в законную силу Положения от 12.09.2015 N 972, согласно пункту 22 которого соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности; отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

От Свято-Троицкого мужского монастыря поступил отзыв на дополнение заявителя к правовой позиции, где третье лицо выразило мнение о том, что ИП Силкина О.А., путая два терминологических понятия "зоны охраны" и "охранная зона", делает ошибочный вывод о том, что "зоны охраны" сосредотачиваются только в стенах старой монастырской ограды и не включают спорный земельный участок, что является неверным и противоречит Проекту зон охраны памятников истории и культуры города Рязани и приложенной к нему карте, так как участок, принадлежащий ИП Силкиной О.А., входит в зону регулируемой застройки (т. 3, л. д. 94 - 96). В отзыве на научно-проектную документацию "Ландшафтно-визуальный анализ территории в целях сохранения объекта культурного наследия регионального значения - "Ансамбль Троицкого монастыря", расположенного по адресу: город Рязань, Московское шоссе, 10", представленную ИП Силкиной О.А. в подтверждение заявленных требований, Свято-Троицкий мужской монастырь указал на то, что названная научно-проектная документация не имеет юридической силы, так как приложенная к ней лицензия не распространяется на памятники истории и культуры религиозного назначения, используемые религиозными организациями. Считает, что без согласования с государственным органом, который контролирует использование объекта исторического и культурного наследия "Ансамбль Троицкого монастыря" и с которым заключен охранный договор - Инспекцией по охране объектов культурного наследия Рязанской области, не могут разрабатываться и реализовываться никакие проекты по сохранению монастыря; техническое задание на разработку указанной проектной документации не согласовано с инспекцией, оно не подписано ни заказчиком, ни подрядчиком (т. 3, л. д. 97 - 98, 120 - 122).

В отзыве Свято-Троицкий мужской монастырь просит в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме, постановление Главы Администрации города Рязани от 18.12.2015 N 5781 оставить в силе (т. 3, л. д. 100 - 106).

По мнению третьего лица, в данном случае согласование отклонения от ограничения по высоте строящихся объектов противоречит требованиям пункта 4.40 Проекта зон охраны объектов культурного наследия города Рязани; принимая решение о строительстве здания на участке с проектируемой высотой более установленных 6 метров, заявитель должен был исходить из указанных ограничений, установленных для зоны регулирования застройки, и учитывать требования и особенности использования земельных участков, расположенных в зоне регулирования застройки, а также ограничения, установленные Проектом зон охраны объектов культурного наследия города Рязани; разрабатывая проект строительства, заявитель должен был проанализировать характеристики запроектированного объекта относительно принципов сохранения визуальной доступности к монастырю, так как проектируемый объект полностью закрывает облик монастыря при движении в одном из двух возможных направлений по единственной прилегающей автодороге и тротуарам - Московскому шоссе.

Третье лицо отметило, что Положение от 26.04.2008 N 315, на которое ссылается заявитель, утратило силу 24.09.2015 в момент вступления в действие Положения от 12.09.2015 N 972.

Считает злоупотреблением правом по смыслу статьи 10 Гражданского кодекса Российской Федерации довод заявителя об отсутствии в мотивировочной части оспариваемого постановления отказа в удовлетворении обращения. Свято-Троицкий мужской монастырь представил копии графического материала, плана-схемы к постановлению администрации от 18.12.2015 N 5781, заключения кадастрового инженера с приложением схем и документов об аттестации (т. 3, л. д. 107, 114 - 119; т. 4, л. д. 55 - 58).

Представитель ИП Силкиной О.А. представил копии писем филиала Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области" от 02.11.2016 N 01-16/4042/16 и Минкультуры России от 03.11.2016 N 7482-12-05, из которых, по мнению заявителя, следует, что отсутствуют в государственном кадастре недвижимости и в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации сведения о монастыре как охраняемом объекте (т. 3, л. д. 125 - 127).

В дополнении к отзыву на жалобу (т. 4, л. д. 14 - 19) инспекция указала на то, что принадлежащий ИП Силкиной О.А. на праве собственности, земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032:359, расположен по адресу: город Рязань, Московское шоссе, дом 6а, 66, 8, в границах кадастрового квартала с номером 62:29:0060032; в этом же квартале расположен и земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032:54, переданный в пользование монастыря; граница зоны регулирования застройки установлена по границам квартала, допустимая высота застройки - 6 м. Отметила, что, как следует из представленных в суд документов, а именно из чертежа зон охраны, допустимая высота застройки в данной зоне регулирования застройки 6 м, и в настоящий момент отклонение от предельных параметров разрешенного строительства для объектов, расположенных в границах данной зоны, не допускается.

От предпринимателя поступили фототаблица обзора монастыря и возражения N 1 на отзыв Свято-Троицкого мужского монастыря (т. 4, л. д. 31 - 38), где заявитель указал на то, что согласно научно-проектной документации "Ландшафтно-визуальный анализ территории в целях сохранения объекта культурного наследия регионального значения - "Ансамбль Троицкого монастыря", расположенного по адресу: город Рязань, Московское шоссе, 10", разработанной специализированной организацией - государственным унитарным предприятием Московской области "Московский областной информационно-аналитический культурный центр" (далее - ГУП МО "МОК центр"), строительство здания испрашиваемой высотностью возможно в связи с отсутствием влияния на сложившуюся градостроительную обстановку. Отметил, что вид на монастырь с Московского шоссе через территорию земельного участка с кадастровым номером 62:29:0060032:359 не открывался даже тогда, когда на участке располагалась только заасфальтированная площадка. По мнению заявителя, результат публичных слушаний не отражает действительную позицию жителей города Рязани; обязанность принимать решение, исходя из результатов публичных слушаний, у Главы администрации отсутствует. Полагает, что право заявителя на получение разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства обусловлено статьей 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации и Положением от 26.04.2008 N 315. Считает, что обращение в суд с требованием об отмене ненормативного правового акта, который, является незаконным и нарушает права заявителя, не может являться злоупотреблением правом в силу положений статьи 46 Конституции Российской Федерации, гарантирующей судебную защиту прав и свобод и возможность обжалования решений органов государственной власти, органов местного самоуправления; немотивированность оспариваемого постановления является основанием для его отмены и такое основание не является формальным.

В возражениях N 2 (т. 4, л. д. 40 - 42) на отзыв Свято-Троицкого мужского монастыря ИП Силкина О.А. выразила мнение о том, что довод о сосредоточении зон охраны "Ансамбля Троицкого монастыря" в границах старой монастырской стены основан на положениях Инструкции по организации зон охраны недвижимых памятников истории и культуры СССР, утвержденной приказом Министерства культуры СССР от 24.01.1986 N 33, Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ), а также текстовой части Проекта зон охраны памятников истории и культуры города Рязани.

Полагает, что карта "Рязань. Центр города. Зоны охраны памятников истории и культуры" не подтверждает нахождение спорного земельного участка с кадастровым номером 62:29:0060032:359 в зоне регулирования застройки "Ансамбля Троицкого монастыря".

В возражениях N 3 на отзыв Свято-Троицкого мужского монастыря (т. 4, л. д. 44) заявитель указал на то, что законодательством не установлена обязанность по получению отдельной лицензии для составления проектной документации в отношении объектов культурного наследия, используемых религиозными организациями; дополнительного согласования научно-проектной документации, разработанной ГУП МО "МОК центр", с Государственной инспекцией по охране объектов культурного наследия Рязанской области не требуется. Отметил, что инспекция создана 01.09.2015, в то время как договор с ГУП МО "МОК центр" на разработку проектной документации был заключен 14.04.2015.

В заседании суда апелляционной инстанции представитель предпринимателя поддержал заявление, просил удовлетворить заявленные требования.

Представители администрации, Свято-Троицкого мужского монастыря, правительства и инспекции возражали против удовлетворения заявленных требований.

Иные третьи лица в судебное заседание не явились.

Заявление рассмотрено в отсутствие иных третьих лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте его рассмотрения, в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Изучив материалы дела, оценив заявленные требования, отзывы, возражения, заслушав представителей сторон, суд апелляционной инстанции приходит к выводам о том, что решение Арбитражного суда Рязанской области от 28.04.2016 по делу N А54-172/2016 подлежит отмене, а заявленные требования ИП Силкиной О.А. оставлению без удовлетворения ввиду следующего.

ИП Силкиной О.А. на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 8 693 кв. м с кадастровым номером 62:29:0060032:359, расположенный по адресу: город Рязань, Московское шоссе, дом 6а, 6б, 8. Земельный участок отнесен к категории земель: земли населенных пунктов; разрешенное использование: офисы и представительства, автостоянка для временного хранения индивидуальных легковых автомобилей (гостевые, открытые, подземные и полуподземные) (т. 1, л. д. 33 - 34).

Предпринимателем принято решение о размещении на указанном земельном участке административно-офисного здания высотностью 14,2 кв. м. 20.05.2015 она обратилась в Комиссию по землепользованию и застройке в городе Рязани с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части увеличения показателя предельной высоты здания с 6 м до 14,2 м.

29.05.2015 состоялось рабочее заседание Комиссии по землепользованию и застройке в городе Рязани, комиссия пришла к выводу о возможном предоставлении ИП Силкиной О.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта с 6 м до 14,2 м, принято решение направить указанный вопрос на публичные слушания (т. 1, л. д. 14 - 15).

Главным управлением архитектуры и градостроительства Рязанской области было подготовлено заключение о согласовании разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства от 10.07.2015 (т. 1, л. д. 32).

Правительство Рязанской области издало распоряжение от 31.08.2015 N 413-р, которым согласовало предоставление ИП Силкиной О.А. разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части высоты объекта капитального строительства до 14,2 м (т. 1, л. д. 13).

Глава муниципального образования - город Рязань вынес постановление от 13.10.2015 N 79 о проведении публичных слушаний по вопросу предоставления разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части высоты объекта капитального строительства (т. 1, л. д. 142 - 143).

05.11.2015 проведены публичные слушания, по результатам которых Комиссия по землепользованию и застройки в городе Рязани, выдав заключение от 13.11.2015, признала нецелесообразным представление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства в части высоты объекта капитального строительства с 6 м до 14,2 м и рекомендовала Главе Администрации города Рязани принять решение об отказе в предоставлении ИП Силкиной О.А. разрешения на отклонение от предельных параметров строительства (т. 1, л. д. 144).

Администрация вынесла постановление от 18.12.2015 N 5781 "Об отказе в предоставлении разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства на земельном участке с кадастровым номером 62:29:0060032:359" (т. 1, л. д. 16).

Ссылаясь на то, что указанное постановление администрации не соответствует действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя, ИП Силкина О.А. обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением (т. 1, л. д. 4 - 9).

Частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и пункта 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В случае если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования (часть 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

Таким образом, в соответствии со статьями 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно пункту 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации, в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель. Использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в указанных зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки в соответствии с требованиями охраны памятников истории и культуры.

В силу частей 1, 2 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами. Могут устанавливаться следующие ограничения прав на землю: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных зонах; особые условия охраны, в том числе памятников истории и культуры.

Исходя из положений пункта 1, подпунктов 6, 7, 10 пункта 2 статьи 33 Закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, незаконного перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий. Государственная охрана объектов культурного наследия включает в себя, в том числе, установление предмета охраны объекта культурного наследия, включенного в реестр, и границ территории такого объекта; разработку проектов зон охраны объектов культурного наследия; установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительным регламентам в границах его территории.

В соответствии с пунктом 1 статьи 34 Закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта.

Согласно пункту 2 статьи 34 Закона N 73-ФЗ охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения - органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного (муниципального) значения - в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34 Закона N 73-ФЗ).

Решением Исполнительного комитета Рязанского областного Совета народных депутатов от 12.05.1968 N 199 "Ансамбль Троицкого монастыря" включен в утвержденный Список памятников истории и культуры по Рязанской области, подлежащих охране (т. 1, л. д. 68 - 75).

Решением Исполнительного комитета Рязанского областного Совета народных депутатов от 09.10.1986 N 281/17 утвержден Проект зон охраны памятников истории и культуры города Рязани (с приложением карты "Рязань. Центр города. Зоны охраны памятников истории и культуры"), которыми определены границы территории памятника, зона охраны Троицкого монастыря и зона регулирования застройки с предельной высотой строительства - 6 метров (т. 1, л. д. 76 - 81, 83, 84, 90, 91 - 101; т. 3, л. д. 116 - 117).

В соответствии с пунктами 4.36, 4.40, 5.18 Проекта зон охраны памятников истории и культуры города Рязани в зоне регулирования застройки сохраняются существующие элементы исторической планировки и ценные элементы природного ландшафта, закрепляется или восстанавливается, если возможно, значение памятников в архитектурно-пространственной организации населенного пункта, обеспечиваются благоприятные условия зрительного восприятия памятника; предусматривается устранение диссонансных сооружений и элементов растительности, снижающих градостроительное, архитектурно-художественное и эмоционально-эстетическое значение памятника, вносящих диссонанс в городской или природный ландшафт; для обеспечения условий обзора памятников и их комплексов с благоприятных пунктов и мест, в том числе с традиционных для данного населенного пункта, необходимо: установить места наиболее благоприятные и традиционные для обзора, не закрывать памятники зданиями и насаждениями со стороны обзора, охранять фоновые зоны памятников от новых зданий и насаждений, снижающих архитектурно-композиционную роль памятника в облике населенного пункта, улицы, площади; границы зоны регулирования застройки определяются методом анализа историко-архитектурных материалов визуального, фотографического, других видов анализа, выявляющего пределы композиционно-пространственного влияния исторических сооружений и ансамблей на окружающую среду, а также расчетами допустимой высоты новой застройки, не нарушающей композиционной роли памятников.

Из указанных материалов дела усматривается, что спорный земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032:359, на котором находится объект капитального строительства ИП Силкиной О.А., расположен в территориальной зоне охраны объекта культурного наследия регионального значения - "Ансамбль Троицкого монастыря", в которой установлен показатель предельного параметра разрешенного строительства (реконструкции) объектов капитального строительства - предельная высота зданий - 6 метров (т. 3, л. д. 116 - 117), в связи с чем утверждение предпринимателя о том, что земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032:359 не входит в зону регулирования застройки объекта культурного наследия регионального значения "Ансамбль Троицкого монастыря", поскольку не располагается в границах старой монастырской ограды - охранной зоны монастыря, является несостоятельным.

Довод ИП Силкиной О.А. о том, что сведения о монастыре как охраняемом объекте отсутствуют в государственном кадастре недвижимости и в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации не принимается во внимание судом, так как приказами Минкультуры России от 17.06.2015 N 710-р, 711-р, 712-р, 713-р, 714-р, 717-р "Ансамбль Троицкого монастыря" и входящие в его состав объекты культурного наследия регионального значения, зарегистрированы в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (т. 4, л. д. 59 - 70). Согласно кадастровой выписке от 16.12.2016 N 6200/301/16-377525 Федерального государственного бюджетного учреждения "Федеральная кадастровая палата Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Рязанской области" земельный участок с кадастровым номером 62:29:0060032, площадью 37 913 кв. м, внесен в государственный кадастр недвижимости как ранее учтенный 12.10.2001, является собственностью Российской Федерации (62-62/001-62/999/001/2015-154/1 от 04.12.2015) и находится в постоянном (бессрочном) пользовании у Свято-Троицкого мужского монастыря (62-01.29-72.2001-102 от 12.10.2001) (т. 4, л. д. 71 - 76).

ИП Силкина О.А. обратилась с заявлением о предоставлении разрешения на отклонение от предельного параметра разрешенного строительства с увеличением высоты объекта капитального строительства с 6 метров до 14,2 метров. Вместе с тем в соответствии с пунктом 22 Положения от 12.09.2015 N 972 (вступившего в законную силу на момент вынесения оспариваемого постановления администрации и подлежащего применению), соблюдение режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах зон охраны объектов культурного наследия является обязательным при осуществлении градостроительной, хозяйственной и иной деятельности. Отклонение от установленных в границах зон охраны объектов культурного наследия режимов использования земель и градостроительных регламентов не допускается.

Таким образом, производство работ в охранной зоне объекта культурного наследия, связанное с изменением основных параметров (высотой), является нарушением пункта 10 Положения от 12.09.2015 N 972, не соответствует статьям 33, 34 Закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ, статье 56 Земельного Кодекса Российской Федерации, статье 40 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, Проекту зон охраны памятников истории и культуры города Рязани (с приложением карты "Рязань. Центр города. Зоны охраны памятников истории и культуры"), которыми определена зона регулирования застройки монастыря с предельной высотой строительства - 6 метров, а также заключению Комиссии по землепользованию и застройки в городе Рязани от 13.11.2015 и результатам проведенных 05.11.2015 публичных слушаний, проведение которых обязательно в силу статей 2, 40 Градостроительного Кодекса Российской Федерации, статьи 20 Правил землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденных решением Рязанской городской Думы от 11.12.2008 N 897-I.

Аналогичные правовые выводы изложены в постановлении Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.07.2016 по делу N А23-2100/2015, оставленном без изменения постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 14.11.2016.

Принимая во внимание изложенное, с учетом того, что оспариваемое постановление администрации от 18.12.2015 N 5781 имеет ссылки на правовые акты на основании которых оно принято, мотивированно результатами состоявшихся публичных слушаний, проведенных по спорному вопросу, соответствует действующему законодательству, соответственно, не нарушает права и интересы заявителя, правовые основания для удовлетворения заявленных требований ИП Силкиной О.А. отсутствуют.

При таких обстоятельствах решение Арбитражного суда Рязанской области от 28.04.2016 подлежит отмене в силу пунктов 1, 3, 4 части 1, пункта 4 части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в виду неполного выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела; несоответствия выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела; нарушения норм процессуального права - принятие судом решения о правах и об обязанностях лица, не привлеченного к участию в деле, а заявленные требования ИП Силкиной О.А. - оставлению без удовлетворения.

В соответствии с пунктом 3 статьи 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в постановлении арбитражного суда апелляционной инстанции указывается на распределение судебных расходов, в том числе расходов, понесенных в связи с подачей апелляционной жалобы.

В силу статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Таким образом, с ИП Силкиной О.А. в пользу Свято-Троицкого мужского монастыря подлежат взысканию в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы 3 000 рублей.

Руководствуясь статьями 110, 266, 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Рязанской области от 28.04.2016 по делу N А54-172/2016 отменить.

В удовлетворении заявленных требований индивидуального предпринимателя Силкиной Ольги Александровны (город Рязань, ОГРНИП 306622901700138, ИНН 622900666519) отказать.

Взыскать с индивидуального предпринимателя Силкиной Ольги Александровны (город Рязань, ОГРНИП 306622901700138, ИНН 622900666519) в пользу Религиозной организации "Свято-Троицкий мужской монастырь города Рязани Рязанской Епархии Русской Православной Церкви (Московский Патриархат)" (город Рязань, ОГРН 1036200002365, ИНН 6228032018) в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы 3 000 рублей.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

Е.В. Рыжова

Судьи

Е.В. Мордасов В.Н. Стаханова