Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 26 декабря 2016 г. N 12АП-11950/16

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Саратов

26 декабря 2016 г.

Дело N А57-5285/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 20 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 26 декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Веряскиной С.Г.,

судей Акимовой М.А., Луговского Н.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарём судебного заседания Храмовой Д.М.,

при участии в заседании:

от Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области - Сергеев Д.А., доверенность от 19.09.2016 N 01-03-09/11622,

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области - Чудасова Анастасия Владимировна, доверенность от 31.12.2015 г.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, ОГРН 1146450005602, ИНН 6452111028 (г. Саратов)

на решение арбитражного суда Саратовской области от 14 октября 2016 года по делу N А57-5285/2016 (судья Огнищева Ю.П.)

по заявлению Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, ОГРН 1146450005602, ИНН 6452111028 (г. Саратов)

заинтересованные лица: Управление Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, ОГРН 1026402675045, ИНН 6450014580 (г. Саратов),

Комитет по управлению имуществом Саратовской области (г. Саратов),

Государственное бюджетное учреждение Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства", ОГРН 1156451022881, ИНН 6452118182 (г. Саратов),

Счетная палата Саратовской области, ОГРН 1026402201088, ИНН 6450033110 (г. Саратов),

ПАО "Новоузенское автотранспортное предприятие" (Саратовская область, г. Новоузенск),

ОАО "Межгородтранс" (г. Саратов)

ОАО "Саратовский автобусный парк" (г. Саратов)

ОАО "Петровское автотранспортное предприятие" (Саратовская область, г. Петровск)

ОАО "Базарно-Карабулакское автотранспортное предприятие" (Саратовская область, р.п. Базарный Карабулак)

ООО "Трансфер" (Саратовская область, г. Вольск)

ОАО "Пассажиртранс - 1" (г. Саратов)

ОАО "Марксовское автотранспортное предприятие" (Саратовская область, г. Маркс)

ОАО "Дергачевское автотранспортное предприятие" (Саратовская область, р.п. Дергачи)

МУП "АТП Турковского района" (Саратовская область, р.п. Турки)

ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2" (Саратовская область, г. Балашов)

ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат" (Саратовская область, г. Балаково)

о признании недействительным решения

УСТАНОВИЛ:

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области (далее заявитель) обратилось в арбитражный суд Саратовской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области (далее УФАС по Саратовской области, управление, антимонопольный орган) N 19-54/ов от 31 декабря 2015 года в части признания в бездействии Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

К участию в деле в качестве заинтересованных лиц привлечены: Комитет по управлению имуществом Саратовской области, Государственное бюджетное учреждение Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства", Счетная палата Саратовской области, ПАО "Новоузенское автотранспортное предприятие", ОАО "Межгородтранс", ОАО "Саратовский автобусный парк", ОАО "Петровское автотранспортное предприятие", ОАО "Базарно-Карабулакское автотранспортное предприятие", ООО "Трансфер", ОАО "Пассажиртранс - 1", ОАО "Марксовское автотранспортное предприятие", ОАО "Дергачевское автотранспортное предприятие", МУП "АТП Турковского района", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2", ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат".

Решением арбитражного суда Саратовской области от 14 октября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, не согласившись с вынесенным судебным актом, обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Информация о принятии апелляционной жалобы к производству и назначении дела к судебному разбирательству размещена на сайте суда в сети Интернет 19 ноября 2016 года.

В соответствии с ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд рассматривает апелляционную жалобу без участия представителей Управления Федеральной антимонопольной службы по Саратовской области, Комитета по управлению имуществом Саратовской области, Государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства", Счетной палаты Саратовской области, ПАО "Новоузенское автотранспортное предприятие", ОАО "Межгородтранс", ОАО "Саратовский автобусный парк", ОАО "Петровское автотранспортное предприятие", ОАО "Базарно-Карабулакское автотранспортное предприятие", ООО "Трансфер", ОАО "Пассажиртранс - 1", ОАО "Марксовское автотранспортное предприятие", ОАО "Дергачевское автотранспортное предприятие", МУП "АТП Турковского района", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2" ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат", надлежащим образом извещенных о времени и месте проведения судебного заседания.

Исследовав материалы дела, выслушав представителей Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, УФАС по Саратовской области, проверив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, 19.06.2015 в Саратовское УФАС России поступило заявление Счетной палаты Саратовской области на действия ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" (далее - ГБУ СО), связи с передачей ГБУ СО государственного движимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ГБУ СО, ОАО "Новоузенское автотранспортное предприятие", ОАО "Межгородтранс", ОАО "Саратовский автобусный парк", ОАО "Петровское автотранспортное предприятие", ОАО "Базарно-Карабулакское автотранспортное предприятие", ООО "Трансфер", ОАО "Пассажиртранс-1", ОАО "Марксовское автотранспортное предприятие", ООО "Дергачевское автотранспортное предприятие", МУП ТМР СО "Автотранспорное предприятие Турковского района", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2", ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат" по договорам и дополнительным соглашениям к договорам NN 02-06/14 от 12.01.2015, 02-06/60а от 08.12.2014, 02-06/2 от 01.01.2014, 02-06/35 от 01.07.2014, 02-06/51 от 22.09.2014, 02-06/50 от 08.09.2014, 02-06/10 от 01.09.2013, 02-06/5 от 01.02.2013, 3 от 15.01.2013, 02-06/4 от 01.02.2013, 02-06/8 от 09.01.2013, 02-06/15 от 14.03.2013, 02-06/10 от 09.01.2013, 02-06/33 от 13.05.2013, 02-06/188 от 25.07.2012, 02-06/157а от 06.02.2012, 02-06/155 от 16.01.2012, 02-06/210 от 15.12.2012, 02-06/209 от 10.12.2012 (далее - Договоры) без получения предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, без проведения торгов.

31.12.2015 года Саратовским УФАС России принято решение N 19-54/ов, в соответствии с которым, в действиях ГБУ СО признано нарушение части 1 статьи 15, части 3 статьи 17.1 и части 1 статьи 20 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции". Кроме того, названным решением N 19-54/ов от 31.12.2015 года, Комиссией УФАС в бездействии Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области и Комитета по управлению имуществом Саратовской области признано нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (том 5 л.д. 41).

Не согласившись с данным решением УФАС России по Саратовской области N 19-54/ов от 31.12.2015 года, в части признания в бездействии Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", заявитель обратился в суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, отказывая в удовлетворении заявленных требований, пришел к выводу, что бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области по не осуществлению контроля за надлежащим распоряжением имуществом, переданного ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" на праве оперативного управления, привело к передаче имущества хозяйствующим субъектам без проведения торгов, что является нарушением требований части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Передача государственного или муниципального имущества конкретному хозяйствующему субъекту без проведения торгов (конкурса, аукциона) создает для данного субъекта преимущественные условия в получении указанного имущества и препятствует доступу к государственному и муниципальному ресурсу неопределенного круга лиц, которые также могут иметь намерение приобрести вышеназванные права в отношении государственного или муниципального имущества.

Апелляционная инстанция считает выводы суда первой инстанции законными, обоснованными, соответствующими обстоятельствам дела.

В соответствии со статьей 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон о защите конкуренции), федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Целями антимонопольного законодательства являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона о защите конкуренции).

Под недопущением конкуренции следует понимать такую ситуацию, когда в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) исключается любая возможность конкуренции.

Ограничение конкуренции подразумевает то, что в результате принятия соответствующим органом акта и (или) осуществления действия (бездействия) существенно снижается возможность конкуренции.

Высший Арбитражный Суд Российской Федерации в постановлении от 29.11.2011 по делу N А66-7056/2010 указал, что достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В тех случаях, когда требуется проведение конкурса, подразумевающего состязательность хозяйствующих субъектов, его не проведение, за исключением случаев, допускаемых законом, не может не влиять на конкуренцию, поскольку лишь при публичном объявлении конкурса в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем.

При рассмотрении спора судами установлено, что распоряжением Правительства Саратовской области от 16.02.2011 N 38-Пр "О создании государственного бюджетного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" путем изменения типа существующего государственного автономного учреждения Саратовской области "Управление пассажирских перевозок", было создано ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", учредителем которого выступило Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области.

Распоряжением Правительства Саратовской области от 20.07.2015 N 152-Пр "О реорганизации государственных учреждений", государственное бюджетное учреждение Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" и государственное бюджетное учреждение "Дирекция автомобильных дорог" были реорганизованы путем слияния в Государственное бюджетное учреждение "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства".

Согласно распоряжениям Комитета по управлению имуществом Саратовской области "О закреплении имущества на праве оперативного управления за государственным автономным учреждением Саратовской области "Управление пассажирских перевозок" N 402-р от 13.05.2009, N 498-р от 26.05.2010, N772-р от 16.07.2010, N1187-р от 15.11.2010, N333-р от 04.05.2011, N79-р от 06.02.2012, N393-р от 25.05.2012 и N918-р от 08.09.2015 г. за учреждением было закреплено на праве оперативного управления особо ценное движимое имущество, являющееся государственной собственностью Саратовской области.

В соответствии с п. 1.5 Устава ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", утвержденного Приказом Минтранса N 306 от 28.12.2011, учреждение является некоммерческой организацией, созданной для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации, Саратовской областью полномочий органов государственной власти Саратовской области в сфере транспорта и дорожного хозяйства.

Согласно пункту 2.3.2. Устава в перечень мероприятий для осуществления организации транспортного обслуживания населения на территории Саратовской области транспортом общего пользования в соответствии с требованиями действующего законодательства входит, в частности: осуществление мероприятий по передаче в аренду имущества, являющегося государственной собственностью Саратовской области и переданного учреждению в оперативное управление.

В соответствии с п. 3.3 Устава ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

Как следует из материалов дела, в период 2013-2015 г.г. между ГБУ СО и ПАО "Новоузенское автотранспортное предприятие", ОАО "Межгородтранс", ОАО "Саратовский автобусный парк", ОАО "Петровское автотранспортное предприятие", ОАО "Базарно-Карабулакское автотранспортное предприятие", ООО "Трансфер", ОАО "Пассажиртранс - 1", ОАО "Марксовское автотранспортное предприятие", ОАО "Дергачевское автотранспортное предприятие", МУП "АТП Турковского района", ОАО "Балашовское пассажирское автотранспортное общество N 2", ОАО "Балаковский пассажирский автокомбинат" были заключены договоры аренды транспортных средств - государственного движимого имущества, закрепленного на праве оперативного управления за ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок".

Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим государственным бюджетным учреждениям и государственным автономным учреждениям регулируются нормами Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" и нормами Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях".

Пунктом 10 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" установлено, что бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом.

В соответствии с абз. 5 п. 9 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, утвержденного Постановлением Правительства Саратовской области N 246-П от 22.04.2014 г., основными задачами Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области являются: обеспечение эффективного управления государственной собственностью области в транспортном и дорожном комплексах области.

Согласно п. 2 Постановления Правительства Саратовской области от 17.08.2011 г. N 439-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления главными распорядителями средств областного бюджета контроля за деятельностью государственных учреждений Саратовской области", контроль за деятельностью учреждений (государственные учреждения Саратовской области всех типов - казенные, бюджетные и автономные) осуществляется органами исполнительной власти области, в ведении которых находятся Учреждения, и осуществляющими бюджетные полномочия главных распорядителей средств областного бюджета.

Как следует из материалов дела и не оспаривается сторонами, ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" в адрес Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области 18.11.2013 г. было направлено письмо с просьбой согласовать передачу в аренду транспортных средств, являющихся государственной собственностью Саратовской области и находящихся у ГБУ СО на праве оперативного управления, в т.ч. ЛиАЗ, Автобус, ГАЗ и пр.

Таким образом, Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области располагало информацией о намерении учреждения передать указанное в письме имущество в аренду хозяйствующим субъектам.

Суд апелляционной инстанции не принимает довод Министерства о том, что им не был дан ответ на письмо ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок" от 18 ноября 2013 года с просьбой согласовать передачу в аренду транспортные средства, в связи с чем в его действиях отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства. Указанные заявителем обстоятельства лишь подтверждают факт того, что Министерство знало о намерении учреждения передать государственное имущество хозяйствующим субъектам без проведения торгов, однако, не предприняло никаких мер для предотвращения данного нарушения ни в 2013 году, ни в последующее время.

При этом, согласно п. 10 Положения о Министерстве транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, утвержденного постановлением Правительства Саратовской области от 22.04.2014 N 246-П, основными функциями, необходимыми для реализации Министерством возложенных задач, являются, в том числе: организация в пределах своей компетенции проведения инспекционных проверок подведомственных предприятий.

В соответствии с п. 2 постановления Правительства Саратовской области от 17.08.2011 N 439-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления главными распорядителями средств областного бюджета контроля за деятельностью государственных учреждений Саратовской области" контроль за деятельностью Учреждений (государственные учреждения Саратовской области всех типов - казенные, бюджетные и автономные) осуществляется органами исполнительной власти области, в ведении которых находятся учреждения, и осуществляющими бюджетные полномочия главных распорядителей средств областного бюджета.

Пунктом 4 указанного постановления прямо установлено, что главные распорядители осуществляют контроль за деятельностью учреждений, в том числе по следующим направлениям: установление фактического наличия и состояния недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждениями на праве оперативного управления или приобретенного учреждениями за счет средств, выделенных им главными распорядителями на приобретение такого имущества, в том числе, переданного в аренду, в безвозмездное пользование, выявление неиспользуемого или используемого не в соответствии с целями, ради которых созданы учреждения, ценного имущества; достоверность и полнота отчета о результатах деятельности учреждений и об использовании закрепленного за ними государственного имущества Саратовской области.

Согласно пункту 5 указанного постановления, контроль за деятельностью учреждений осуществляется с использованием предварительного, текущего и последующего контроля. Предварительный и текущий контроль осуществляется в форме документарной проверки, последующий контроль осуществляется в форме выездной проверки.

В соответствии с пунктом 12 постановления Правительства Саратовской области от 17.08.2011 N 439-П "Об утверждении Положения о порядке осуществления главными распорядителями средств областного бюджета контроля за деятельностью государственных учреждений Саратовской области" плановые проверки в отношении конкретного учреждения проводятся не чаще чем один раз в три года.

Как было указано выше, ГБУ СО "Дирекция транспорта и дорожного хозяйства" государственное движимое имущество, закрепленное на праве оперативного управления за учреждением, по договорам аренды было передано автотранспортным предприятиям без получения предварительного согласия в письменной форме антимонопольного органа, без проведения торгов.

Таким образом, бездействие Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области по неосуществлению контроля за распоряжением имуществом, привело к созданию преимущественных условий для автотранспортных предприятий, оказывающих услуги по перевозке пассажиров, получению указанного имущества без проведения конкурсных процедур и соперничества, по заключению договоров аренды в приоритетном порядке, что правомерно квалифицировано антимонопольным органом как нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Аналогичная позиция отражена в постановлении Арбитражного суда Поволжского округа по делу N А57-5284/2016.

Нарушение антимонопольного законодательства совершено на рынке перевозок автомобильным транспортом Саратовской области. В период рассмотрения дела Саратовским УФАС России проводился анализ рынка услуг перевозок пассажиров наземным транспортом, о чем свидетельствуют запрос министру транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области от 23.10.2015 исх. N 02/1-7102; ответ министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области от 30.10.2015 исх. N 02-01-02/12533; аналитический отчет о состоянии конкурентной среды на рынке услуг перевозок пассажиров наземным транспортом на территории Саратовской области.

По результатам анализа состояния конкурентной среды на рынке услуг перевозок пассажиров наземным транспортом на территории Саратовской области, по состоянию на 01.11.2015 года антимонопольным органом было установлено доля негосударственных перевозчиков по регулярным межмуниципальным автобусным маршрутам не соответствует Стандарту развития конкуренции в субъектах Российской Федерации для рынка услуг перевозок пассажиров наземным транспортом на территории Саратовской области.

При этом, акционерным обществам со 100% долей государственного участия, учредителями которых являлись Министерство транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области, комитет по управлению имуществом Саратовской области, ГБУ СО "Управление пассажирских перевозок", транспортные средства передавались в аренду без торгов.

Согласно ст. 41.1 Федерального закона о защите конкуренции, дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения. Договоры аренды транспортных средств на момент возбуждения и рассмотрения дела N 19-54/ов о нарушении антимонопольного законодательства были действующими, следовательно, нарушение антимонопольного законодательства было длящимся. Таким образом, на дату принятия решения - 31.12.2015 срок давности по данному делу не истек.

В соответствии с частью 3 ст. 201 АПК РФ в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Оценив представленные доказательства, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о соответствии решения антимонопольного органа требованиям Закона о защите конкуренции. Оспариваемый ненормативный акт не нарушает права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности, в связи с чем, основания для удовлетворения заявленных требований отсутствуют.

Апелляционная инстанция считает, что по делу принято законное и обоснованное решение, оснований для отмены которого не имеется. Выводы суда по данному делу основаны на установленных обстоятельствах и имеющихся в деле доказательствах при правильном применении норм материального и процессуального права. Доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не могут служить основанием для отмены принятого решения.

Руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение арбитражного суда Саратовской области от 14 октября 2016 года по делу N А57-5285/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Министерства транспорта и дорожного хозяйства Саратовской области без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.Г. Веряскина

Судьи

М.А. Акимова Н.В. Луговской