Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 27 декабря 2016 г. N 12АП-13496/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Поволжского округа от 7 апреля 2017 г. N Ф06-19536/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Саратов

27 декабря 2016 г.

Дело N А12-44549/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 26 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 27 декабря 2016 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Кузьмичева С.А.,

судей Веряскиной С.Г., Смирникова А.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Маловым В.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Комитета физической культуры и спорта Волгоградской области

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21 октября 2016 года по делу N А12-44549/2016 (судья Стрельникова Н. В.)

по заявлению Комитета физической культуры и спорта Волгоградской области (ОГРН 1023403443304, ИНН 3444024859)

к Контрольно-счетной палате Волгоградской области (ОГРН 1023403444173, ИНН 3444065566)

о признании незаконным представления,

при участии в судебном заседании представителей: Комитета физической культуры и спорта Волгоградской области - Агинская О.Ю. по доверенности N 09-01-08/394-ВН от 28.06.2016, Абарамова А.А. по доверенности N09-01-08/170-ВН от 18.08.2016.

без участия в судебном заседании представителей: Контрольно-счетной палаты Волгоградской области, извещены своевременно и надлежащим образом, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 74802 7.

УСТАНОВИЛ:

Комитет физической культуры и спорта Волгоградской области (далее - Комитет, заявитель) обратился в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать недействительными п. 1.1, п. 1.2, п. 1.4, п.2.2 представления Контрольно-счетной палаты Волгоградской области (далее - КСП) от 05.05.2016 N 01КСП-01-09/28.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 21 октября 2016 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Комитет не согласился с принятым судебным актом и обратился в Двенадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт, которым удовлетворить требования заявителя.

Исследовав материалы дела, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Как установлено материалами дела, на основании плана работы контрольно-счетной палаты Волгоградской области на 2016 год, утвержденного постановлением коллегии от 29.12.2015 N 34/1, приказа КСП от 09.02.2016 N12, проведена внешняя проверка бюджетной отчетности и отдельных вопросов исполнения областного бюджета за 2015 год главного администратора бюджетных средств - Комитета физической культуры и спорта Волгоградской области, результаты которой изложены в заключении КСП от 22.04.2016 N 11/1.

Проверкой установлены нарушения при формировании Комитетом и подведомственными учреждениями бюджетной отчетности; механизма формирования государственного задания; отсутствие нормативного правового акта, регулирующего оплату труда работников подведомственных государственных автономных учреждений; механизма внутреннего финансового аудита и недостатки при проведении закупок большинства государственных автономных учреждений, обусловленные установлением в Положениях о закупках достаточно высокого стоимостного критерия на закупку у единственного поставщика; неэффективное расходование бюджетных средств на сумму 7500 тыс. руб. вследствие выбора механизма финансирования строительства физкультурно-оздоровительного комплекса (далее - ФОК) за счет средств областного бюджета посредством направления подведомственному учреждению субсидии на иные цели.

По результатам проверки КСП вынесено представление от 05.05.2016 N 01КСП-0109/28, содержащее, в котором Комитету предложено рассмотреть представление и, в том числе:

1. Принять меры по устранению выявленных нарушений, а также меры по их пресечению и предупреждению, а именно:

1.1. На основании абз.6 п.2 ст. 157 БК РФ в целях соблюдения требований Порядка осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита на территории Волгоградской области, утверждённого постановлением Правительства Волгоградской области от 26.05.2014 N 266-п, предлагаем:

* организовать осуществление внутреннего финансового аудита на основе функциональной независимости (п. 3.1);

* обеспечить составление годовой отчетности о результатах осуществления внутреннего финансового аудита (п.3.29) и не допускать подобных случаев в дальнейшей работе.

1.2. В рамках полномочий Комитета, установленных п.п. 1 п.1 ст. 158 БК РФ по обеспечению результативности и целевою характера использования бюджетных средств обеспечить контроль за устранением ГАУ Волгоградской области "Центр спортивной по адаптивным видам спорта", допущенных при строительстве ФОК дефектов и использованием спортивного объекта по назначению".

1.4. Провести анализ причин, повлекших нарушение требований п. 5 "Порядка определения объема и предоставления субсидий утвержденного постановлением Администрации Волгоградской области от 10.11.2015 N 686-п, при предоставлении 00 "Волгоградский областной волейбольный клуб "Волжаночка" субсидии на государственную поддержку спортивных команд негосударственных спортивных организаций в размере 1771,7 тыс. руб., и разработать мероприятия по их устранению.

2. В качестве меры по устранению выявленных недостатков предложено:

2.2. Инициировать через представителей Комитета в Наблюдательных советах учреждений внесение изменений в Положения о закупках подведомственных автономных учреждений в целях уменьшения стоимостного критерия на закупку у единственного поставщика и увеличения объема закупок, проводимых с применением конкурентных способов определения поставщиков.

Не согласившись указанными пунктами представления, Комитет обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемые предписание и представление выданы в рамках компетенции Контрольно-счетной палаты Волгоградской области, не нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя в сфере экономической деятельности.

Судебная коллегия не находит оснований для переоценки выводов суда первой инстанции.

Частью 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ установлено, что внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Согласно ст. 8 Закона Волгоградской области от 17.12.1999 N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области" (далее - Закон N 344-ОД), КСП осуществляет следующие полномочия, в том числе, контроль за исполнением областного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, организация и осуществление контроля за законностью, эффективностью (экономностью и результативностью) использования средств областного бюджета,, контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в государственной собственности Волгоградской области, в том числе охраняемыми результатами интеллектуальной деятельности и средствами индивидуализации, принадлежащими Волгоградской области;,контроль за законностью, эффективностью (экономностью и результативностью) использования межбюджетных трансфертов, предоставленных из областного бюджета бюджетам муниципальных образований, расположенных на территории Волгоградской области, а также проверка местных бюджетов в случаях, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации; иные полномочия в сфере внешнего государственного финансового контроля.

В соответствии с частями 1, 2 статьи 18 Закона N 344-ОД в случаях установления нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, контрольно-счетной палатой по результатам проведения контрольных мероприятий составляются представления и (или) предписания. Под представлением контрольно-счетной палаты понимается документ, который должен содержать обязательную для рассмотрения в установленные в нем сроки или, если срок не указан, в течение 30 дней со дня его получения информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требования о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений.

В силу ч. 1 ст. 16 Закона N 6-ФЗ контрольно-счетные органы по результатам проведения контрольных мероприятий вправе вносить в органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, проверяемые органы и организации и их должностным лицам представления для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений.

Органы государственной власти и государственные органы субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления и муниципальные органы, а также организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах (часть 3).

Суд апелляционной инстанции соглашается, что в оспариваемом представлении, а также в заключении по результатам проверки, приложенном к представлению и являющегося его неотъемлемой частью, имеются все необходимые и достаточные основания и ссылки на нормативные правовые акты, положения которых были нарушены, либо в соответствии с которыми необходимо принять соответствующие меры, а именно: по п. 1.1 - п. 3.1, п. 3.29 постановления правительства Волгоградской области от 26.05.2014 N 266-п; п.1.2 - пп.1 п.1 ст. 158 БК РФ; п.1.4 - п.5 Порядка, утвержденного постановлением администрации Волгоградской области от 10.11.2015 N 686-п.

Судом отклоняется довод апелляционной жалобы об отсутствии указания на нормы бюджетного законодательства, так как указанная норма не требует, чтобы в представлении контрольно-счетного органа были обязательно указаны конкретные правовые нормы бюджетного законодательства, нарушенные Комитетом.

КСП возложенные полномочия исполняет в соответствии с действующим законодательством, в том числе п. 3.1 ст. 270.2 БК РФ, согласно которому составление и направление контрольно-счетными органами представлений и предписаний регламентируются положениями федеральных законов от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации" и от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Изложенные в п. 1.1 представлении КСП предложения направлены на устранение нарушений, выявленных в ходе проверки, и недопущение их в будущем, что соответствует полномочиям КСП, установленным бюджетным законодательством Российской Федерации, а также Законом N 6-ФЗ и Законом Волгоградской области от 17.12.1999 N 344-ОД "О контрольно-счетной палате Волгоградской области".

Поскольку представление вносится, в том числе по вопросам устранения недостатков, выявленных в ходе проверки (абз.1 п.1 ст. 16 Закона N 6-ФЗ), предложения КСП, сформулированные в п. 1.2, 1.4, 2.2 представления, являются законными и обоснованным.

В соответствии с положениями абз.6 п.2 ст. 157 БК РФ контрольно-счетные органы субъектов РФ осуществляют бюджетные полномочия по подготовке предложений по совершенствованию осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита.

В рамках указанного полномочия КСП предложила Комитету в соответствии с "Порядком осуществления внутреннего финансового контроля и внутреннего финансового аудита...", утвержденного постановлением Правительства Волгоградской области от 26.05.2014 N 266-п, "...организовать осуществление внутреннего финансового аудита на основе функциональной независимости (п. 3.1); обеспечить составление годовой отчетности о результатах осуществления внутреннего финансового аудита (п.3.29) и не допускать подобных случаев в дальнейшей работе".

Комитет ссылается на изменение структуры Комитета на основании постановления Губернатора Волгоградской области от 16.11.2015 N 1024 "О внесении изменений в постановление Губернатора Волгоградской области от 24.11.2014 N 133... " (далее -Постановление N 1024), согласно которому сформированный отдел контроля и внутреннего финансового аудита подчиняется непосредственно председателю Комитета, что отражено в заключении КСП по результатам проверки.

Согласно позиции Минфина России, изложенной в письме от 10.02.2016 N 02-11-07/6892, обеспечение функциональной независимости субъекта внутреннего финансового аудита состоит в том, что его должностные лица не принимают участие в исполнении проверяемых внутренних бюджетных процедур и не принимали участие в исполнении внутренних бюджетных процедур объекта аудита в проверяемом периоде.

Однако в ходе проверки, после ее завершения и утверждения постановлением Коллегии КСП от 22.04.2016 N 11/1 заключения, документы, подтверждающие функциональную независимость субъекта внутреннего финансового аудита, в том числе новое Положение об отделе контроля и внутреннего финансового аудита (далее - новое Положение), должностные регламенты и инструкции сотрудников данного отдела, а также сотрудников других отделов, участвующих в осуществлении внутреннего финансового контроля, Комитетом не были представлены.

Новое Положение, утвержденное приказом председателя Комитета от 30.12.2015 N 1123, представлено Комитетом 29.07.2016 (более чем через 2 месяца после направления представления и более чем через 5 месяцев с начала проверки).

Комитет в качестве довода апелляционной жалобы, обосновывающего, по его мнению, незаконность п. 1.2 представления, указал на отсутствие конкретной нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушенные Комитетом.

Между тем в ходе проверки выявлен ряд недостатков при строительстве физкультурно-оздоровительного комплекса, которые, явились следствием, в том числе недостаточного контроля со стороны Комитета. В свою очередь это привело к нарушению п.п.1 п.1 ст. 158 Бюджетного кодекса РФ в части не обеспечения главным распорядителем бюджетных средств - Комитетом результативности использования бюджетных средств.

В результате ФОК, построенный за счет средств субсидии областного бюджета, до настоящего времени не может использоваться по своему назначению в уставных целях деятельности учреждения.

Таким образом, предложение КСП по обеспечению контроля за устранением выявленных дефектов и целевого использования имущества законным и обоснованным.

В п. 2.2 представления Комитету предложено в качестве меры по устранению выявленных недостатков "инициировать через представителей Комитета в

Наблюдательных советах учреждений внесение изменений в Положения о закупках подведомственных автономных учреждений в целях уменьшения стоимостного критерия на закупку у единственного поставщика и увеличения объема закупок, проводимых с применением конкурентных способов определения поставщиков".

В соответствии с ч.1 ст.10 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) в состав наблюдательного совета автономного учреждения должны входить представители учредителя автономного учреждения.

Представители учредителя - Комитета входили в состав Наблюдательных советов подведомственных Комитету автономных учреждений на основании соответствующих приказов Комитета.

В соответствии с пп. 8 ст. 9 Закона N 174-ФЗ к компетенции учредителя - Комитета в области управления автономным учреждением относится решение иных предусмотренных настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами вопросов.

Положение о закупке согласно пп. 3 ч. 3 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" утверждается Наблюдательным советом автономного учреждения в случае, если заказчиком выступает автономное учреждение. При этом в состав Наблюдательных советов, как указано выше, входили и представители Комитета.

Действующее законодательство не содержит запрет на инициирование через представителей учредителя (в данном случае - Комитета) в Наблюдательных советах учреждений внесение изменений в Положения о закупках подведомственных автономных учреждений.

Более того как правомерно отмечено судом первой инстанции, представление в этой части не затрагивает и не нарушает экономические интересы Комитета, так как направлено на совершенствование процедур закупок, осуществляемых подведомственными ему учреждениями.

Доводы апелляционной жалобы повторяют доводы административного искового заявления, которым суд дал надлежащую правовую оценку.

Суд апелляционной инстанции соглашается с выводом, что оспариваемое в части представление является законным и обоснованным, основания для признания данного представления в оспариваемой части недействительным отсутствуют.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия считает решение, принятое судом первой инстанции, законным и обоснованным.

Доводы апелляционной жалобы не могут служить основанием к отмене принятого решения.

Поскольку выводы суда первой инстанции не противоречат нормам материального и процессуального права, а также имеющимся в деле доказательствам, оснований для отмены решения суда первой инстанции, установленных статьей 270 АПК РФ, у суда апелляционной инстанции не имеется.

Апелляционную жалобу Астраханской таможни следует оставить без удовлетворения.

Руководствуясь статьями 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 21 октября 2016 года по делу N А12-44549/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

С.А. Кузьмичев

Судьи

С.Г. Веряскина А.В. Смирников