Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 23 декабря 2016 г. N 08АП-13632/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Западно-Сибирского округа от 11 мая 2017 г. N Ф04-660/17 настоящее постановление оставлено без изменения

город Омск

23 декабря 2016 г.

Дело N А75-6153/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 23 декабря 2016 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Шиндлер Н.А.

судей Лотова А.Н., Сидоренко О.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Самовичем А.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-13632/2016) Администрации города Нягани на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20.09.2016 по делу N А75-6153/2016 (судья Зубакина О.В.)

по заявлению муниципального предприятия муниципального образования город Нягань "Чистый город"

к Федеральному бюджетному учреждению здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре"

3-е лицо: Администрация города Нягани

об оспаривании экспертного заключения от 03.08.2015 N 51

судебное разбирательство проведено в отсутствие лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещённых о времени и месте судебного заседания,

установил:

муниципальное предприятие муниципального образования город Нягань "Чистый город" (далее - заявитель, Предприятие, МП МО г. Нягань "Чистый город") обратилось в Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа - Югры с заявлением к Федеральному бюджетному учреждению здравоохранения "Центр гигиены и эпидемиологии в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" (далее - заинтересованное лицо, Учреждение, ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в ХМАО - Югре") о признании незаконным экспертного заключения от 03.08.2015 N 51, и обязании ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в ХМАО - Югре" устранить допущенное нарушение путем проведения повторной санитарно-эпидемиологической экспертизы городской свалки, расположенной по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Нягань, автодорога "г. Нягань - п. Талинка", 2 км, соор. 2, на предмет соответствия требованиям к обустройству свалок, установленным в распоряжении Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 03.11.2011 N 625-рп "О Схеме обращения с отходами производства и потребления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на период до 2020 года".

Определением суда от 27.05.2016 к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена Администрация города Нягани (далее - заинтересованное лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20.09.2016 по делу N А75-6153/2016 в удовлетворении заявленных Предприятием требований отказано.

При принятии решения суд первой инстанции исходил из того, что требования к местам размещения отходов производства и потребления устанавливаются на федеральном, а не на региональном уровне, и поскольку предметом экспертизы была оценка соответствия санитарным правилам деятельности по сбору, обезвреживанию и размещению отходов I-IV класса опасности на свалке ТБО, в данном случае основным документом, применимым при проведении санитарно- эпидемиологической экспертизы является СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления" (далее - СанПиН 2.1.7.1322-03), устанавливающие гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления, за исключением полигонов, могильников и складов просроченных и непригодных к использованию лекарственных препаратов и пестицидов.

Не согласившись с принятым судебным актом, Администрация обратилась в Восьмой арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных МП МО г. Нягань "Чистый город" требований.

Обосновывая апелляционную жалобу, ее податель указывает на то, что городская свалка, расположенная по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Нягань, автодорога "г. Нягань - п. Талинка", 2 км, соор. 2 не предназначена для использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления, и указанные мероприятия на ней не проводятся. По мнению Администрации к спорным правоотношениям СанПиН 2.1.7.1322-03 не применим, поскольку он не регулирует такие виды объектов размещения отходов как санкционированные свалки.

Также, Администрация не соглашается с выводом суда первой инстанции о том, что субъект Российской Федерации не имеет полномочий на установление требований к местам размещения отходов.

Лицами, участвующими в деле, письменные отзывы на апелляционную жалобу в порядке статьи 262 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не представлены.

МП МО г. Нягань "Чистый город", ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в ХМАО - Югре" и Администрация, надлежащим образом извещённые о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, явку своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не обеспечили, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили, в связи с чем, суд апелляционной инстанции в порядке статьи 156, части 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации рассмотрел апелляционную жалобу в отсутствие представителей указанных лиц, по имеющимся в деле доказательствам.

Рассмотрев материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции установил следующие обстоятельства.

Как следует из материалов дела, МП МО г. Нягань "Чистый город" на праве хозяйственного ведения принадлежит сооружение коммунального хозяйства - городская свалка (скважины, ограждение, освещение, проезды, помещения для работников, трансформаторная подстанция, ТБО, КГМ) площадью 232 085 кв.м., находящийся по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Нягань, автодорога "г. Нягань - п. Талинка", 2 км, соор. 2 (л.д. 71). Данный объект находится в собственности муниципального образования город Нягань (л.д. 72).

По утверждению заявителя, данная свалка относится к категории "санкционированных".

Согласно справке от 08.12.2015, выданной за подписью главы города, указанная городска свалка является единственным местом размещения твердых бытовых отходов, образующихся в результате жизнедеятельности населения г. Нягани (л.д. 57).

Согласно решению Думы г. Нягани от 16.06.2014 N 542 МП МО г. Нягань "Чистый город" создано путем учреждения в целях решения социальных задач в области полномочий органов местного самоуправления по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Предмет деятельности предприятия определен как сбор, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов (л.д. 42-42).

В целях получения лицензии на осуществление деятельности по сбору, обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности МП МО г. Нягань "Чистый город" обратилось в филиал ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в ХМАО - Югре" в г. Нягани и Октябрьском районе с заявлением о выдаче санитарно-эпидемиологической экспертизы.

03.08.2015 руководителем филиала ФБУЗ "Центр гигиены и эпидемиологии в ХМАО - Югре" в г. Нягани и Октябрьском районе было утверждено экспертное заключение от 03.08.2015 N 51 по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы материалов и обследования объекта (далее - экспертное заключение), согласно которому принадлежащий МП МО г. Нягань "Чистый город" на праве хозяйственного ведения объект размещения отходов - городская свалка, расположенная по адресу: Ханты-Мансийский автономный округ - Югра, г. Нягань, автодорога "г. Нягань - п. Талинка", 2 км, соор. 2, не соответствует требованиям пунктов 3.1, 3.7, 3.9, 4.19, 4.20, 4.23 СанПиН 2.1.7.1322-03 "Гигиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления" (том 1 л.д. 13-25).

Полагая, что СанПиН 2.1.7.1322-03 не подлежит применению в данном случае к такой категории объектов размещения отходов, как санкционированная свалка, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

20.09.2016 Арбитражным судом Ханты-Мансийского автономного округа - Югры принято решение, которое обжаловано Администрацией в апелляционном порядке.

Суд апелляционной инстанции, проверив в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации законность и обоснованность решения суда первой инстанции, не находит оснований для его отмены, а доводы апелляционной жалобы не принимает как необоснованные, исходя из следующего.

В силу части 1 статьи 2 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) под лицензированием отдельных видов понимается деятельность, осуществляемая в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Лицензия это специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

В соответствии с частью 7 статьи 3 Федерального закона N 99-ФЗ под лицензионными требованиями понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства Российской Федерации и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования.

В соответствии с пунктом 1 статьи 9 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Федеральный закон N 89-ФЗ), пунктом 30 части 1 статьи 12 Федерального закона N 99-ФЗ деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 28.03.2012 N 255 утверждено Положение о лицензировании деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, которое определяет порядок лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности, включенных в федеральный классификационный каталог отходов, осуществляемой юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, но не устанавливает критерии отнесения отходов к данным классам.

Согласно пункту 1 Положения N 255 деятельность в области обращения с отходами составляют работы согласно приложению, в том числе обезвреживание, размещение отходов I - IV классов опасности.

В силу пункта 2 указанного Положения полномочия по лицензированию (оформлению (переоформлению) лицензии) на осуществление деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности возложена на федеральную службу в сфере природопользования.

Согласно пункту 5 Положения N 255 для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган в соответствии с частью 1 статьи 13 Федерального закона N 99-ФЗ заявление о предоставлении лицензии, к которому прилагаются, в том числе следующие документы:

в) копии документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, необходимых для выполнения заявленных работ, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним (в случае, если такие права зарегистрированы в указанном реестре, - сведения об этих зданиях, строениях, сооружениях, помещениях);

д) сведения о наличии у соискателя лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, которые планируется использовать для выполнения заявленных работ;

е) сведения о наличии у соискателя лицензии положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов (за исключением объектов, которые введены в эксплуатацию или разрешение на строительство которых выдано до вступления в силу Федерального закона от 30.12.2008 N 309-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "Об охране окружающей среды" и отдельные законодательные акты Российской Федерации").

В силу пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии является представление соискателем лицензии санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые соискатель лицензии предполагает использовать для осуществления следующих видов деятельности: деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV класса опасности.

В соответствии с пунктом 2 статьи 42 данного Закона на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз, расследований, обследований, исследований, испытаний и иных видов оценок соблюдения санитарно-эпидемиологических и гигиенических требований главными государственными санитарными врачами и (или) их заместителями даются санитарно-эпидемиологические заключения, предусмотренные статьями 18, 20, 26 - 28 и 40 настоящего Федерального закона.

Таким образом, учитывая положения части 2 статьи 40 и части 2 статьи 42 Федерального закона N 52-ФЗ, при санитарно-эпидемиологической экспертизе деятельность по обращению с отходами должна быть оценена на соответствие требованиям санитарных правил, применяемых для оценки деятельности при выдаче санитарно- эпидемиологических заключений.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.04.2003 N 80 введены в действие санитарно-эпидемиологические правила и нормативы СанПиН 2.1.7.1322-03.

Согласно пункту 1.1. СанПиН 2.1.7.1322-03, настоящие санитарно-эпидемиологические правила (далее - санитарные правила) разработаны в соответствии с действующим Федеральным законом от 30.03.99 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и "Положением о Государственной санитарно-эпидемиологической службе Российской Федерации", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 N 554.

Согласно экспертному заключению от 03.08.2015 N 51 по результатам санитарно-эпидемиологической экспертизы материалов и обследования объектов на территории санкционированной свалки ТБО в г. Нягань, Ханты-Мансийского автономного округа - Югра, автодорога "г. Нягань - п. Талинка", 2 км, соор. 2, которые МП МО г. Нягань "Чистый город" предполагает использовать для осуществления заявленной деятельности: Сбор, размещение, использование, обезвреживание отходов I-IV классов опасности не соответствует требованиям санитарных норм и правил, а именно: пунктам 3.1., 3.7., 3.9., 4.19., 4.20., 4.23. СанПиН 2.1.7.1322-03.

В силу пункта 3.1. СанПиН 2.1.7.1322-03 временное складирование и транспортировка отходов производства и потребления определяются проектом развития промышленного предприятия или самостоятельным проектом обращения с отходами.

В соответствии с пунктом 3.7. СанПиН 2.1.7.1322-03 при временном хранении отходов в нестационарных складах, на открытых площадках без тары (навалом, насыпью) или в негерметичной таре должны соблюдаться следующие условия:

- временные склады и открытые площадки должны располагаться с подветренной стороны по отношению к жилой застройке;

- поверхность хранящихся насыпью отходов или открытых приемников-накопителей должна быть защищена от воздействия атмосферных осадков и ветров (укрытие брезентом, оборудование навесом и т.д.);

- поверхность площадки должна иметь искусственное водонепроницаемое и химически стойкое покрытие (асфальт, керамзитобетон, полимербетон, керамическая плитка и др.);

- по периметру площадки должна быть предусмотрена обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями; допускается ее присоединение к локальным очистным сооружениям в соответствии с техническими условиями;

- поступление загрязненного ливнестока с этой площадки в общегородскую систему дождевой канализации или сброс в ближайшие водоемы без очистки не допускается.

Размещение отходов в природных или искусственных понижениях рельефа (выемки, котлованы, карьеры и др.) допускается только после проведения специальной подготовки ложа на основании предпроектных проработок (пункт 3.9. СанПиН 2.1.7.1322-03).

Согласно пунктам 4.19., 4.20. СанПиН 2.1.7.1322-03 объекты должны быть обеспечены централизованными сетями водоснабжения и канализации, допускается использование привозной воды для хозяйственно-питьевых целей в соответствии с санитарно-эпидемиологическим заключением. Для очистки поверхностного стока и дренажных вод предусматриваются локальные очистные сооружения.

Для перехвата поверхностного стока в зоне складирования полигона предусматривается система нагорных канав и дождевая канализация, а для отвода фильтрата - дренажная система.

Для предотвращения попадания загрязнений в водоносный горизонт, грунты предусматривается гидроизоляция дна и стен ложа уплотненными глинистыми, грунтобитумнобетонными, асфальтобетонными, асфальтополимербетонными и другими материалами, имеющими санитарно-эпидемиологическое заключение (пункт 4.23. СанПиН 2.1.7.1322-03).

В рассматриваемом случае, при проведении экспертизы установлено, что:

- у Предприятия в нарушение пункта 3.1. СанПиН 2.1.7.1322-03 отсутствует самостоятельный проект обращения с отходами;

- при временном складировании отходов не выполняются следующие условия согласно пункту 3.7. СанПиН 2.1.7.1322-03 (поверхность площадки должна иметь искусственное водонепроницаемое и химически стойкое покрытие - данные отсутствуют, визуально ж/б плита; по периметру площадки должна быть предусмотрена обваловка и обособленная сеть ливнестоков с автономными очистными сооружениями - визуально обваловка по периметру имеется, ливнестоков с очистными сооружениями - нет, технических условий - нет; временные склады и открытые площадки должны располагаться с подветренной стороны по отношению к жилой застройке - данные обоснования, роза ветров не представлены);

- в нарушение пункта 3.9. СанПиН 2.1.7.1322-03 не представлены или отсутствуют данные о специальной подготовке ложа для размещения отходов;

- согласно пункту 4.19. СанПиН 2.1.7.1322-03 для очистки поверхностного стока и дренажных вод предусматриваются локальные очистные сооружения - данные не представлены, визуально отсутствуют;

- согласно пункту 4.20. СанПиН 2.1.7.1322-03 для перехвата поверхностного стока в зоне складирования полигона предусматривается система нагорных канав и дождевая канализация, а для отвода фильтрата - дренажная система, данные не представлены, визуально отсутствуют;

- площадка складирования разделена на 2 рабочие карты. В нарушение требований пункта 4.23. СанПиН 2.1.7.1322-03 отсутствует противофильтрационная (водоупорная) защита.

Таким образом, поскольку городская свалка как объект, который будет использоваться Предприятием, для осуществления деятельности по сбору, обезвреживанию, размещению отходов I - IV класса опасности, не соответствует государственным санитарно-эпидемиологическим правилам и нормативам, установленным СанПиН 2.1.7.1322-03, что не оспаривается лицами, участвующими в деле, то Предприятию было правомерно отказано в выдаче лицензии.

В апелляционной жалобе Администрация указывает на то, что на СанПиН 2.1.7.1322-03 не применим к спорным правоотношениям, поскольку применимым нормативным правовым актом в данном случае является Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 03.11.2011 N 625-рп "О схеме обращения с отходами производства и потребления в Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на период до 2020 года" (далее - Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры N 625-рп).

Отклоняя указанный довод Администрации, суд апелляционной инстанции, исходит из следующего.

Согласно пункту 1.2. СанПиН 2.1.7.1322-03 настоящие санитарно-эпидемиологические правила устанавливают гигиенические требования к размещению, устройству, технологии, режиму эксплуатации и рекультивации мест централизованного использования, обезвреживания и захоронения отходов производства и потребления (объектов).

Размещение отходов - это, в том числе и временное хранение, и постоянное хранение, и переработка, и утилизация отходов.

В данном случае, МП МО г. Нягань "Чистый город" отрицает, что оно осуществляет переработку отходов, и закладывает отходы на постоянное (длительное) хранение. Однако, Предприятие не отрицает, что оно временно хранит на городской свалке отходы, следовательно Предприятие занимается размещением отходов.

По мнению Администрации, спорный СанПиН регулирует лишь отношения в использовании, обезвреживании и захоронении отходов. При этом, по мнению подателя апелляционной жалобы использование приравнивается к переработке отходов.

Прямого определения использования отходов действующее законодательство не содержит, однако, по мнению суда апелляционной инстанции, анализ Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" предполагает, что использование отходов это работа с отходами в любой форме, то есть использование отходов включает в себя все операции, которые могут производиться с отходами, в том числе и хранение.

Таким образом, поскольку МП МО г. Нягань "Чистый город" занимается временным хранением отходов, следовательно, оно использует отходы.

Кроме того, ссылка подателя жалобы на Распоряжение Правительства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 03.11.2011 N 625-рп "О схеме обращения с отходами производства и потребления в Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на период до 2020 года" не может распространяться на требования о лицензировании, поскольку само по себе наличие этого нормативного акта не может изменить положение федерального законодательства в части лицензирования.

Таким образом, суд апелляционной инстанции считает, что подателем жалобы не представлено в материалы дела надлежащих и бесспорных доказательств в обоснование своей позиции, доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

Учитывая изложенное, арбитражный суд апелляционной инстанции приходит к выводу о том, что отказав в удовлетворении требований МП МО г. Нягань "Чистый город", суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение.

Нормы материального права судом первой инстанции при разрешении спора были применены правильно. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации безусловным основанием для отмены судебного акта, суд апелляционной инстанции не установил.

Следовательно, оснований для отмены обжалуемого решения арбитражного суда не имеется, а потому апелляционная жалоба Администрации удовлетворению не подлежит.

Суд апелляционной инстанции не распределяет расходы по оплате государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, поскольку Администрация города Нягани на основании подпункта 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождена от её уплаты.

На основании изложенного и руководствуясь пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Администрации города Нягани оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 20.09.2016 по делу N А75-6153/2016 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме.

Председательствующий

Н.А. Шиндлер

Судьи

А.Н. Лотов О.А. Сидоренко