Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18 октября 2016 г. N 15АП-14219/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

город Ростов-на-Дону

18 октября 2016 г.

дело N А32-10856/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 18 октября 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Филимоновой С.С.

судей Соловьевой М.В., Сурмаляна Г.А.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Смирновой В.Ю.

при участии:

от заявителя: представитель Парасоцкий Виктор Геннадьевич по доверенности от 31.12.2015 г.,

от заинтересованного лица: не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Северо-Кавказского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.07.2016 по делу N А32-10856/2016, принятое судьей Руденко Ф.Г., по заявлению акционерного общества "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства" к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене постановления о привлечении к административной ответственности,

УСТАНОВИЛ:

Акционерное общество "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства" обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Северо-Кавказскому управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене постановления N 23-23/07-04-16 от 21.03.2016 г. о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 9.1 КоАП РФ.

Решением суда от 12.07.2016 г. заявленные требования удовлетворены. Судебный акт мотивирован тем, что административным органом не доказано наличие в деянии общества состава вменяемого ему правонарушения, не предприняты необходимые и достаточные меры для извещения законного представителя акционерного общества "Главное Управление Жилищно-Коммунального Хозяйства" 119021 г Москва пр-кт Комсомольский д. 18 копр. 3 о времени и месте вынесения постановления от 11.02.2016, а также оспариваемого постановления, в целях обеспечения представленных законом гарантий защиты прав лицу, привлекаемому к административной ответственности.

Не согласившись с принятым решением, Северо-Кавказское управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору обжаловало его в порядке, предусмотренном гл. 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе заявитель просит решение суда отменить, ссылаясь на то, что определение о дате и времени рассмотрения дела об административном правонарушении направлено обществу факсимильной связью, в деянии общества имеется состав вменяемого ему правонарушения.

В отзыве на апелляционную жалобу общество просит решение суда оставить без изменения, ссылаясь на его законность и обоснованность.

В судебном заседании представитель общества поддержал доводы отзыва. Управление, надлежаще извещенное о времени и месте судебного разбирательства, в судебное заседание представителя не направило, ходатайствовало о рассмотрении дела в отсутствие представителя. Ходатайство удовлетворено, дело рассмотрено в порядке ст. 156 АПК РФ в отсутствие представителя административного органа.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, выслушав представителя общества, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как видно из материалов дела, Военной Прокуратурой Краснодарского гарнизона совместно со специалистом отдела государственного технического надзора проводилась проверка соблюдения требований законодательства в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, в том числе на котельной б/н здание N 194 с тепловой сетью по адресу: г. Краснодар, ул. Дзержинского, 153, военный городок N 63, эксплуатацию которой осуществляет АО "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства".

При проведении проверки выявлены нарушения требований Федерального закона от 21.09.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и иных нормативно правовых актов Российской Федерации в области промышленной безопасности, а именно:

1. У АО "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства" отсутствует лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных и химически опасных производственных объектов I, II, III классов опасности на выше указанный объект, чем нарушены требования ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана:

- соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных технических документов в области промышленной безопасности;

- иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Из данных требований закона следует, что оборудование, применяемое на опасном, производственном объекте подлежит экспертизе на предмет промышленной безопасности.

2. Опасный производственный объект - котельная б/н в здании N 194 не зарегистрирован в государственном реестре опасных производственных объектов, чем нарушены требования ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" установлено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре опасных производственных объектов.

3. Не проведена экспертиза промышленной безопасности паровых котлов ДКВР 4/13 зав. N 1424, ДЕ 25/14ГМ зав. 04310, при истечении срока службы оборудования под давлением, чем нарушены требования ч. 1 ст. 13 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

- технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;

- здания и сооружения на опасном производственном объекте;

- декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей государственной экспертизе в соответствии с законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности), капитальный ремонт, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта, и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.

А также п. 218 "н", 411 "в" "Правила промышленной безопасности опасных производственных объектов, на которых используется оборудование, работающее под избыточным давлением", зарегистрированы в Минюсте России 19.05.2014 per. N 32326 (далее ФНП).

4. Не поставлены на учет паровые котлы ДКВР 4/13 зав. N 1424, ДЕ25/14ГМ зав. 04310, чем нарушены требования ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", п. 214 ФНП.

После принятия решения о вводе в эксплуатацию и пуска (включения) в работу оборудования под давлением (за исключением оборудования, указанного в пункте 215 настоящих ФНП) эксплуатирующая организация направляет в территориальный орган Ростехнадзора по месту эксплуатации ОПО информацию согласно пункту 216 настоящих ФНП для осуществления учета оборудования под давлением. Транспортируемые сосуды (цистерны) подлежат учету в органах Ростехнадзора по месту нахождения площадки эксплуатирующей организации, на которой проводят работы по ремонту, техническому обслуживанию и освидетельствованию указанного оборудования. Котлы транспортабельных (передвижных) котельных установок подлежат учету в органах Ростехнадзора по месту их эксплуатации при сроках их эксплуатации на этом месте более трех месяцев.

5. На опасном производственном объекте, не разработаны и не утверждены производственные инструкции, чем нарушены требования ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", п. 218 "ж" ФНП. Организация обязана обеспечить рабочих, осуществляющих эксплуатацию оборудования под давлением, производственными инструкциями, определяющими их обязанности, порядок безопасного производства работ и ответственность. Производственные инструкции персоналу должны выдавать под расписку перед допуском их к работе;

6. Не проведена аттестация руководителя организации и членов аттестационной комиссии в области промышленной безопасности, чем нарушены требования ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", РД 03-19-2007 "Положение об организации работы по подготовке и аттестации специалистов организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору", п. 10, 20, 24.

7. Не назначено необходимое количество обслуживающего оборудование персонала (рабочих) не моложе восемнадцатилетнего возраста, удовлетворяющего квалифицированным требованиям, не имеющего медицинских противопоказаний к указанной работе и допущенного в установленном порядке к самостоятельной работе, чем нарушены требования ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.07.97г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", п. 218 "в" ФНП организация обязана назначить необходимое количество лиц обслуживающего оборудование персонала (рабочих), не моложе восемнадцатилетнего возраста, удовлетворяющего квалификационным требованиям, не имеющего медицинских противопоказаний к указанной работе и допущенного в установленном порядке к самостоятельной работе;

8. Не оформлено решение о вводе в эксплуатацию оборудования по избыточным давлением, в частности паровых котлов ДКВР 4/13 зав. N 1424, ДЕ 25/14ГМ зав. 04310, чем нарушены требования п. 204 "б", п. 206 "г" ФНП, эксплуатирующая организация назначает комиссию приказом в случаях, указанных в пункте 206 настоящих ФНП,

9. Не оформлено решение о вводе в эксплуатацию оборудования под избыточным давлением, в частности паровых котлов ДКВК 4/13 зав. N 124, ДЕ 25/14ГМ зав. N04310, чем нарушены требования п. 204 "б", пункт 206 "г" ФНП.

По результатам проверки постановлением прокуратуры от 11.02.206 г. в отношении общества возбуждено дело об административном правонарушении по ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ.

Постановлением Управления Ростехнадзора от 02.03.2016 N 23-23/07-02-16 АО "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства" привлечено к административной ответственности за совершенное административное правонарушение, предусмотренное ч. 1 ст. 9.1 КоАП РФ, с назначением наказания в виде административного штрафа в размере 200 000 руб.

Считая постановление незаконным, общество оспорило его в судебном порядке.

Принимая решение, суд пришел к выводу о нарушении административным органом требований КоАП РФ при производстве по делу об административном правонарушении.

Повторно изучив материалы дела, апелляционный суд находит данный вывод обоснованным.

В соответствии с частью 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 1 статьи 65, частью 3 статьи 189 и частью 4 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации установлено, что по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для привлечения к административной ответственности, возлагается на административный орган, принявший оспариваемое решение.

В силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Следовательно, одним из условий законности применения мер административного принуждения по факту выявленного правонарушения является соблюдение административным органом установленного законом порядка привлечения к административной ответственности.

КоАП РФ устанавливает ряд процессуальных требований, обеспечивающих гарантии защиты прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

Частью 1 статьи 25.1 КоАП РФ установлено, что лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с КоАП РФ.

В соответствии со статьей 28.2 КоАП РФ о совершении административного правонарушения составляется протокол, в котором указывается место, время совершения и событие административного правонарушения, статья КоАП РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. При составлении протокола физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, разъясняются права и обязанности, предусмотренные КоАП РФ, о чем делается запись в протоколе. Лицу, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должна быть предоставлена возможность ознакомления с протоколом. Указанное лицо вправе представить объяснения и замечания по содержанию протокола, которые прилагаются к протоколу. Физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, вручается под расписку копия протокола.

В силу части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ протокол об административном правонарушении может быть составлен в отсутствие законного представителя юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, только при условии его извещения в установленном порядке.

Из приведенных выше положений КоАП РФ следует, что протокол об административном правонарушении может быть составлен при непосредственном участии законного представителя юридического лица, а также и в его отсутствие, но лишь при условии надлежащего извещения данного лица о времени и месте совершения конкретных процессуальных действий.

При этом законными представителями юридического лица в соответствии со статьей 25.4 КоАП РФ являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица. Полномочия законного представителя юридического лица подтверждаются документами, удостоверяющими его служебное положение.

Цель извещения о составлении протокола состоит в том, что лицо, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, должно иметь точное представление как о времени и месте составления протокола, так и о конкретном факте нарушения, в связи с которым в указанное в извещении время будет составляться протокол. Надлежащее извещение лица, привлекаемого в ответственности, входит в задачу органов, уполномоченных составлять протоколы.

Вышеуказанные правовые нормы призваны обеспечить процессуальные гарантии лица, привлекаемого к административной ответственности. Лишая лицо возможности воспользоваться процессуальными правами при совершении отдельных процессуальных действий, административный орган нарушает предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела (статья 24.1 КоАП РФ).

Соответствующие нормы распространяются и на процедуру вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении, поскольку процессуальный статус данного документа приравнен нормами КоАП РФ к протоколу по делу об административном правонарушении.

Согласно пункту 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, суду надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о месте, дате, времени составления протокола и о факте нарушения, в связи с которым составляется протокол, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Из материалов дела следует, что законным представителем АО "Главное управление жилищно-коммунального хозяйства" является генеральный директор Карпов С.В.

О дате и времени рассмотрения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении общество извещено путем вручения представителю Сизову И.И. по доверенности (л.д. 36). Данная доверенность исходя из ее содержания является общей и выдана директором обособленного подразделения "Краснодарское" АО "ГУ ЖКХ", то есть не законным представителем юридического лица, привлекаемого к ответственности.

Пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Из доверенности от 22.01.2016 г. не следует право Сизова И.И. представлять интересы общества в ходе производства по конкретному делу об административном правонарушении в органе Ростехнадзора Более того, в названной доверенности вообще отсутствуют сведения о полномочиях Сизова И.И. на представление интересов общества (а не его обособленного подразделения) при привлечении его к административной ответственности.

В доверенности от 22.01.2016 г. имеется ссылка на доверенность N 332 от 31.12.2016 г., однако данной доверенности в материалах дела не содержится. В деле имеется доверенности N 332 от 31.12.2015 г., которой генеральный директор Карпов С.В. наделяет директора обособленного подрузделения Галушко А.С. правом на представление интересов общества с возможности передоверия этих прав. Однако доверенность от 22.01.2016 г. нельзя рассматривать как доверенность, выданную в порядке передоверия, поскольку в нарушение ч.3 ст. 187 Гражданского кодекса РФ она не удостоверена нотариально.

При таких обстоятельствах апелляционный суд считает, что доверенность 22.11.2016 г. носит общий характер и не может служить доказательством надлежащего извещения законного представителя общества заявителя о времени и месте вынесения постановления о возбуждении дела об административном правонарушении. Равно как и явка на составление протокола представителя по общей доверенности не подтверждает факт извещения законного представителя о времени и месте составления протокола.

Иных доказательств извещения общества в лице его законного представителя по его юридическому адресу (г. Москва, Комсомольский проспект, дом 18, стр.3) в материалах административного дела не содержится.

В этой связи следует признать, что прокуратурой не были приняты необходимые и достаточные меры для уведомления лица, привлекаемого к ответственности, о возбуждении дела об административном правонарушении; следовательно, постановление о возбуждении дела об административном правонарушении, составленное без участия законного представителя заявителя и при отсутствии надлежащих доказательств его извещения, в силу статьи 64 АПК РФ и статьи 26.2 КоАП РФ не может быть признано доказательством по делу, а допущенные прокуратурой существенные нарушения процессуальных требований КоАП РФ являются основанием для признания незаконным постановления о привлечении к административной ответственности.

Апелляционный суд отмечает, что установленный законом порядок применения административного взыскания является обязательным для органов и должностных лиц, рассматривающих дело об административном правонарушении и применяющих взыскание. Несоблюдение этого порядка свидетельствует о том, что взыскание применено незаконно.

В силу пункта 10 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных КоАП РФ, является основанием для признания незаконным и отмены постановления по делу об административном правонарушении (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Допущенные ответчиком процессуальные нарушения являются существенными, поскольку в данном случае лицо, привлекаемое к административной ответственности, было лишено возможности в полном объеме воспользоваться своими процессуальными правами при составлении протокола об административном правонарушении, в связи с чем ответчиком были нарушены предусмотренные КоАП РФ требования о всестороннем, полном и объективном выяснении всех обстоятельств дела. Возможность устранения допущенных недостатков отсутствует.

Приложенные к апелляционной жалобе доказательства направления факсимильной связью копий определения об отложении дела об административном правонарушении не принимаются апелляционным судом, поскольку не опровергают допущенных прокуратурой нарушений, а кроме того, относятся к иному делу об административном правонарушении (делу N 23-23/07-04-16, в то время как предметом спора по настоящему делу является законность постановления от 02.03.2016 по делу N 23-23/07-02-16).

Кроме того, судом обоснованно установлена недоказанность административным органом наличия в деянии общества состава вменяемого ему правонарушения.

Объективную сторону правонарушения, предусмотренного ч.1 ст. 9.1 КоАП РФ, составляет нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов.

В силу статьи 2 Закона N 116-ФЗ опасными производственными объектами являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении N 1 к этому Закону.

Согласно пунктам 1 и 2 Приложения N 1 "Опасные производственные объекты" к Закону N 116-ФЗ к категории опасных производственных объектов относятся объекты, на которых:

1) получаются, используются, перерабатываются, образуются, хранятся, транспортируются, уничтожаются в указанных в приложении 2 к Закону количествах опасные вещества, в том числе воспламеняющиеся вещества - газы, которые при нормальном давлении и в смеси с воздухом становятся воспламеняющимися и температура кипения которых при нормальном давлении составляет 20 градусов Цельсия или ниже (подпункт "а");

2) используется оборудование, работающее под избыточным давлением более 0,07 мегапаскаля:

а) пара, газа (в газообразном, сжиженном состоянии);

б) воды при температуре нагрева более 115 градусов Цельсия;

в) иных жидкостей при температуре, превышающей температуру их кипения при избыточном давлении 0,07 мегапаскаля.

Согласно пункту 1 Приложения N 2 "Классификация опасных производственных объектов" к Закону N 116-ФЗ классы опасности опасных производственных объектов, указанных в пункте 1 приложения 1 к настоящему Федеральному закону (за исключением объектов, указанных в пунктах 2, 3 и 4 настоящего приложения), устанавливаются исходя из количества опасного вещества или опасных веществ, которые одновременно находятся или могут находиться на опасном производственном объекте, в соответствии с таблицами 1 и 2 настоящего приложения.

Однако в материалах дела отсутствую какие-либо документы, определяющие, либо подтверждающие, что котельная АО "ГУ ЖКХ", указанная в постановлении, работает под избыточным давлением более 0,07 мегапаскаля. Данный вопрос административным органом не исследовался.

При указанных обстоятельствах наличие у используемого обществом объекта статуса опасного производственного объекта по смыслу закона N 116-ФЗ и, как следствие, наличие у общества обязанностей, неисполнение которых вменяется ему в качестве основания для привлечения к административной ответственности оспариваемым постановлением, нельзя признать доказанным.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения настоящего спора, установлены судом первой инстанции на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств.

Доводы апелляционной жалобы, сводящиеся к иной, чем у суда первой инстанции трактовке тех же обстоятельств дела и норм права, не опровергают правомерность и обоснованность выводов суда первой инстанции, не могут служить основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основанием к отмене или изменению решения апелляционной инстанцией не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 12.07.2016 по делу N А32-10856/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа.

Председательствующий

С.С. Филимонова

Судьи

М.В. Соловьева Г.А. Сурмалян