Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 19 октября 2016 г. N 10АП-7760/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 15 февраля 2017 г. N Ф05-22093/16 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

19 октября 2016 г.

Дело N А41-106749/15

Резолютивная часть постановления объявлена 11 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 19 октября 2016 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Шевченко Е.Е.,

судей: Диаковской Н.В., Иевлева П.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Шакуровым И.И.,

при участии в заседании:

от заявителя по делу - общества с ограниченной ответственностью "Автомиг" - Герасимовича С.А. (представителя по доверенности от 11.10.2016), Мидзяновского В.П. (по протоколу от 02.09.2013),

от Министерства транспорта Московской области - Васильева И.Ю. (представителя по доверенности от 23.05.2016)

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Министерства транспорта Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 11.05.2016 по делу N А41-106749/15, принятое судьей Гапеевой Р.А.,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Автомиг" (далее - общество) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Министерству транспорта Московской области (далее - министерство) со следующими требованиями (с учетом принятого судом уточнения требований):

- признать незаконным действия министерства при проведении внеплановой выездной проверки соблюдения обществом условий заключенных с министерством договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок на территории Московской области в период со 02.10.2015 по 05.10.2015 и мониторинга пассажирских перевозок 16.10.2015;

- признать недействительными результаты проверки и мониторинга, отраженных в актах от 05.10.2015 и от 16.11.2015;

- признать недействительными выданные по результатам проверки и мониторинга предписания об устранении нарушений от 06.10.2015 N 52 и от 20.10.2015 N 75;

- признать недействительным расторжение в одностороннем порядке министерством с 09.12.2015 договора на выполнение коммерческих пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярных сообщений от 14.05.2008 N МТ-Д/08-093 и договора на выполнение временных перевозок пассажиров и багажа по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок автомобильным и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам от 11.08.2015 N МТ-ДВП/14-276;

- признать недействительным требование министерства к обществу прекратить выполнение пассажирских перевозок от 17.12.2015 N 21Исх-10598.

Решением Арбитражного суда Московской области от 11.05.2016 требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе министерство просит решение суда отменить, ссылаясь на неправильное применение судом норм права, и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Представитель министерства в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Представители общества в судебном заседании возражали против доводов апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве на нее, просили решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Изучив апелляционную жалобу, отзыв на нее, материалы дела, выслушав представителей участвующих в деле лиц, суд апелляционной инстанции с учетом требований статьи 71 АПК РФ установил следующие обстоятельства.

Между министерством и обществом заключен договор от 15.05.2008 N МТ-Д/08-093 на выполнение коммерческих пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярного сообщения (в редакции от 16.05.2013) по следующим маршрутам: N 35 "ст. Подольск - Климовск (м/р Дубки)"; N 1022 "ст. Подольск - Москва (Ерино)"; N 29 "ст. Подольск - Климовск (ст. Гривно)"; N 1045 "ст. Подольск -Москва (м/р Новомосковский)"; N 52 "ст. Подольск - ПМЗ - ст. Львовская"; N 406 "Подольск (пл. Юбилейная) - Москва (м. Южная)"; N 407 "ст. Подольск -Москва (м. Южная)".

Между министерством и обществом заключен договор от 11.08.2014 N МТ-ДВП/14-276 на выполнение временных перевозок пассажиров и багажа по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок автомобильным и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам, по маршруту N 520 "Подольск (пл. Юбилейная) - Москва (м. Бульвар Дмитрия Донского)".

В связи с обращением граждан по вопросу неудовлетворительного качества оказания услуг по перевозке пассажиров на маршрутах N 407 "ст. Подольск - Москва (м. Южная)", N 406 "Подольск (пл. Юбилейная) - Москва (м. Южная)", N 520 "Подольск (пл. Юбилейная) - Москва (м. Бульвар Дмитрия Донского", а также в связи с проверкой соблюдения обществом условий заключенных с министерством договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок на территории Московской области, министерство на основании распоряжения Министерства от 28.09.2015 N 21 РВ-296 в период с 02.10.2015 по 05.10.2015 провело внеплановую выездную проверку общества.

По результатам проверки составлен акт проверки от 05.10.2015 N 10, из которого следует, что обществом нарушено расписание движения транспортных средств по маршруту регулярных перевозок N 407 "ст. Подольск - Москва (м. Южная)", N 406 "Подольск (пл. Юбилейная) - Москва (м. Южная)", N 520 "Подольск (пл. Юбилейная) - Москва (м. Бульвар Дмитрия Донского"; не представлены путевые листы за 10.09.2015, 14.09.2015, автобус "КАВЗ" государственный регистрационный знак ЕМ 388-50.

Также по результатам данной проверки обществу выдано предписание от 05.10.2015 N 52 об осуществлении в срок до 14.10.2015 мероприятий по устранению выявленных нарушений договоров от 15.05.2008 N МТ-Д/08-093 и от 11.08.2014 N МТ-ДВП/14-276 (нарушение расписания движения транспортных средств на маршрутах регулярных перевозок N 406, N 407, N 520 в нарушение требований пункта 1 части 3 статьи 12 Закона Московской области от 27.12.2005 N 268/2005-ОЗ "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Московской области").

С целью проверки исполнения предписания от 05.10.2015 N 52 на основании заданий от 16.10.2015 N 356 и от 16.10.2015 N 357 министерство 16.10.2015 провело мониторинг пассажирских перевозок на маршрутах N 406, N 407, N 520, в ходе которого выявлено невыполнение обществом рейсов по данным маршрутам в соответствии с расписанием.

По результатам мониторинга составлены акты о выявлении фактов несоблюдения перевозчиками условий договора (государственного контракта) от 16.10.2015.

Министерство 20.10.2015 выдало обществу предписание N 75, которым указало ему в срок до 28.10.2015 осуществить мероприятия по устранению нарушения договоров от 15.05.2008 N МТ-Д/08-093 и от 11.08.2014 N МТ-ДВП/14-276, а именно, нарушения расписания движения транспортных средств на маршрутах регулярных перевозок N 406, N 407, N 520.

Письмом от 09.11.2015 N 2/Исх-9382 министерство уведомило общество о том, что в связи с невыполнением предписаний министерства от 06.10.2015 N 52 и от 20.10.2015 N 75 на основании пункта 4.1 договоров от 15.05.2008 N МТ-Д/08-093 и от 11.08.2014 N МТ-ДВП/14-276 они будут расторгнуты в одностороннем порядке 09.12.2015.

Письмом от 17.12.2015 N 2/Исх-10598 министерство сообщило обществу о том, что министерством расторгнуты эти договоры и что обществу необходимо прекратить выполнение пассажирских перевозок по указанным маршрутам и сдать в министерство разрешения на право работы по маршрутам и маршрутные карты; ранее выданные разрешения считаются недействующими.

Общество, считая, что действия министерства при проверках и принятые им решения являются незаконны и нарушают его права и интересы, 25.12.2015 общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя требования общества, суд первой инстанции признал их обоснованными.

Проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению ввиду следующего.

В соответствии с Положением о Министерстве транспорта Московской области, утвержденным постановлением Правительства Московской области от 28.11.2007 N 905/28, министерство является центральным исполнительным органом государственной власти Московской области специальной компетенции, осуществляющим исполнительно-распорядительную деятельность на территории Московской области в сфере транспортно-дорожного комплекса Московской области, в том числе, транспортного обслуживания населения, проводящим единую государственную политику, осуществляющим координацию деятельности в указанной сфере иных центральных и территориальных исполнительных органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области и государственных учреждений Московской области, образованных для реализации отдельных функций государственного управления Московской области.

Министерство осуществляет следующие полномочия: организация конкурсов на право заключения договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок, заключение договоров на выполнение пассажирских перевозок по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок, выдача разрешения на право работы по маршруту (удостоверения допуска к работе по маршруту) и маршрутной карты (карточки допуска).

Согласно административному регламенту министерства по исполнению государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля в сфере транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным (в том числе легковым такси), городским наземным электрическим транспортом, водным и железнодорожным транспортом пригородного сообщения, утвержденному распоряжением министерства от 20.07. 2011 N 231, исполнение государственной функции по осуществлению регионального государственного контроля в сфере транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным (в том числе легковым такси), городским наземным электрическим транспортом, водным и железнодорожным транспортом пригородного сообщения осуществляется Министерством в соответствии, в том числе, с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (пункт 1.2).

Осуществление государственного регионального контроля в сфере транспортного обслуживания населения пассажирским автомобильным (в том числе легковым такси), городским наземным электрическим транспортом, водным и железнодорожным транспортом пригородного сообщения проводится в порядке плановых и внеплановых выездных и документарных проверок.

Федеральный закон от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон о защите прав юридических лиц) регулирует отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.

Согласно части 1 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, выполнение предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, по обеспечению безопасности государства, по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

В соответствии с частью 2 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц основанием для проведения внеплановой проверки является:

1) истечение срока исполнения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) поступление в органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обращений и заявлений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о следующих фактах:

а) возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

б) причинение вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, музейным предметам и музейным коллекциям, включенным в состав Музейного фонда Российской Федерации, особо ценным, в том числе уникальным, документам Архивного фонда Российской Федерации, документам, имеющим особое историческое, научное, культурное значение, входящим в состав национального библиотечного фонда, безопасности государства, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

в) нарушение прав потребителей (в случае обращения граждан, права которых нарушены);

3) приказ (распоряжение) руководителя органа государственного контроля (надзора), изданный в соответствии с поручениями Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и на основании требования прокурора о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

При этом, в силу части 3 статьи 10 Закона о защите прав юридических лиц обращения и заявления, не позволяющие установить лицо, обратившееся в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, а также обращения и заявления, не содержащие сведений о фактах, указанных в части 2 настоящей статьи, не могут служить основанием для проведения внеплановой проверки.

Как установлено судом первой инстанции основанием для проведения внеплановой проверки явилось поступление в министерство обращений граждан. Однако, обращения, послужившие основанием для проведения внеплановой проверки, не позволяют установить обратившихся лиц, по адресам, указанным в обращениях, обратившиеся лица не проживают и не могут проживать, адреса являются вымышленными.

В силу статьи 20 Закона о защите прав юридических лиц результаты проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля, с грубым нарушением установленных настоящим Федеральным законом требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя. К грубым нарушениям относится нарушение требований, предусмотренных пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки).

Таким образом, как правильно указал суд первой инстанции действия министерства по проведению внепланой проверки и выдаче предписания N 52 на основании результатов этой проверки незаконны, так как оснований для ее проведения не имелось.

Оснований для проведения повторной проверки также не имелось, так как она проводилась в связи с проверкой исполнения предписания N 52, выданного на основании результатов незаконной проверки.

При изложенных обстоятельствах апелляционный суд соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что действия министерства по проведению проверки исполнения незаконного предписания N 52 и выдача повторно предписания N 75 также не могут быть признаны законными.

Согласно статье 17 Закона о защите прав юридических лиц в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

На основании частей 2, 8, 9 статьи 18 Закона о защите прав юридических лиц при применении мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

За неисполнение предписания должностного лица в установленный срок наступает административная ответственность (статья 19.5 КоАП РФ).

Как следует из материалов дела и установлено судом, обществу по результатам проверок соблюдения условий заключенных договоров выданы предписания N 52 и N 75 об устранении выявленных нарушений условий договоров, а именно: нарушений расписания движения транспортных средств на маршрутах регулярных перевозок. В связи с неисполнениями указанных предписаний, министерством обществу направлено уведомление о расторжении договоров.

Из приведенных норм следует, что предписание, выдаваемое по результатам проверки, представляет собой акт уполномоченного должностного лица, проводившего проверку, содержащее властное волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного юридического лица.

Согласно пунктам 4.1 договоров министерство расторгает договор в одностороннем порядке, уведомив об этом перевозчика за 30 календарных дней до даты расторжения договора, в случае невыполнения в установленный срок предписаний уполномоченных органов.

В соответствии с пунктом 2.1.1 данных договоров министерство вправе контролировать выполнение обязательств, предусмотренным настоящим договором, качество и безопасность предоставляемых перевозчиком услуг по перевозкам пассажиров и багажа, в том числе, с использованием средств спутниковой навигации

Распоряжением министерства от 13.03.2014 N 20РВ-71 утверждена методика осуществления контроля за соблюдением параметров пассажирских перевозок с использованием системы спутниковой навигации по маршрутам регулярных перевозок, предусматривающая контроль точности выполнения расписаний.

Согласно пункту 4.1 методики точность выполнения расписаний определяется по показателю "регулярность движения", согласно пункту 4.2 методики проверка точности выполнения расписаний должна проводиться с применением автоматизированных систем контроля.

Между тем в данном случае при проведении проверок министерством автоматизированные системы контроля не применялись, в актах отсутствуют сведения о применении каких-либо средств.

Напротив, обществом представлены доказательства, полученные с применением автоматизированных систем контроля, которые свидетельствуют о незначительности задержек по времени при выполнении перевозок пассажиров по упомянутым маршрутам, что может быть обусловлено разными обстоятельствами, которые объективно препятствовали точному выполнению предписания (например, заторы на дорогах). В связи с этим достаточных оснований у министерства для расторжения названных договоров не имелось.

Решением Арбитражного суда Московской области от 26.02.2016 по делу N А41-4578/16 признано незаконным и отменено постановления от 30.12.2015 серии 50 АА N 016411 о привлечении общества к административной ответственности, предусмотренное частью 4 статьи 10.1 Закона Московской области от 05.10.2006 N 170/2006-ОЗ - за осуществление деятельности по пассажирским перевозкам при отсутствии действующего разрешения на право работы по маршруту, выданного уполномоченным органом, при этом министерство ссылалось на то, что договоры на перевозку пассажиров с обществом расторгнуты.

Данное решение вступило в законную силу.

Согласно части 2 статьи 69 АПК РФ обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом арбитражного суда по ранее рассмотренному делу, не доказываются вновь при рассмотрении арбитражным судом другого дела, в котором участвуют те же лица.

С учетом приведенной нормы права обстоятельства, установленные по делу N А41-1071/16, не подлежат повторному доказыванию.

В решении суда по делу N А41-4578/16 дана оценка доводам министерства о том, что 09.12.2015 договоры от 15.05.2008 N МТ-Д/08-093 и от 11.08.2014 N МТ-ДВП/14-276 расторгнуты министерством в одностороннем порядке на основании письма-уведомления от 09.11.2015 N 21Исх-9382. При этом суд установил, что письмо-уведомление от 09.11.2015 N 21Исх-9382 обществом получено не было.

Доказательств того, что письмо-уведомление от 09.11.2015 N 21Исх-9382 о расторжении Договоров в одностороннем порядке направлено министерством обществу за 30 дней до фактического расторжения (17.12.2015) и доставлено обществу, не представлено.

Таким образом, условие расторжения договоров министерством не соблюдено, расторжение договоров незаконно. Следовательно, требование министерства к обществу прекратить выполнение пассажирских перевозок от 17.12.2015 N 21Исх-10598 также незаконно.

При таких обстоятельствах решение суда об удовлетворении заявленных требований является правильным.

Оснований для его отмены из доводов министерства, материалов дела не усматривается.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 11.05.2016 по делу N А41-106749/15 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Московского округа через Арбитражный суд Московской области в двухмесячный срок со дня его принятия (изготовления в полном объеме).

Председательствующий

Е.Е. Шевченко

Судьи

Н.В. Диаковская П.А. Иевлев