Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2017 г. N 14АП-1601/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 сентября 2017 г. N Ф07-9198/17 настоящее постановление отменено

г. Вологда

15 мая 2017 г.

Дело N А66-11162/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 15 мая 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Потеевой А.В.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Тихомировым Д.Н.,

при участии от заявителя Травкиной О.Н. по доверенности от 05.12.2016 N 66,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области на решение Арбитражного суда Тверской области от 09 января 2017 года по делу N А66-11162/2016 (судья Белова А.Г.),

установил:

Правительство Тверской области (ОГРН 1026900587702, ИНН 6905000054; место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 44; далее - правительство) обратилось в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800; место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 23; далее - управление, УФАС, антимонопольный орган) о признании недействительным предупреждения от 20.07.2016 N 04-8/11-2230 ВФ о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Министерство здравоохранения Тверской области (ОГРН 1026900516246, ИНН 6905044950; место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 23; далее - министерство здравоохранения), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Вышневолоцкая центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Вышневолоцкая ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Кашинская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Кашинская ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Кимрская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Кимрская ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Конаковская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Конаковская ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Нелидовская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Нелидовская ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Осташковская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Осташковская ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Торжокская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Торжокская ЦРБ"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "ЦМСЧ N 141" ФМБА России (далее - ГБУЗ ТО "ЦМСЧ N 141"), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Областной центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями" (далее - ГБУЗ ТО ОЦ СПИД), государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Центр специализированных видов медицинской помощи имени В.П.Аваева" (далее - ГБУЗ ТО "ЦСВМП имени В.П.Аваева"), государственное бюджетное учреждения здравоохранение Тверской области "Бологовская центральная районная больница" (далее - ГБУЗ ТО "Бологовская ЦРБ"), Прокуратура Тверской области (далее - прокуратура).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 09 января 2017 года по делу N А66-11162/2016 заявленные требования удовлетворены.

УФАС с судебным актом не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права. Считает также, что при наличии признаков нарушения правительством антимонопольного законодательства предупреждение о его прекращении вынесено правомерно. В связи с этим у суда первой инстанции не имелось оснований для удовлетворения заявленных требований.

Правительство, ГБУЗ ТО ОЦ СПИД, ГБУЗ ТО "Осташковская ЦРБ", ГБУЗ ТО "Нелидовская ЦРБ", ГБУЗ ТО "Вышневолоцкая ЦРБ", ГБУЗ ТО "Конаковская ЦРБ", ГБУЗ ТО "Кашинская ЦРБ", ГБУЗ ТО "Кимрская ЦРБ", ГБУЗ ТО "Торжокская ЦРБ" в отзывах на жалобу с изложенными в ней доводами не согласились, просят решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Министерство, ГБУЗ ТО "Кашинская ЦРБ", ГБУЗ ТО "ЦМСЧ N 141", ГБУЗ ТО "ЦСВМП имени В.П.Аваева", ГБУЗ ТО "Бологовская ЦРБ", прокуратура отзывы на апелляционную жалобу не представили.

Ответчик и третьи лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителя заявителя, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, в связи с тем, что в рамках выполнения поручения Прокуратуры Тверской области управление пришло к выводу о нарушении правительством пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) ему выдано предупреждение от 20.07.2016 N 04-8/11-2230 ВФ о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Признаки нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ управление усмотрело в том, что в ранее утвержденный постановлением от 23.12.2014 N 683-пп в перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу сертификата об отсутствии заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), и включавший 11 медицинских организаций государственной системы здравоохранения, постановлением правительства от 03.02.2016 N 40-пп (далее - постановление N 40-пп) внесены изменения и определена единственная медицинская организация, уполномоченная на выдачу на территории Тверской области такого сертификата - Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Областной Центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями" (далее - ГБУЗ "Центр СПИД").

Управление отметило, что медицинское освидетельствование иностранных граждан с последующей выдачей сертификата производится в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 13.3 Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Закон N 115-ФЗ) с целью получения патента на право трудоустройства. Для этого иностранный гражданин должен представить сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции. При этом вышеуказанной нормой Закона N 115-ФЗ предусмотрено, что сертификат выдается медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом, а перечень таких медицинских организаций устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Вышеуказанная норма статьи 13.3 Закона N 115-ФЗ относительно порядка выдачи сертификата об отсутствии ВИЧ-инфекции действует в неизменном виде с момента принятия Закона N 115-ФЗ, оснований для внесения изменений в Перечень у правительства не имелось. Объективного обоснования внесения таких изменений на требование УФАС от 28.04.2016 N 04-16/1-1226 заявителем антимонопольной службе также не предъявлено.

Не согласившись с вынесенным предупреждением, правительство оспорило его в судебном порядке.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

В силу части 1 статьи 65 и части 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо, которые приняли такие акты и решения.

Согласно статье 3 Закона N 135-ФЗ данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона.

Выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней.

Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также форма предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13 разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, также отмечено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещено установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

При вынесении оспариваемого УФАС решения судом первой инстанции принято во внимание, что в соответствии с пунктом 5 части 2 статьи 13.3 Закона N 115-ФЗ для получения патента иностранный гражданин предоставляет сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции). Указанные документы и сертификат выдаются медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

В материалах дела усматривается, что в силу статьи 104 Устава Тверской области, частей 1, 2 статьи 1 Закона Тверской области от 02.08.2011 N 44-ЗО "О Правительстве Тверской области", Правительство Тверской области является высшим постоянно действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти Тверской области, наделенным общей компетенцией.

Правительство Тверской области осуществляет на всей территории Тверской области исполнительно-распорядительную деятельность в соответствии с федеральным законодательством, законодательством Тверской области.

Перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу необходимых для получения патента документов об отсутствии заболевания, был установлен постановлением Правительства Тверской области от 23.12.2014 N 683-пп "Об отдельных вопросах реализации Федерального закона от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (далее - Постановление N 683-пп) с учетом редакции постановления правительства от 17.03.2015 N 109-пп.

В частности, раздел III постановления N 683-пп содержал в себе 11 медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории Тверской области сертификатов об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧ-инфекции.

Постановлением правительства от 03.02.2016 N 40-пп в данный Перечень медицинских организаций внесены изменения и определена медицинская организация, уполномоченная на выдачу на территории Тверской области сертификата об отсутствии у иностранного гражданина ВИЧ-инфекции - Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Тверской области "Областной Центр по профилактике и борьбе со СПИД и инфекционными заболеваниями".

Федеральным законом от 24.11.2014 N 357-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" в Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" внесены изменения, согласно которым высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории данного субъекта Российской Федерации документов, подтверждающих отсутствие у данного иностранного гражданина заболевания наркоманией и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, а также сертификат об отсутствии у данного иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), выданные медицинскими организациями, находящимися на территории Российской Федерации, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Вместе с тем, как верно отметил суд первой инстанции, критерии и порядок включения медицинских организаций в Перечень не установлены на федеральном и региональном уровне.

Соответственно, правительством Перечень медицинских организаций утвержден в силу императива, установленного подпунктом 5 пунктом 2 статьи 13.3 Закона N 115-ФЗ.

При этом определяя медицинские организации, уполномоченные на выдачу документов (сертификата) для получения патента, правительство действовало в пределах предоставленной вышеназванном законом компетенции. Законодатель, предоставив соответствующее полномочие субъекту Российской Федерации, ввел именно форму утверждения перечня, а не заявительный порядок, который действует, например, при получении лицензии, тем самым дав дискреционные полномочия по самостоятельному определению в субъекте лиц, отвечающих за медицинское освидетельствование в целях безопасности (контроль на выявлением и распространением особо опасных заболеваний среди населения).

Законом N 115-ФЗ устанавливается дополнительное регулирование правового положения иностранных граждан и лиц без гражданства, направленное на предотвращение въезда и пребывания (проживания) в Российской Федерации лиц с инфекционными заболеваниями, представляющими опасность для окружающих, на профилактику негативных явлений в сфере охраны здоровья граждан. Такие заболевания по определению характеризуются тяжелым течением, высоким уровнем смертности и инвалидности, быстрым распространением среди населения (эпидемией), а страдающие ими иностранные граждане создают объективную угрозу санитарно-эпидемиологическому благополучию, инфекционной и иной безопасности населения страны.

Приказом Минздрава России от 29.06.2015 N 384н "Об утверждении перечня инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний" (далее - Приказ N 384н), утвержден перечень инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядок подтверждения их наличия или отсутствия, а также форма медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний.

В этот перечень инфекционных заболеваний входят четыре заболевания: туберкулез; лепра (болезнь Гансена); сифилис; болезнь, вызванная вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ); бессимптомный инфекционный статус, вызванный вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ).

Пунктом 2 Порядка подтверждения наличия или отсутствия инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и являющихся основанием для отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание иностранных граждан и лиц без гражданства, или вида на жительство, или патента, или разрешения на работу в Российской Федерации, а также порядка подтверждения их наличия или отсутствия, а также формы медицинского заключения о наличии (об отсутствии) указанных заболеваний (Приложение N 2 к Приказу Минздрава России от 29.06.2015 N 384н) установлено, что подтверждение наличия или отсутствия инфекционных заболеваний осуществляется в рамках медицинского освидетельствования, проводимого в медицинской организации либо иной организации, осуществляющей медицинскую деятельность, оказывающей первичную медико-санитарную помощь, независимо от организационно-правовой формы при наличии лицензии на осуществление медицинской деятельности, предусматривающей соответствующие работы (услуги) (далее - медицинская организация), за исключением случаев прохождения медицинского освидетельствования в целях получения документов, указанных в подпункте 5 пункта 2 статьи 13.3 Закона N 115-ФЗ, когда высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязан установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на выдачу на территории субъекта Российской Федерации таких документов.

Вышеуказанная оговорка в Порядке (Приложение N 2 к Приказу Минздрава России от 29.06.2015 N 384н) также предусматривает отдельный перечень медицинских организаций для выдачи патента, который не может дублировать сведения единого реестра лицензий, выданных Федеральной службой по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзором), территориальными органами Росздравнадзора, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении переданного полномочия по лицензированию отдельных видов деятельности, включая медицинскую деятельность.

Таким образом, в данной сфере законодательно установлено исключение из общего правила, позволяющее высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно определять перечень организаций, не руководствуясь при этом только наличием лицензии на соответствующий вид медицинской деятельности.

Учитывая изложенное, апелляционная инстанция поддерживает вывод суда о том, что правительство не осуществляло при утверждении Перечня как неправомерных действий, так и не допустило незаконного бездействия, необоснованно ограничивающих конкуренцию или создающих угрозу ее ограничения на рынке по осуществлению медицинского освидетельствования иностранных граждан, поскольку действовало в условиях дозволенных законодателем правил поведения.

Кроме того, при формировании и изменении Перечня правительство руководствовалось не только указанными правовыми актами, но и позицией компетентного уполномоченного органа в данной сфере - Министерства здравоохранения Тверской области.

В частности, учитывалось, что в отличие от других медицинских организаций, ГБУЗ "Центр СПИД" укомплектован всем необходимым диагностическим оборудованием, обладает возможностями осуществлять оба вида диагностических исследований биологического материала (скрининговое тестирование и референс - диагностику), является специализированными учреждением, что дает возможность снизить риск диагностических ошибок и повысить контроль над выявлением и распространением ВИЧ-инфекции.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что в действиях Правительства Тверской области отсутствуют признаки нарушения пункта 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

Доводы апелляционной жалобы управления и позиция подавших отзывы третьих лиц по существу, сводятся к переоценке обстоятельств дела и подтверждающих данные обстоятельства доказательств.

Данные доводы не опровергают выводов суда первой инстанции, не свидетельствуют о неправильном применении и нарушении им норм материального и процессуального права, а, по сути, выражают несогласие с указанными выводами, что не может являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

Иных, влекущих отмену или изменение обжалуемого судебного акта доводов, апелляционная жалоба заявителя не содержит.

Фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судом первой инстанции в полном объеме на основе доказательств, оцененных в соответствии с правилами, определенными статьей 71 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 09 января 2017 года по делу N А66-11162/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина А.В. Потеева