Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15 мая 2017 г. N 15АП-1187/17

город Ростов-на-Дону

15 мая 2017 г.

дело N А32-31549/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 04 мая 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 мая 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Гуденица Т.Г.,

судей О.Ю. Ефимовой, О.А. Сулименко

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Коневой М.А.

при участии:

от ООО "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго": Хомуха Е.С., паспорт, по доверенности от 01.01.2017 N 007, Чемарин А.Б., паспорт, по доверенности от 16.02.2017 N 065,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго"

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18.11.2016 по делу N А32-31549/2016,

принятое судьей Погореловым И.А.

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго"

к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю

о признании недействительным предписания,

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго" (далее - ООО "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Главному управлению Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Краснодарскому краю (далее - ГУ МЧС по КК) о признании недействительными пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 предписания от 10.08.2016 N 12 -ЧС/4/8.

Решением суда от 18.11.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго" обжаловало его в порядке, определенном главой 34 АПК РФ. В апелляционной жалобе общество просит отменить решение суда, ссылаясь на то, что указанными в предписании нормативными актами не предусмотрена обязанность общества по созданию локальной системы оповещения (далее - ЛСО); в обществе создана ЛСО; в обществе выполнены носящие рекомендательный характер мероприятия по созданию системы мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений (далее - СМИС).

В судебное заседание не явились представители ГУ МЧС по Краснодарскому краю, извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела.

От ГУ МЧС по Краснодарскому краю в суд поступил отзыв на жалобу, в котором указано на законность и обоснованность решения суда, а также ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие управления.

В соответствии со ст. 156 АПК РФ суд рассматривает дело в отсутствие ГУ МЧС по Краснодарскому краю.

Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда отменить и удовлетворить заявленные требования.

Изучив материалы дела, доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения представителей общества, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены решения суда.

Как следует из материалов дела, Главным управлением МЧС по Краснодарскому краю в период с 15.07.2016 по 10.08.2016 была проведена плановая выездная проверка соблюдения обществом "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго" законодательства и обязательных требований в области гражданской обороны и пожарной безопасности.

Результаты проверки зафиксированы в акте от 10.08.2016 N 12-ЧС.

По результатам проверки инженером отдела государственного пожарного надзора и профилактической работы УНД и ПР Главного управления МЧС по Краснодарскому краю обществу с ограниченной ответственностью "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго" предписание от 10.08.2016 N 12-ЧС/4/8 об устранении нарушений, установленных требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Пунктом 1 предписания установлено требование разработать проектную документацию на создание локальной системы оповещения.

Пунктом 2 предписано включить в распорядительный документ руководителя о создании комиссии по вводу в эксплуатацию локальной системы оповещения (ЛСО): начальника органа, осуществляющего управление гражданской обороны, начальника службы оповещения и связи гражданской обороны города Краснодара.

Пунктом 3 предписано в акт ввода в эксплуатацию локальной системы оповещения включить начальника органа, осуществляющего управление гражданской обороны, начальника службы оповещения и связи гражданской обороны города Краснодара.

В пунктах 1, 2, 3 предписания указано, что обществом нарушены п. "г" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"; ч. 1 ст. 10 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", ст. 1, 2, ч. 3 ст. 9 Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне", постановление Правительства РФ от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов", распоряжение Правительства РФ от 25.10.2003 N 1544-р, п. 47 приказа МЧС России от 28.02.2003 N 105 "Об утверждении требований по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения", п.п. 4.9 - 4.13 Методических рекомендаций по созданию в районах размещения потенциально-опасных объектов локальных систем оповещения, утвержденных МЧС России 24.12.2004.

Пунктом 4 предписания установлено оснастить объект структурированной системой мониторинга и управления инженерными системами (далее - СМИС) подлежащей обязательной установке на потенциально опасных, особо опасных, технически сложных и уникальных объектах.

Пунктом 5 предписано привести в готовность для осуществления в автоматизированном режиме мониторинга всех дестабилизирующих факторов природного и техногенного характера и обеспечения передачи информации в органы повседневного управления РСЧС об угрозе и факте возникновения аварии, СЧ, в т.ч. вызванных террористическими актами.

Пунктом 6 установлено требование издать распорядительный документ руководителя о создании специальной комиссии предназначенной для проверки качества и полноты эксплуатационной документации и проведения автономного и комплексного испытания СМИС объекта.

Пунктом 7 предписано провести комплексные испытания СМИС объекта, оформить результат комплексных испытаний в виде протокола результаты всех проверок и испытаний установленным порядком.

Пунктом 8 предписания установлено оформить решение комиссии актом приемки СМИС объекта в постоянную эксплуатацию и утвердить акт у председателя комиссии по приемки в эксплуатацию законченного строительством объекта.

В пунктах 4, 5, 6, 7, 8 предписания указано, что обществом нарушены п. "а", "б", "з" ст. 14 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", ст.ст. 48, 48.1 Градостроительного кодекса РФ, ст. 36 Федерального закона от 30.12.2009 N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", п. б.1 ст. 32 постановления Правительства РФ от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию"; п. 4.9 ГОСТ Р 22.1.12-2005. Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования", утвержден приказом Ростехрегулирования от 28.03.2005 N 65-ст, распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р.

Считая незаконными пункты 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 предписания, ООО "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 2 ст. 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Исходя из положений ст. 198-201 АПК РФ для признания незаконным ненормативного акта органа государственной власти необходимо наличие совокупности двух условий: несоответствия оспариваемого акта закону и нарушение им прав и законных интересов заявителя по делу.

Материалами дела не подтверждено наличие данных условий незаконности предписания.

На основании статьи 27 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее - Закон N 68-ФЗ) государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций осуществляются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2005 N 712 утверждено Положение о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в пункте 2 которого указано, что государственный надзор в области защиты от чрезвычайных ситуаций осуществляют Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий и его территориальные органы.

Согласно статье 1 Закона N 68-ФЗ предупреждение чрезвычайных ситуаций - это комплекс мероприятий, проводимых заблаговременно и направленных на максимально возможное уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь в случае их возникновения.

В силу пункта "г" статьи 14 Закона N 68-ФЗ организации обязаны создавать и поддерживать в постоянной готовности локальные системы оповещения о чрезвычайных ситуациях.

Согласно статье 2 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом является предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении N 1 к настоящему Федеральному закону.

Приложение N 1 к Закону N 116-ФЗ содержит перечень опасных производственных объектов.

Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 28.02.2003 N 105 утверждены Требования по предупреждению чрезвычайных ситуаций на потенциально опасных объектах и объектах жизнеобеспечения (далее - Требования N 105), которые предназначаются для применения, в частности, организациями, эксплуатирующими и проектирующими потенциально опасные объекты и объекты жизнеобеспечения (пункт 3 Требований N 105).

Из положений пункта 1 Требований N 105 следует, что потенциально опасными объектами являются объекты, на которых используются, производятся, перерабатываются, хранятся и транспортируются пожаровзрывоопасные, опасные химические и биологические вещества.

Создание локальной системы оповещения - составная часть комплекса мероприятий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Обязанность создания и поддержки в постоянной готовности локальных систем оповещения о чрезвычайных ситуациях возложена на организации Законом N 68-ФЗ.

Пунктом 1 постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 01.03.1993 N 178 "О создании локальных систем оповещения в районах размещения потенциально опасных объектов" (далее - Постановление N 178) предусмотрено, что в целях совершенствования мероприятий гражданской обороны по защите населения, проживающего в районах размещения потенциально опасных объектов, последствия аварий на которых могут выходить за пределы этих объектов и создавать угрозу жизни и здоровью людей организациям Российской Федерации, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты (ядерно, радиационно, химически опасные предприятия и гидросооружения), обеспечивать начиная с 1993 года включение в проекты на строительство потенциально опасных объектов разделов, предусматривающих создание локальных систем оповещения; проектирование и строительство локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах.

Пунктом 2 Постановления N 178 установлены зоны действия локальных систем оповещения.

В соответствии с пунктом 3 Постановления N 178 финансирование работ по созданию локальных систем оповещения на действующих потенциально опасных объектах, осуществляющих хозяйственную деятельность, осуществляется за счет собственных средств этих объектов.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2003 N 1544-р (далее - Распоряжение N 1544-р) установлена обязанность организаций, в ведении которых находятся потенциально опасные объекты, завершить до 2010 года работы по созданию локальных систем оповещения населения в порядке, предусмотренном Постановлением N 178.

В целях реализации Распоряжения N 1544-р приказами МЧС РФ N 422, Мининформсвязи РФ N 90 и Минкультуры РФ N 376 утверждено Положение о системах оповещения населения (далее - Положение о системах оповещения).

Положение о системах оповещения населения определяет назначение и задачи, а также порядок реализации мероприятий по совершенствованию систем оповещения, поддержанию их в постоянной готовности к задействованию для оповещения населения.

Пунктом 1 Положения о системах оповещения населения предусмотрено, что установление и эксплуатация систем оповещения является обязательным для организаций и предприятий независимо от форм собственности.

Согласно пункту 3 Положения о системах оповещения населения, система оповещения представляет собой организационно-техническое объединение сил, средств связи и оповещения, сетей вещания, каналов сети связи общего пользования, обеспечивающих доведение информации и сигналов оповещения до органов управления, сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (далее РСЧС) и населения.

В силу пункта 4 Положения о системах оповещения населения системы оповещения создаются: на федеральном уровне - федеральная система оповещения (на территории Российской Федерации); на межрегиональном уровне - межрегиональная система оповещения (на территории федерального округа); на региональном уровне - региональная система оповещения (на территории субъекта Российской Федерации); на муниципальном уровне -местная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта); на объектном уровне - локальная система оповещения (в районе размещения потенциально опасного объекта).

На основании пункта 11 Положения о системах оповещения населения основной задачей локальной системы оповещения является обеспечение доведения информации и сигналов оповещения до: руководящего состава гражданской обороны организации, эксплуатирующей потенциально опасный объект, и объектового звена РСЧС; объектовых аварийно-спасательных формирований, в том числе специализированных; персонала организации, эксплуатирующей опасный производственный объект; руководителей и дежурно-диспетчерских служб организаций, расположенных в зоне действия локальной системы оповещения; населения, проживающего в зоне действия локальной системы оповещения.

С учетом приведенных положений законодательства судом первой инстанции сделан правильный вывод о законности предписания ГУ МЧС в оспариваемой части и наличии у общества обязанности по оснащению предприятия локальной системой оповещения и структурированной системой мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений (СМИС), соответствующих установленным обязательным требованиям.

Общество указывает, что на предприятия имеются действующие локальная система оповещения и СМИС.

При этом общество полагает, что требования, изложенные в пунктах 1-8 предписания (применительно к порядку ввода систем в эксплуатацию, обеспечения готовности систем и передачи информации в органы повседневного управления РСЧС) не обязательны для исполнения, поскольку Методические рекомендации по созданию в районах размещения потенциально-опасных объектов локальных систем оповещения, утвержденные МЧС России 24.12.2004, носят рекомендательный (необязательный) характер. Общество также полагает, что подлежат добровольному исполнению требования ГОСТ Р 22.1.12-2005.

Методические рекомендации разработаны в целях реализации Федерального закона от 12.02.1998 N 28-ФЗ "О гражданской обороне".

Согласно пункту 4. ГОСТ Р 22.1.12-2005 "Национальный стандарт Российской Федерации. Безопасность в чрезвычайных ситуациях. Структурированная система мониторинга и управления инженерными системами зданий и сооружений. Общие требования" (далее ГОСТ Р 22.1.12-2005), утвержденным Приказом Ростехрегулирования от 28.03.2005 N 65-ст (в редакции от 01.06.2011), настоящий стандарт разработан в обеспечение реализации Федеральных законов от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера", от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", от 22 августа 1995 г. N 151-ФЗ "Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей", Постановлений Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2003 г. N 794 "О единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций" и от 24 марта 1997 г. N 334 "О порядке сбора и обмена в Российской Федерации информацией в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера".

В силу пункта 4.9 ГОСТ Р 22.1.12-2005 СМИС подлежат обязательной установке, в том числе на следующих категориях объектов: линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 кВ и более.

Материалами дела подтверждается и не оспаривается заявителем, что общество эксплуатирует опасный производственный объект.

На данный объект требуется оборудовать СМИС, поскольку на проверяемом объекте в 2012 году осуществлялась реконструкция и техническое перевооружение.

Согласно п. 4.2 ГОСТ Р 22.1.12-2005 СМИС создают для предупреждения ЧС в целях недопущения потерь, ущерба здоровью людей, материального ущерба в условиях действия дестабилизирующих факторов, а также информационной поддержки принятия решений органами повседневного управления РСЧС по предупреждению и ликвидации аварий, ЧС.

В соответствии со статьей 46 Федерального закона от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" (ред. от 28.12.2013), со дня вступления в силу названного Федерального закона впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции или к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям:

-защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества;

-охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений (в редакции Федеральных законов от 01.05.2007 N 65-ФЗ, от 21.07.2011 N 255-ФЗ).

Таким образом, учитывая, что установленные ГОСТ Р 22.1.12-2005 требования отвечают целям недопущения потерь, ущерба здоровью людей, материального ущерба в условиях действия дестабилизирующих факторов, требования ГОСТ являются обязательными к применению и необходимость выполнения требований в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера указанных в предписании носит обязательный характер.

С учетом изложенного, отсутствие ГОСТ Р 22.1.12-2005 в перечне, утвержденном постановлением Правительства РФ от 26.12.2014 N 1521 (которым признано утратившим силу распоряжение Правительства РФ от 21.06.2010 N 1047-р) не свидетельствует о его не обязательности для организации.

В письме МЧС России от 21.05.2012 N 14-6-2187 также было указано, что МЧС поддерживает предложение ОАО "ЛУКОЙЛ" об исключении дублирующих функций штатных систем автоматизации при соответствии требованиям ГОСТ Р 22.1.12-2005 автоматизированных систем управления технологическими процессами (л.д. 98-99 том 2).

Таким образом, в данном письме также подтверждена обязательность требований ГОСТ Р 22.1.12-2005.

Судом апелляционной инстанции также не принимаются доводы о неисполнимости предписания.

Общество указывает, что в МКУ МО г. Краснодар "Единая дежурно-диспетчерская служба" отсутствует техническая возможность в приеме и обработке сигналов мониторинга дестабилизирующих факторов СМИС.

Вместе с тем, как правильно указано судом первой инстанции, предписание выдано 10.08.2016, с требованием об устранении допущенных нарушений до 11.07.2017.

Предоставленное время на устранение допущенных нарушений является достаточным для проведения обязательных мероприятий, установленных действующим законодательством, в том числе применительно к принятию мер по техническому переоснащению имеющихся систем в целях соблюдения обязательных требований (включая обеспечение возможности подключения к МКУ "ЕДДС") либо обжалования бездействия органов местного самоуправления по вопросу обеспечения безопасности опасных объектов на соответствующей территории.

Таким образом, предписание выдано уполномоченным должностным лицом, содержит законные и исполнимые требования, направленные на устранение выявленных в ходе проверки нарушений в области обеспечения безопасности.

С учетом изложенного, суд апелляционной инстанции не принимает доводы, изложенные в апелляционной жалобе, как основанные на неверном толковании норм законодательства и не соответствующие фактическим обстоятельствам дела, установленным судом.

Согласно ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств.

Изучив материалы дела, оценив представленные доказательства, суд апелляционной инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения требований ООО "ЛУКОЙЛ-Кубаньэнерго" в связи с неподтвержденностью материалами дела наличия установленных статьей 201 АПК РФ условий незаконности предписания от 10.08.2016 N 12 -ЧС/4/8 в части пунктов 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8.

Таким образом, решение суда от 18.11.2016 является законным и обоснованным.

Основания для удовлетворения апелляционной жалобы судом апелляционной инстанции не установлены.

В соответствии со ст. 110 АПК РФ судебные расходы по делу относятся на заявителя.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 18 ноября 2016 года по делу А32-31549/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня его принятия в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через Арбитражный суд Краснодарского края.

Председательствующий

Т.Г. Гуденица

Судьи

О.Ю. Ефимова О.А. Сулименко