Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 8 ноября 2016 г. N 09АП-48785/16

г. Москва

08 ноября 2016 г.

Дело N А40-59658/16

Резолютивная часть постановления объявлена 31 октября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 08 ноября 2016 года.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Чеботаревой И.А.,

судей:	Москвиной Л.А., Свиридова В.А.,
при ведении протокола	и.о. секретаря судебного заседания Жубоевым Д.А.

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу ИП АНО ВО "Институт управления"

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.07.2016 по делу N А40-59658/16 судьи Немовой О.Ю.(72-512)

по заявлению АНО ВО "Институт управления" (ОГРН 1027700208920)

к Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки

о признании недействительным.

при участии:

от заявителя:	Жуковская Е.П. по дов. от 11.01.2016, Петрова И.А. по дов. от 10.08.2016;
от ответчика:	Казанцева Т.С. по дов. N 01-10/11-01 от 12.01.2016;

УСТАНОВИЛ:

Образовательная автономная некоммерческая организация высшего образования "Институт управления" (далее - АНО ВО "ИУ", заявитель) обратилась в Арбитражный суд города Москвы с заявлением об оспаривании принятых Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (далее - Рособрнадзор, заинтересованное лицо) акта проверки N 37/Л/З/К от 26.02.2016, экспертных заключений экспертов - Первак И.Е., Шадыевым Е.Р., Рябченко Д.С, Баскаковым С.В. о нарушении законодательства в области образования; Предписания N 77-55-43/19-Л/З от 26.02.2016 о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации об образовании, а также о признании незаконной плановой проверки, проведенной Рособрнадзором в отношении заявителя в период с 29.01.2016 по 28.02.2016.

Решением от 14.07.2016 Арбитражный суд г. Москвы в удовлетворении требований заявителя об оспаривании предписания N 77-55-43/19-Л/З от 26.02.2016 об устранении выявленных нарушений отказал. Производство по делу N А40-59658/16 в остальной части заявленных требований суд прекратил.

АНО ВО "ИУ" не согласилось с решением суда и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. Заявитель ссылается на то, что составленный заинтересованным лицом акт N 37/Л/З/К от 26.02.2016, экспертные заключения и предписание N 77-55-43/19-Л/З от 26.02.2016 о прекращении нарушения законодательства Российской Федерации об образовании не соответствуют действительности и вынесены с нарушением статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ): в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, в части требования документов, не относящихся к предмету проверки, в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, в части привлечения к проверке лиц, не имеющих аккредитацию.

В судебном заседании представитель заявителя доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил отменить решение суда первой инстанции, поскольку считает его незаконным и необоснованным по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе, и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

Представитель ответчика поддержал решение суда первой инстанции, с доводами апелляционной жалобы не согласился, считая их необоснованными, просил решение суда оставить без изменения, а в удовлетворении апелляционной жалобы отказать, изложил свои доводы.

Законность и обоснованность решения проверены в соответствии со ст. ст. 266, 268 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей сторон, исследовав и оценив имеющиеся в материалах дела доказательства, считает, что решение подлежит оставлению без изменения исходя из следующего.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании плана проведения проверок на 2016 год, приказа Рособрнадзора от 25.01.2016 N 77 с изменениями внесёнными приказом Рособрнадзора от 04.02.2016 N 151 в отношении АНО ВО "ИУ" в период с 29.01.2016 по 26.02.2016 была проведена плановая выездная проверка по результатам которой, а также на основании экспертных заключений экспертов - Первак И.Е., Шадыевым Е.Р., Рябченко Д.С, Баскаковым С.В. о нарушении законодательства в области образования в отношении АНО ВО "ИУ".

По результатам проверки составлен Акт от 26.02.2016 N 37/Л/З/К о нарушении АНО ВО "ИУ" законодательства об образовании: подпункта "а, в, г, д, е, ж, к, " п. 16 Положения о лицензировании образовательной деятельности утверждённого постановлением Правительства РФ от 28.01.2013 N 966; пункта 10, 13.2, 16, 21, 29, 120 Порядка приёма на 2015/2016; пункта 8, 15, Положения о порядке проведения практики студентов; пункта 27, 31, 32, 35 Порядка проведения государственной итоговой аттестации; пункта 7.4, 25, 26, Порядка заполнения, учёта и выдачи документов; подпункта "в" пункта 12, 17, 18, 19, 20 Правил оказания платных образовательных услуг; Несоответствие разделу III,VI пункту 3.1, 5.1, 6.2, 6.3, 6.5, 7.1, 7.1.7, 7.2.1, 7.2.3, 7.3, 7.10, 7.13, 7.14, 7.17, 7.20, 8.4 Федерального образовательного стандарта высшего профессионального образования; пункта 5 Порядка разработки и утверждения образовательных программ высшего образования; пункта 9 ст. 2, ч. 11 ст. 13, подпункта 16, 21 п. 3, подпункта 1 п. 6 ст. 28, и. 7 ст. 69 Федерального закона от 28.12.2012 г. N 273 - ФЗ "Об образовании в РФ".

26.02.2016 на основании Акта проверки N 37/Л/З/К заинтересованным лицом в отношении АНО ВО "ИУ" вынесено Предписание N 77-55-43/19-Л/З об устранении выявленных нарушений.

Данным предписанием на заявителя возложена обязанность произвести следующие действия:

1) устранить в срок до 29.03.2016 выявленные нарушения, а также причины, способствующие их совершению, выразившееся в нарушении законодательства в области образования в соответствии с частью 6 статьи 93 Федерального закона от 29.12.2012 г. N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации";

2) предоставить отчет в Рособрнадзор об исполнении данного предписания в срок до 29.03.2016.

Полагая, что проверка произведена, указанные акт, заключение и предписание вынесены с нарушением норм действующего законодательства, заявитель обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".

Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.

Права юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля и защита их прав регламентированы Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N294-ФЗ).

Главой 3 Закона N 294-ФЗ, пунктом 4 статьи 21 Закона N294-ФЗ предусмотрено, что субъект хозяйственной деятельности (или его представитель) может обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Указанное положение полностью согласуется с требованиями ст.ст. 2, 4 АПК РФ, а также главой 24 АПК РФ.

Указанным Федеральным законом, а также иными нормами действующего законодательства оспаривание в суде самой проверки, акта, в котором отражены результаты проверки, или экспертных заключений, составленных в рамках проверки, не предусмотрено.

При этом положения ч.1 ст. 20 Закона N 294-ФЗ о подведомственности спора в рассматриваемой части требований не свидетельствуют.

Данная статья расположена в Главе 2 Закона "Государственный контроль (надзор), муниципальный контроль)" и регламентирует возможность использования результатов проверки в качестве доказательства нарушения проверяемым лицом обязательных требований и условий.

Вопрос же о допустимости результатов проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля должен рассматриваться по заявлению заинтересованного лица в рамках рассмотрения конкретного спора по поводу предъявления требований, выдачи предписаний или привлечения индивидуальных предпринимателей и юридических лиц к административной, уголовной или гражданско-правовой ответственности.

Оспариваемые акт и экспертные заключения ненормативными актами не являются, поскольку распорядительно-властных распоряжений не содержат, а также сами по себе не влекут каких-либо негативных последствий, не возлагают на организацию каких-либо обязанностей и не препятствует осуществлению предпринимательской деятельности.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к верному выводу о том, что заявленные требования в части оспаривания проверки, оформленной Актом проверки N 37/Л/З/К от 26.02.2016, а также Акта проверки N 37/Л/З/К от 26.02.2016 и экспертных заключений от 26.02.2016, не могут быть рассмотрены в арбитражном суде, в связи с чем, производство по делу прекращено на основании п. 1 ч. 1 ст. 150 АПК РФ.

Отказывая в удовлетворении требований заявителя о признании недействительным предписания от 26.02.2016 суд первой инстанции обоснованно исходил из следующего.

Согласно ч. 4 ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" к отношениям, связанным с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере образования за деятельностью организаций, осуществляющих образовательную деятельность, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон) с учетом особенностей организации и проведения проверок, установленных настоящей статьей.

Проверка проведена полномочным органом - Рособрнадзором - в соответствии с Положением о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 15.07.2013 N 594. В силу Положения N594 Рособрнадзор осуществляет: - федеральный государственный контроль качества образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования (пункт 5.2 Положения); - контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при осуществлении образовательной деятельности организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам высшего образования (пункт 5.9 Положения).

Согласно части 8 статьи 19 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", части 3 статьи 9 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" плановая проверка юридического лица проводится в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок, разработанным в установленном порядке и утвержденным лицензирующим органом.

В соответствии с частью 2 статьи 7 Закона N 294-ФЗ органы государственного контроля (надзора) при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) привлекают экспертов, экспертные организации к проведению мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям, и анализа соблюдения указанных требований, по проведению мониторинга эффективности государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности, учета результатов проводимых проверок и необходимой отчетности о них.

В соответствии с частью 1 статьи 16 Закона N 294- ФЗ по результатам проверки должностными лицами органа государственного контроля (надзора), проводящими проверку, составляется акт по установленной форме в двух экземплярах. Типовая форма акта проверки устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом обязательных требований должностные лица органа государственного контроля (надзора), проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Как следует из подпункта 1.1 пункта 1, а также пунктов 2, 4, 5, 7 части 2 ст. ст. 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям относится нарушение в том числе, требований, предусмотренных:

- пунктами 7 и 9 статьи 2 настоящего Федерального закона (в части привлечения к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных в установленном порядке граждан) (пункт 1.1);

- пунктом 2 части 2, частью 3 (в части оснований проведения внеплановой выездной проверки), частью 5 (в части согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя) статьи 10 настоящего Федерального закона (пункт 2);

- частью 1 статьи 14 настоящего Федерального закона (в части проведения проверки без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля (пункт 4);

- пунктами 1, 1.1 и 1.2, пунктом 3 (в части требования документов, не относящихся к предмету проверки) статьи 15 настоящего Федерального закона (пункт 5)

- частью 3 статьи 9 настоящего Федерального закона (в части проведения плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок) (пункт 7).

В обоснование апелляционной жалобы заявитель ссылается на указанную выше статью 20 Закона N 294-ФЗ.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, какими именно действиями заинтересованное лицо нарушило указанные нормы, заявителем не указано.

При этом, как подтверждается материалами дела, Образовательная автономная некоммерческая организация высшего образования "Институт управления" осуществляет образовательную деятельность на основании лицензии Федеральной службы по надзору в сфере образования и науки с бессрочным сроком действия от 28.05.2014, регистрационный N 1012, серия 90Л01 N 0001082, выданной Автономной некоммерческой организации высшего образования "Институт торговли" (предыдущее наименование юридического лица).

Плановая выездной проверки в отношении автономной некоммерческой организации высшего образования "Институт управления" в период с 29 января 2016 г. по 26 февраля 2016 г. проведена Рособрнадзором во исполнение пункта 1 Плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2016 год, утвержденного и.о. руководителя Рособрнадзора и на основании приказа Рособрнадзора от 25.01.2016 N 77 "О проведении плановой выездной проверки в отношении автономной некоммерческой организации высшего образования "Институт управления" (с внесенными изменениями приказом Рособрнадзора от 04.02.2016 N 151), о чем свидетельствуют представленные в материалы дела копия плана проведения проверок юридических лиц на 2016 год, скриншот официального сайта Генеральной прокуратуры Российской Федерации винформационно - телекоммуникационной сети Интернет, содержащие сведения из Единого реестра проверок.

Эксперты Баскакова С.В., Первак И.Е., Рябченко Д.С., Шадыева Е.Р. были аккредитованы в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 20.08.2009 N 689 "Об утверждении Правил аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю" и имели выданные Рособрнадзором свидетельства об аккредитации от 27.06.2011 N 143-07, от 27.06.2011 N 188-07, от 18.07.2011 N 238-07, от 26.12.2011 N 356-07, копии который представлены в материалы дела.

Документы, не относящиеся к предмету проверки, которые, по мнению заявителя, были неправомерно запрошены Росборнадзором, АНО ВО "ИУ" в заявлении не поименованы.

В связи с изложенным, основания для вывода о нарушении Рособонадзором требований подпункта 1.1 пункта 1, а также пунктов 2, 4, 5, 7 части 2 ст. ст. 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ у апелляционного суда также отсутствуют.

Таким образом, поскольку частью 2 статьи 20 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ предусмотрен исчерпывающий перечень оснований для отмены результатов проверки, проведенной органом государственного контроля (надзора), и наличие данных оснований материалами дела не подтверждается, суд приходит к выводу о том, что акт проверки N 37/Л/З/К от 26.02.2016 г. и экспертные заключения экспертов - Первак И.Е., Шадыевым Е.Р., Рябченко Д.С, Баскаковым С.В. о нарушении законодательства в области образования, положенные в основу оспариваемого Предписания, являются надлежащими доказательства по делу.

В части утверждения подателя апелляционной жалобы о том, что сведения, указанные в акте N 37/Л/З/К от 26 февраля 2016 г. и экспертных заключениях не соответствуют действительности, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений обращение в арбитражный суд осуществляется в форме заявления, в котором, в силу пункта 4 части 2 статьи 125 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации должно быть сформулировано исковое требование, вытекающее из спорного материального правоотношения (предмет иска), а в соответствии с пунктом 5 этой части исковое заявление должно содержать фактическое обоснование заявленного требования (обстоятельства, с которыми истец связывает свои требования, то есть основания иска).

Из конституционных принципов состязательности и равноправия сторон и связанного с ними принципа диспозитивности следует, что процессуальные отношения в гражданском судопроизводстве возникают, изменяются и прекращаются по инициативе непосредственных участников спорного правоотношения, предусматривая свободу распоряжения лицами, участвующими в деле, принадлежащими им субъективными материальными правами и процессуальными средствами их защиты.

Так, заявитель самостоятельно определяет объем своих требований, и суд не вправе выходить за рамки заявленного предмета заявленных требований (ст. ст. 4, 41, 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), а также рассматривать вопрос о законности оспариваемых актов, нежели по заявленным основаниям.

В данном случае, утверждая, что сведения, указанные в акте проверки N 37/Л/З/К от 26 февраля 2016 г. и экспертных заключениях не соответствуют действительности, заявитель не указал, в чем конкретно выразилось данное несоответствие. А также заявитель не указал, каким образом указанные несоответствия опровергают выявленные в ходе проверки нарушения законодательства об образовании, об устранении которых выдано оспариваемое предписание.

В ходе рассмотрения дела не установлено грубых нарушений Закона N 294-ФЗ при проведении проверки Рособрнадзора, влекущих недействительность результатов проверки. В связи с чем, суд апелляционной инстанции поддерживает вывод суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований заявителя.

В связи с изложенным арбитражный апелляционный суд считает решение суда по настоящему делу законным и обоснованным, принятым с учетом фактических обстоятельств, материалов дела и действующего законодательства, в связи с чем, основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены или изменения судебного акта отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судебной коллегией не установлено.

На основании изложенного и руководствуясь ст.ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 14.07.2016 по делу N А40-59658/16 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражном суде Московского округа.

Председательствующий судья

И.А. Чеботарева