Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 7 октября 2016 г. N 13АП-17364/16

г. Санкт-Петербург

07 октября 2016 г.

Дело N А56-19169/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 сентября 2016 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 07 октября 2016 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

в составе:

председательствующего Горбик В.М.

судей Старовойтовой О.Р., Тимухиной И.А.

при ведении протокола судебного заседания: секретарями Ткаченко Я.А. (до перерыва), Южаковой В.Д. (после перерыва)

при участии:

от заявителя: представитель Шалагинова А.А. (доверенность от 01.03.2016) - до и после перерыва,

от заинтересованного лица: представитель Яркина В.В. (доверенность от 13.01.2016) - до и после перерыва,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-17364/2016) Комитета по градостроительству и архитектуре на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.05.2016 по делу N А56-19169/2016 (судья Васильева Н.В.), принятое

по заявлению закрытого акционерного общества "Терра Нова"

заинтересованное лицо: Комитет по градостроительству и архитектуре

о признании действий незаконными,

установил:

закрытое акционерное общество "Терра Нова" (далее - заявитель, общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга (далее - Комитет, КГА), выразившегося в невыдаче ЗАО "Терра Нова" по заявлению (входящий КГА от 05.03.2015 N 15346) градостроительного плана земельного участка с кадастровым номером 78:43:0000000:23, категория земель: земли населенных пунктов, общей площадью 97727 кв.м, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Невская губа, участок 12 (западнее Васильевского острова, квартал 10), вид разрешенного использования: для размещения жилого дома (жилых домов); просило обязать Комитет в пятидневный срок с момента принятия Арбитражным судом города Санкт-Петербурга и Ленинградской области решения утвердить и выдать ЗАО "Терра Нова" градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 78:43:0000000:23, категория земель: земли населенных пунктов, общей площадью 97727 кв.м; адрес: Санкт-Петербург, Невская губа, участок 12, (западнее Васильевского острова, квартал 10), вид разрешенного использования: для размещения жилого дома (жилых домов).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.05.2016 требования общество удовлетворены в полном объеме. Также с Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга в пользу ЗАО "Терра Нова" взыскано 3000 руб. судебных расходов по уплате государственной пошлины.

Комитет подал апелляционную жалобу, в которой, сославшись на нарушение судом норм материального и процессуального права, на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, просил решение отменить, принять по делу новый судебный акт, отказав в удовлетворении заявленных требований. В обоснование доводов жалобы Комитет указал, что стороны в соглашении от 22.02.2007, заключенном Санкт-Петербургом в лице губернатора Санкт-Петербурга и обществом "Терра Нова", договорились принимать решения по вопросам реализации стратегического проекта лишь после проведения взаимных консультаций (пункт 3.3.4 соглашения). Одним из вопросов по реализации стратегического проекта является выдача градостроительного плана земельного участка. По мнению подателя жалобы, отсутствие градостроительного плана земельного участка по смыслу статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может нарушать права общества, поскольку не представляется возможным строительство объектов капитального строительства на территории, покрытой водой, в связи с тем, что работы по намыву всей территории западной части Васильевского острова в полном объеме не выполнены. Как указал Комитет, общество не представило доказательства нарушения его прав действиями Комитета. Причиной оставления заявления общества без удовлетворения, по мнению Комитета, является пропуск им трехмесячного срока, установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации. Кроме того, Комитет заявил в жалобе ходатайство о приостановлении исполнения решения Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.05.2016 по делу N А56-19169/2016; исполнительного производства N 17475/16/78020-ИП.

В отзыве на жалобу ответчик просил решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Возразив на доводы жалобы, общество указало, что в разъяснениях Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (письмо от 05.06.2015 N17433-ЮР/09 "О неправомерных требованиях о представлении различных документов для целей выдачи градостроительных планов земельных участков") содержится вывод, что выдача органом местного самоуправления градостроительного плана земельного участка является муниципальной услугой, под которой согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 27 июля 2010 года N210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Федеральный закон N210-ФЗ) понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления, осуществляемая по запросам заявителей в пределах полномочий этого органа. Органы, предоставляющие государственные услуги, и органы, предоставляющие муниципальные услуги, не вправе требовать от заявителя представления документов и информации или осуществления действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг (часть 1 статьи 7 Федерального закона N210-ФЗ). Общество сослалось на часть 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, предусматривающую осуществление и подготовку органом местного самоуправления градостроительного плана земельного участка и утверждение его в случае обращения физического или юридического лица (далее - заявитель) в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка в течение 30 дней со дня поступления указанного обращения. Орган местного самоуправления представляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы. Иной порядок при обращении заявителя представления градостроительного плана земельного участка в виде отдельного документа (не в составе проекта межевания территории) Кодексом не установлен. Распоряжением Комитета по градостроительству и архитектуре правительства Санкт-Петербурга от 30.06.2014 N 8-н утвержден Административный регламент Комитета по градостроительству и архитектуре по предоставлению государственной услуги по подготовке, утверждению и выдаче градостроительных планов земельных участков (далее - Регламент). В Регламенте, по мнению общества, отсутствуют положения, возлагающие на заявителей обязанность по осуществлению консультаций и переговоров с Комитетом по градостроительству и архитектуре и определяющие исполнение указанной обязанности в качестве условия получения градостроительного плана земельного участка. Таким образом, выдача градостроительного плана земельного участка как государственная услуга, оказываемая Комитетом, не может регулироваться соглашением между заявителем и публично-правовым образованием в лице его органов (в том числе соглашением со стратегическим инвестором от 22.02.2007), проведение переговоров и консультаций в соответствии с действующим законодательством не является условием представления градостроительного плана земельного участка, в связи с чем указанный довод Комитета правомерно отклонен арбитражным судом. Также в отношении довода Комитета по градостроительству и архитектуре о том, что принятие решения по выдаче заявителю градостроительного плана земельного участка возможно лишь после проведения взаимных переговоров, ЗАО "Терра Нова" просило учесть тот факт, что в целях получения градостроительного плана земельного участка заявитель неоднократно обращался в государственные органы; инициировал совещания на уровне правительства Санкт-Петербурга и Комитета по градостроительству и архитектуре. По результатам указанных действий заявитель получал ответы о возможном рассмотрении вопроса и об оказании содействия в скорейшем получении градостроительного плана земельного участка. Общество указало, что изложенные в апелляционной жалобе обстоятельства не соответствуют действительности и не имеют значения для рассмотрения дела. Так, в адрес ЗАО "Терра Нова" письмо Комитета от 20.11.2015 N 208-4-45768 не поступило, равно как не поступили иные письма с требованием о представлении эскиза застройки/объемно-пространственных решений в отношении территории, включающей территорию земельного участка. Указанное подтверждается отсутствием в материалах дела доказательств, удостоверяющих направление обществу либо получение ЗАО "Терра Нова" этого письма с соответствующим текстом. Кроме того, представление эскиза застройки/объемно-пространственных решений не является, по мнению общества, условием выдачи градостроительного плана земельного участка в отношении земельного участка в связи со следующим. Как указано в письме Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации от 05.06.2015 N17433-ЮР/09, Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрен перечень документов, которые должны прилагаться к заявлению о подготовке градостроительного плана земельного участка, а также основания для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка, перечень документов устанавливается органами местного самоуправления самостоятельно. В Санкт-Петербурге исчерпывающий перечень документов, необходимых в соответствии с нормативными правовыми актами для предоставления государственной услуги и услуг, которые являются необходимыми и обязательными для предоставления государственной услуги, подлежащих представлению заявителем, установлен пунктом 2.7 Регламента. Как следует из пунктов 2.7.1, 2.7.2 Регламента такие документы, как эскиз застройки и/или объемно-пространственные решения в них не упомянуты. Сославшись на пункт 2.8.1 Регламента, общество указало, что должностным лицам Комитета запрещено требовать от заявителя представление документов и информации или осуществление действий, представление или осуществление которых не предусмотрено нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, возникающие в связи с предоставлением государственной услуги. Положения нормативно-правового акта, который бы предусматривал обязанность заявителя представить эскиз застройки/объемно-пространственные решения в отношении земельного участка, заявителю не известны, равно как не приведены Комитетом по градостроительству и архитектуре ни в судебном заседании арбитражного суда, ни в апелляционной жалобе. В связи с этим довод Комитета по градостроительству и архитектуре о непредставлении обществом эскиза застройки/объемно-пространственных решений правомерно не принят во внимание арбитражным судом при вынесении решения. Также общество полагало, что доводы Комитета по градостроительству и архитектуре об отсутствии нарушений прав заявителя бездоказательны и не соответствуют фактическим обстоятельствам. Вопреки доводам Комитета, проектирование и строительство объектов капитального строительства на земельном участке не только возможно до исполнения обязательств по договорам на подключение к сетям инженерного обеспечения, но и необходимо для их исполнения, так как исполнить обязательства по подключению объектов капитального строительства невозможно до момента создания таких объектов, а последний платеж по договорам подлежит осуществлению после подключения объектов капитального строительства. Также не влияют на осуществление проектирования такие характеристики земельного участка, как обводненность. Действующим законодательством не предусмотрен запрет на проектирование в связи с указанным обстоятельством, в связи с чем улучшение характеристик земельного участка и проектирование зданий и сооружений на нем не являются, по мнению общества, взаимообусловленными процессами, которые могут осуществляться одновременно. Таким образом, доводы Комитета об отсутствии нарушений прав ЗАО "Терра Нова" необоснованны. Как полагает ЗАО "Терра Нова", им приведены основанные на действующем законодательстве доводы, подтверждающие нарушение прав заявителя. В частности, без градостроительного плана земельного участка невозможным является осуществление проектирования и строительства, так как подготовка проектной документации для строительства (часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации) и само строительство (часть 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации) должны осуществляться на основании градостроительного плана земельного участка. По мнению общества, вывод арбитражного суда по вопросу пропуска заявителем установленного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации процессуального срока согласуется с позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 02.12.2013 N 1908-О. Вводя порядок исчисления срока для обращения в суд, законодатель учитывал, что относящиеся к сфере правоприменительной деятельности решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц оказывают не всегда непосредственное - в том числе во временном проявлении - влияние на интересы субъектов, статус которых они затрагивают. Иными словами, они могут проявлять свое регулятивно-правовое воздействие на заинтересованных лиц (независимо от их статусной принадлежности к частноправовой или публично-правовой сфере) и становиться известными не сразу, а спустя определенное, порой весьма продолжительное время после их принятия (совершения). Соответственно, исчисление в данном случае сроков для обращения в суд возможно с учетом особенностей этих отношений и имея в виду, в конечном счете, необходимость восстановления нарушенных прав участников правоотношений и недопустимость отказа в этом исключительно по формальным основаниям вопреки требованиям Конституции Российской Федерации (статья 19, части 1 и 2; статья 46, части 1 и 2).

В апелляционный суд от общества поступило заявление по вопросу рассмотрения ходатайства Комитета о приостановлении судебных актов, в котором общество возразило против удовлетворения заявленного ходатайства.

Определением от 04.08.2016 апелляционный суд отказал в удовлетворении заявления Комитета о приостановлении исполнения решения от 13.05.2016 и заявления о приостановлении исполнительного производства N 17475/16/78020-ИП.

В судебном заседании апелляционного суда представитель Комитета доводы апелляционной жалобы поддержал, просил решение суда отменить, представитель общества против удовлетворения апелляционной жалобы возразил по основаниям, изложенным в отзыве, просил решение суда оставить без изменения.

В соответствии с частью 1 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражный суд апелляционной инстанции объявил перерыв в судебном заседании 07.09.2016. После окончания перерыва апелляционный суд в том же составе суда 14.09.2016 с участием представителей сторон завершил рассмотрение дела.

Законность и обоснованность решения проверены в апелляционном порядке.

Как следует из приведенных обществом в подтверждение предъявленных требований обстоятельств, между городом Санкт-Петербургом в лице Комитета по управлению городским имуществом (арендодателем) и ЗАО "Терра Нова" (арендатором) во исполнение постановлений правительства Санкт-Петербурга от 21.02.2006 N 167, от 25.04.2006 N 502 по итогам аукциона на право заключения договора аренды в отношении земельного участка с кадастровым номером 78:043:1, расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Невская губа Финского залива, участок 1 (западнее Васильевского острова), площадью 4768976 кв.м, заключен договор аренды земельного участка для его комплексного освоения от 03.07.2006 N 01-ЗД/04509. Данным договором на арендатора возложены обязательства по комплексному освоению указанного земельного участка (л.д. 46-72).

В пунктах 4.2, 4.2.1 договора стороны оговорили, что реализация комплексного освоения участка осуществляется в следующем порядке: разработка, согласование, утверждение в установленном порядке документации по планировке территории в границах участка; максимальная продолжительность данной деятельности - не более 18 месяцев с даты подписания протокола о результатах торгов, то есть до 07.12.2007. Обязанность арендатора разработать и обеспечить в установленном порядке утверждение документации по планировке уполномоченным органом государственной власти в срок, указанный в пункте 4.2.1, изложена в пункте 5.2.5 договора аренды.

Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 13.11.2007 N 1430 (с изменениями, утвержденными постановлением правительства Санкт-Петербурга от 22.12.2014 N 1224) утвержден проект планировки с проектом межевания территории Невской губы Финского залива западнее Васильевского острова; постановлением правительства Санкт-Петербурга от 13.11.2007 N 1431 утвержден проект планировки с проектом межевания территории строительства морского пассажирского терминала на Васильевском острове в Санкт-Петербурге на территории Невской губы Финского залива западнее Васильевского острова.

Во исполнение пункта 5.2.6 договора аренды арендатором проведены землеустроительные работы и осуществлен государственный кадастровый учет земельных участков, образованных в результате разделения участка в соответствии с документацией по планировке территории.

Комитет по управлению городским имуществом (продавец) и ЗАО "Терра Нова" (покупатель) заключили договор купли-продажи земельного участка в процессе приватизации от 03.09.2013 N 170/ЗУ земельного участка с кадастровым номером 78:43:0000000:23, категория земель: земли населенных пунктов, общей площадью 97727 кв.м; адрес: Санкт-Петербург, Невская губа, участок 12 (западнее Васильевского острова, квартал 10), вид разрешенного использования: для размещения жилого дома (жилых домов) (свидетельство о государственной регистрации права от 01.11.2013) (л.д. 5-22).

Общество направило в Комитет заявление от 05.03.2015 о выдаче градостроительного плана земельного участка (зарегистрирован входящий от 05.03.2015 N 15346). Заявитель в последующем обратился с требованием в арбитражный суд, указав, что заявление по существу не рассмотрено Комитетом, не возвращено, в силу чего полагал данное бездействие незаконным, нарушающим права и законные интересы общества в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции счел заявленные требования обоснованными и подлежащими удовлетворению.

Апелляционный суд не находит оснований для отмены судебного акта и удовлетворения апелляционной жалобы, исходя из следующего.

Право заинтересованного лица на обращение в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации, оговорено в статье 4 (часть 1) названного Кодекса.

Разрешая данный спор, суд первой инстанции руководствовался частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, которой предусмотрено право организации и иных лиц обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если они полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу предъявляемых частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации требований во взаимосвязи со статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации суд первой инстанции исходил из необходимости установления наличия одновременно совокупности следующих обстоятельств: соответствуют ли закону действия (бездействие) соответствующего органа и нарушают ли они права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Руководствуясь положениями статей 198, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частью 1 и частью 2 статьи 44, частью 17 статьи 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о том, что бездействие Комитета, выраженное в непредставлении градостроительного плана земельного участка, подлежит признанию незаконным.

Суд первой инстанции также указал, что Градостроительным кодексом Российской Федерации не предусмотрен перечень документов, прилагаемых к заявлению о подготовке градостроительного плана земельного участка; основания для отказа в выдаче градостроительного плана земельного участка; перечень документов устанавливается органами местного самоуправления самостоятельно. Правовых оснований для отказа в представлении заявителю градостроительного плана земельного участка Комитетом не приведено.

Довод апелляционной жалобы со ссылкой на недоказанность факта нарушения прав и законных интересов общества является несостоятельным, так как невыдача градостроительного плана земельного участка нарушает право заявителя на его получение, предоставленное Градостроительным кодексом Российской Федерации, в целях дальнейшего осуществления застройки земельного участка. Частью 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Довод жалобы, мотивированный Комитетом со ссылкой на пункт 3.3.4 соглашения от 22.02.2007, отклонен как формальный, поскольку условие о принятии решений по вопросам реализации стратегического проекта (включая выдачу градостроительного плана земельного участка) лишь после проведения взаимных консультаций не является обстоятельством, освобождающим его от обязанности соблюдения положений действующего законодательства, доказывания соответствия совершения оспариваемого действия (бездействия) законодательству (часть 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации), исходя из взаимосвязи этого пункта с иными условиями договора и соглашения; подлежащими применению нормами процессуального права, положениями нормативных правовых актов, относящихся к законодательству о градостроительной деятельности. Таким образом, доводы жалобы не основаны на положениях Градостроительного кодекса Российской Федерации, других нормативных правовых актов, регулирующих подготовку документации по планировке территорий, ввиду чего не могут явиться основанием для иных выводов.

Не является обстоятельством, влияющим на результаты рассмотрения требований, довод подателя жалобы со ссылкой на пропуск срока, определенного частью 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, поскольку приведенные обществом фактические обстоятельства, подтвержденные доказательствами, свидетельствуют о несостоятельности этого довода. Наличие гарантий правительства Санкт-Петербурга по содействию в получении градостроительных планов земельных участков подтверждено протоколами совещаний, включая протокол N 234 (л.д. 28 - 46), тем самым общество "Терра Нова" предполагало получить в кратчайшие сроки после совещаний спорные градостроительные планы земельных участков. В силу приведенных обстоятельств, исходя из правовой позиции, сформулированной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N1908-О, с учетом особенностей природы публично-правового спора сторон, правомерен вывод о том, что не пропущен процессуальный срок для обращения общества в арбитражный суд.

Таким образом, материалы дела исследованы судом полно, всесторонне и объективно, установлены юридически значимые факты, представленным сторонами доказательствам дана надлежащая правовая оценка, изложенные в обжалуемом судебном акте выводы соответствуют обстоятельствам дела и нормам права.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 мая 2016 года по делу N А56-19169/2015 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

В.М. Горбик

Судьи

О.Р. Старовойтова И.А. Тимухина