Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29 декабря 2016 г. N 15АП-19530/16

город Ростов-на-Дону

29 декабря 2016 г.

дело N А32-23177/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 28 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 29 декабря 2016 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Смотровой Н.Н., Сурмаляна Г.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Смородиной Ю.А.,

при участии:

от ООО "Платан": представитель по доверенности от 12.10.2016 Корниенко А.Н., паспорт;

от Министерства природных ресурсов Краснодарского края: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Администрации муниципального образования Белореченский район: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства природных ресурсов Краснодарского края на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.10.2016 по делу N А32-23177/2016, принятое судьей Меньшиковой О.И., по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Платан" к Министерству природных ресурсов Краснодарского края при участии третьего лица Администрации муниципального образования Белореченский район о признании недействительным приказа,

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Платан" (далее - заявитель, общество, ООО "Платан") обратилось в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением к Министерству природных ресурсов Краснодарского края (далее - заинтересованное лицо, министерство) о признании недействительным приказа от 24.05.2016 г. N 617 "О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии КРД 03079 ТР от 18.04.2006 г.

Решением Арбитражного суда Краснодарского края от 19.10.2016 заявленные требования удовлетворены, с Министерства природных ресурсов Краснодарского края в пользу заявителя взыскано 3000 рублей в счёт возмещения судебных расходов на оплату госпошлины. Судебный акт мотивирован тем, что исходя из срока, предоставленного обществу для устранения нарушений, доказательств свидетельствующих о добросовестности общества, а также принятии обществом все необходимых мер к переводу земельных участков, необходимых для ведения работ по Лицензии, из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, суд пришел к выводу, что примененная министерством мера принуждения в виде досрочного прекращения права пользования недрами по лицензии является в рассматриваемом случае чрезмерной. Применение такой меры принуждения не отвечает требованиям справедливости, соразмерности и сопряжено с ограничением прав на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Не согласившись с принятым судебным актом, министерство обратилось в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение, сославшись на то, что разрешенное использование земельных участков с кадастровыми номерами: 23:39:0706006:225, 23:39:0706006:226, расположенных в границах горного отвода в соответствии с лицензией - для сельскохозяйственного назначения. Вместе с тем обязательства владельца лицензии по оформлению земельного отвода является существенным условием лицензии. Лицензионное соглашение, являющееся неотъемлемой частью лицензии на право пользования недрами КРД 03079 ТЭ от 18.04.2006, выданной обществу, обладает правовой природой договора. Следовательно, общество, выразив свое добровольное согласие, стать участником таких правоотношений путем подписания указанного соглашения, приняло на себя обязанность обеспечить их соблюдение и исполнение в установленном порядке. Таким образом, факт нарушения существенных условий лицензии в части невыполнения обществом обязанности по оформлению земельного отвода является доказанным.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В канцелярию Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от Министерства природных ресурсов Краснодарского края поступило ходатайство о рассмотрении дела в отсутствие представителя, которое удовлетворено.

В судебном заседании представитель ООО "Платан" возражал по доводам апелляционной жалобы по основаниям, изложенным в отзыве.

Остальные участники процесса своих представителей в судебное заседание не направили; о месте его и времени извещены надлежащим образом. В соответствии с частью 3 статьи 156 АПК РФ суд апелляционной инстанции рассматривает жалобу в отсутствие представителей министерства и третьего лица.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции пришёл к выводу об отсутствии оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела общество с ограниченной ответственностью "Платан" зарегистрировано в качестве юридического лица за ОГРН 1052301307310, ИНН 2303023025, дата регистрации 22.04.2005 г., адрес: Краснодарский край, г. Горячий Ключ, ул. Таранника, 12, А.

Обществу выдана Лицензия от 18.04.2006 г. на право пользования недрами с целевым назначением "разведка с последующей добычей песчано-гравийной смеси Платановского участка (месторождения)" в Белореченском районе, серия КРД N 03079, сроком на 20 лет.

Уведомлением от 05.11.2015 г. N 202-19476/15-10.1 Министерство природных ресурсов Краснодарского края сообщило обществу о возможном досрочном прекращении права пользования недрами ввиду невыполнения условий лицензионного соглашения, отсутствия перевода земель из сельскохозяйственного назначения в земли промышленности; срок устранения нарушений установлен до 01.04.2016 г.

Приказом Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 24.05.2016 г. N 617 право пользования недрами, предоставленное обществу на основании Лицензии, досрочно прекращено.

Не согласившись с указанным приказом, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Порядок судопроизводства в арбитражных судах по делам об оспаривании ненормативных правовых актов определен гл. 24 АПК РФ (ст. ст. 197 - 201 АПК РФ).

Объем исследования суда по делам данной категории установлен ч. 4 ст. 200 АПК РФ, согласно которой при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно ч. 5 ст. 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

При этом, в силу ч. 1 ст. 198, ч. 2 ст. 201 АПК РФ оспариваемый ненормативный правовой акт подлежит признанию недействительным при одновременном наличии двух условий: при его несоответствии закону или иному нормативному правовому акту, и при нарушении им прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 N 2395-1 "О недрах" (далее - Закон о недрах), законодательство Российской Федерации о недрах основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов и иных нормативных правовых актов, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Статья 11 Закона о недрах предусматривает, что предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов Российской Федерации, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом Российской Федерации, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия является документом, удостоверяющим право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Лицензия удостоверяет право проведения работ по геологическому изучению недр, разработки месторождений полезных ископаемых, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, использования недр в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Положениями статьи 12 Закона о недрах предусмотрено, что лицензия на пользование недрами в обязательном порядке должна содержать:

- данные о пользователе недр, получившем лицензию, и органах, предоставивших лицензию, а также основание предоставления лицензии;

- данные о целевом назначении работ, связанных с пользованием недрами;

- указание границ участка недр, предоставляемого в пользование;

- указание границ территории, земельного участка или акватории, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами;

- сроки действия лицензии и сроки начала работ (подготовки технического проекта, выхода на проектную мощность, представления геологической информации на государственную экспертизу);

- условия, связанные с платежами, взимаемыми при пользовании недрами, земельными участками, акваториями;

- согласованный уровень добычи минерального сырья, право собственности на добытое минеральное сырье;

- сроки представления геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 настоящего Закона в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения);

- условия выполнения требований по рациональному использованию и охране недр, безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, охране окружающей среды;

- условия снижения содержания взрывоопасных газов в шахте, угольных пластах и выработанном пространстве до установленных допустимых норм при добыче (переработке) угля (горючих сланцев);

- порядок и сроки подготовки проектов ликвидации или консервации горных выработок и рекультивации земель.

Как видно из указанных требований законодательством о недрах, вопросы использования земли (земельных участков) для целей недропользования к обязательным условиям лицензии не отнесены. К условиям лицензии на право пользования недрами может относиться только указание границ территории или земельного участка, выделенных для ведения работ, связанных с пользованием недрами (пункт 4 статьи 12 Закона "О недрах").

В соответствии с частями 2 и 5 статьи 12 Закона о недрах лицензия на пользование недрами закрепляет перечисленные условия и форму договорных отношений недропользования, в том числе контракта на предоставление услуг (с риском и без риска), а также может дополняться иными условиями, не противоречащими Закону "О недрах". Условия пользования недрами, предусмотренные в лицензии, сохраняют свою силу в течение оговоренных в лицензии сроков либо в течение всего срока ее действия. Изменения этих условий допускается только при согласии пользователя недр и органов, предоставивших лицензию, либо в случаях, установленных законодательством.

Несмотря на вышеуказанную возможность по включению в лицензию дополнительных условий при выдаче Лицензии, предоставленной обществу, вопросы использования земельных участков, необходимых для осуществления работ по Лицензии, урегулированы не были.

Согласно статьи 25.1 Закона о недрах земельные участки, в том числе лесные участки, водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в соответствии с гражданским законодательством, земельным законодательством, лесным законодательством, водным законодательством и настоящим Законом.

Таким образом, законодательство о недрах не регулирует вопросы предоставления и использования (целевого использования) земельных участков для целей недропользования, а отсылает в этом случае к положениям земельного законодательства (статья 25.1), не содержит требований к включению в лицензию условий о правовом режиме использования земельных участков для целей недропользования и Лицензия, предоставленная обществу, также не содержит подобных условий. Следовательно, правоотношения по использованию земли (земельных участков) находятся вне сферы регулировании законодательства о недрах, вне сферы действия лицензии и вне сферы компетенции лицензирующего органа.

Из материалов дела видно, что в направленном Министерством обществу уведомлении о возможном досрочном прекращении права пользования недрами (исх. от 05.11.2015 г. N 20219476/15-10.1) сообщалось о допущенном недропользователем нарушении существенных условий Лицензии.

По мнению Министерства, существенным нарушением условий Лицензии является нецелевое использование обществом земельных участков, расположенных в границах предоставленного горного отвода. При этом Министерство в указанном уведомлении ссылается на пункты 4 и 10 Соглашения об условиях разведки с последующей добычей песчано-гравийной смеси на Платановском участке (месторождении) (приложение 1 к Лицензии) (далее -Лицензионное соглашение).

Как указано в статье 7 Закона о недрах, в соответствии с лицензией на пользование недрами для добычи полезных ископаемых участок недр предоставляется пользователю в виде горного отвода - геометризованного блока недр.

Согласно пункту 4 Лицензионного соглашения владелец лицензии обязан оформить земельный отвод.

Согласно пункту 10 Лицензионного соглашения невыполнение существенных условий настоящего соглашения влечет за собой приостановление или аннулирование действия лицензии на право пользования недрами.

Из буквального смысла пункта 4 Лицензионного соглашения следует, что общество должно было оформить права на земельный участок, необходимый для ведения работ по Лицензии. Таким образом, данное условие Лицензии регулирует отношения не по соблюдению режима использования земельных участков, а по оформлению прав (вещных, имущественных) на земельный участок, то есть регулирует имущественные взаимоотношения по владению и пользованию землей.

Во исполнение указанных условий 19.05.2015 г. общество заключило с Администрацией муниципального образования Белореченский район договоры N 88390000102, N 88390000104 аренды земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной собственности, с кадастровыми номерами 23:39:0706006:225, 23:39:0706006:226, что подтверждается представленными в материалы дела копиями договоров.

Таким образом, обществом оформлен земельный отвод, что позволяет сделать вывод о выполнении обществом буквальных требований пункта 4 Лицензионного соглашения.

Министерство в апелляционной жалобе в подтверждение нарушения обществом существенных условий пользования недрами (существенных условий Лицензии), ссылается на пункт 2 части второй статьи 20 Закона "О недрах".

Вместе с тем, из содержания статьи 12 Закона о недрах следует, что Закон о недрах не определяет, что относится к существенным условиям лицензии на право пользования недрами. Более того, как следует из содержания подпункта 2 пункта 15.2 Положения о порядке лицензирования пользования недрами, утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 15 июля 1992 года N 3314-1, существенные условия лицензии определяются самой лицензий, что вполне соответствует вышеприведенным принципам, установленным частью 2 статьи 12 Закона и статьей 11 "О недрах".

В соответствии со статьей 11 Закона о недрах любое условие пользование недрами может быть включено в состав лицензии исключительно по договоренности, достигнутой между лицензирующим органом и потенциальным недропользователем.

В силу пункта 10 части 2 статьи 22 Закона о недрах пользователь недр обязан обеспечить выполнение условий, установленных в лицензии.

Основания для прекращения права пользования недрами установлены в статье 20 Закона о недрах, в части 2 которой предусмотрены случаи досрочного прекращения права пользования недрами.

Согласно части 2 статьи 20 Закона о недрах право пользования недрами может быть досрочно прекращено, приостановлено или ограничено органами, предоставившими лицензию, в случаях:

1) возникновения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, работающих или проживающих в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами;

2) нарушения пользователем недр существенных условий лицензии;

3) систематического нарушения пользователем недр установленных правил пользования недрами;

4) возникновения чрезвычайных ситуаций (стихийные бедствия, военные действия и другие);

5) если пользователь недр в течение установленного в лицензии срока не приступил к пользованию недрами в предусмотренных объемах;

6) ликвидации предприятия или иного субъекта хозяйственной деятельности, которому недра были предоставлены в пользование;

7) по инициативе владельца лицензии;

8) непредставления пользователем недр отчетности, предусмотренной законодательством Российской Федерации о недрах, непредставления или нарушения сроков представления геологической информации о недрах в соответствии со статьей 27 настоящего Закона в федеральный фонд геологической информации и его территориальные фонды, а также в фонды геологической информации субъектов Российской Федерации (в отношении лицензий на пользование участками недр местного значения);

9) по инициативе недропользователя по его заявлению.

В статье 21 Закона о недрах установлен порядок досрочного прекращения права пользования недрами, согласно которому в случаях, предусмотренных пунктами 2, 3 и 5 части 2 статьи 20 Закона о недрах, решение о прекращении права пользования недрами может быть принято по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

В соответствии с пунктом 10 Лицензионного соглашения приостановление или аннулирование действия лицензии на право пользования недрами возможно в случае "невыполнения существенных условий настоящего соглашения".

Из содержания самого Лицензионного соглашения видно, что при заключении Лицензионного соглашения ни одно из условий данной Лицензии не было определено обществом и уполномоченным органом как существенное. Следовательно, закрепленное пунктом 4 Лицензионного соглашения условие об оформлении земельного отвода также не относится к существенным.

Таким образом, условие об оформлении земельного отвода не является существенным условием Лицензии, что свидетельствует об отсутствии нарушений обществом существенных условий Лицензии.

Между тем, из буквального толкования пункта 2 части второй статьи 20 Закона о недрах следует, что решение о досрочном прекращении права пользования недрами может быть принято лицензирующим органом лишь в случае нарушения существенных условий лицензии. Следовательно, нарушение недропользователем иных условий лицензии, не определенных её содержанием как существенные, не позволяет лицензирующему органу принимать решение о досрочном прекращении права пользования недрами в соответствии с приведенной нормой Закона "О недрах".

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу, что Министерством при принятии оспариваемого обществом приказа были нарушены требования действующего законодательства о недрах, устанавливающие основания для принятия лицензирующим органом решения о досрочном прекращении права пользования недрами.

Кроме того как следует из положений пункта 3 статьи 4 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", для осуществления перевода земельных участков из категории "земли сельскохозяйственного назначения" в категорию "земли промышленности" необходимо, чтобы испрашиваемое целевое назначение (категория) земельного участка соответствовало утвержденным документам территориального планирования (то есть схеме территориального планирования района и генеральному плану поселения).

Однако, Министерством не было учтено то обстоятельство, что документы территориального планирования Родниковского сельского поселения Белореченского района, где расположен участок недр и земельные участки, не приведены в соответствие с фактическим землепользованием, на что общество указывало в своих письмах в адрес Министерства, а также органы местного самоуправления. Иными словами, в генеральном плане Родниковского сельского поселения земельные участки, предоставленные обществу для осуществления работ по Лицензии, не отнесены к функциональной зоне "земли промышленности", что произошло по обстоятельствам, не зависящим от общества, и что подтверждается следующим.

К документам территориального планирования Родниковского сельского поселения относится Генеральный план Родниковского сельского поселения.

В силу положений частей 1 и 2 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) подготовка генерального плана поселения осуществляется применительно ко всей территории такого поселения.

Согласно части 1 и части 2 статьи 24 ГрК РФ, части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Закона Краснодарского края от 5 ноября 2014 года N 3039-КЗ "О закреплении за сельскими поселениями Краснодарского края вопросов местного значения" документы территориального планирования сельского поселения готовятся и утверждаются органами местного самоуправления муниципального района.

Согласно части 3 статьи 23 ГрК РФ генеральный план содержит:

- положение о территориальном планировании;

- карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа;

- карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа;

- карту функциональных зон поселения или городского округа.

Функциональные зоны определяется путем установления на картах функциональных зон их границ и определения их назначения, в том числе в положении о территориальном планировании. Правовой режим земель и земельных участков определяется их принадлежностью к той или иной функциональной зоне.

Приказом Министерства регионального развития Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 244 "Об утверждении Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов" утвержден порядок разработки документов территориального планирования городских и сельских поселений. В соответствии с указанным правовым актом заказчиком работ по подготовке генеральных планов поселений являются органы местного самоуправлении, которые организуют торги, в результате которых определяется исполнитель по подготовке проектов генеральных планов, выдают задание на проектирование, определяют содержание и объем исходной документации, необходимой для разработки генеральных планов, организуют проведение публичных слушаний и т.д.

Согласно пунктам 5.4 и 5.10 указанных Методических рекомендаций подготовку генерального плана необходимо осуществлять в соответствии с положениями о территориальном планировании Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, стратегиями (программами) развития отдельных отраслей экономики, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований; сведениями о состоянии территории, ее использовании, ограничениях ее использования, содержащимися в государственных информационных системах (кадастрах, реестрах, фондах); сведениями о месторождениях и проявлениях полезных ископаемых.

Кроме того ГрК РФ устанавливает правило о неприменимости положений градостроительных регламентов к земельным участкам, предоставленным для добычи полезных ископаемых (пункт 4 части 4 статьи 36). Данное правило действует с 2005 года.

Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36 ГрК РФ).

Порядок использования таких земельных участков никаким уполномоченным органом не установлен. Исходя из подходов, сформулированных судебной практикой, они могут использоваться только в соответствии с Законом о недрах, то есть для добычи полезных ископаемых (Постановление Арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 25.11.2015 г. N Ф02-5970/2015 по делу N А19-4316/2015).

Следовательно, органы местного самоуправления Родниковского сельского поселения в генеральном плане поселения должны были определить функциональную зону, куда входят земельные участки, необходимые для ведения работ по Лицензии, как зону промышленности.

Из вышеизложенного следует, что правовой режим земель и земельных участков на территории Родниковского сельского поселения должен устанавливаться на основе анализа фактического и перспективного режима их использования в генеральном плане Родниковского сельского поселения. Впоследствии в соответствии с положениями части 1 статьи 7 Земельного кодекса РФ правовой режим земель и земельных участков устанавливается градостроительным регламентом в составе правил землепользования и застройки Родниковского сельского поселения.

Таким образом, органы местного самоуправления самостоятельно определяют и устанавливают правовой режим земельных участков (производят функциональное зонирование территории и зонируют территорию).

При подготовке и утверждении генерального плана Родниковского сельского поселения Белореченского района и определении соответствующих состоянию использования территории функциональных зон должны были учитываться сведения о местоположении и границах горных отводов, предоставленных по лицензиям на право пользования недрами.

Вместе с тем, органами местного самоуправления данные мероприятия выполнены не были.

Генеральный план Родниковского сельского поселения был утвержден решением Совета Родниковского сельского поселения Белореченского района от 30 августа 2011 года N 113. Позднее в него вносились изменения.

Однако, несмотря на то, что лицензия предоставлена обществу в 2006 году, то есть до разработки и утверждения генерального плана, в указанном документе территория, на которой расположены земельные участки, необходимые для ведения работ по Лицензии, была отнесена органами местного самоуправления к землям сельскохозяйственного назначения, вместо категории земель промышленности, как того требует вышеприведенный порядок проведения функционального зонирования территории.

Таким образом, органы местного самоуправления неверно осуществили функциональное планирование территории, не внесли впоследствии необходимых изменений в документы территориального планирования, чем усложнили для общества вопрос с переводом земельных участков в необходимую категорию и вид разрешенного использования.

Более того, обществом принимались все необходимые меры к осуществлению перевода земельных участков в земли промышленности.

Из материалов дела видно, что до утверждения документов территориального планирования и зонирования территории, то есть до введения требований о необходимости соответствия испрашиваемого целевого назначения земельных участков документам территориального планирования, общество обращалось в уполномоченный орган государственной власти Краснодарского края с заявлением о переводе земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности.

Однако, распоряжение главы администрации (губернатора) Краснодарского края о переводе земельного участка подписано не было.

16 мая 2013 года ООО "Платан" повторно обратилось с ходатайством о переводе земельного участка, о чем свидетельствует представленная обществом в материалы дела копия письма. Письмом от 13 июня 2013 года департамент имущественных отношений Краснодарского края отказал в удовлетворении ходатайства, сославшись на несоответствие испрашиваемого вида целевого назначения документам территориального планирования.

В сложившейся ситуации, в целях приведения в соответствие генерального плана Родниковского сельского поселения в соответствие с существующим состоянием использования земельных участков и испрашиваемым целевым использованием земли обществом было инициировано внесение изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения в части включения земельных участков, необходимых для ведения работ по Лицензии, в функциональную зону промышленности.

Указанное подтверждается представленными обществом копиями письма главы муниципального образования Белореченский район в адрес Министерства от 27 июня 2016 года, заявления о внесении изменений в генеральный план от 25 сентября 2013 года, копией ответа главы Родниковского сельского поселения от 20 ноября 2014 года, письмами общества от 24 июня 2015 года, от 23 сентября 2015 года, ответами администрации Родниковского сельского поселения от 25 июня 2015 года, от 7 сентября 2015 года, от 30 сентября 2015 года.

В дальнейшем проект изменений в генеральный план успешно прошел публичные консультации, однако, после этого в согласовании изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения было отказано.

При этом, на основании подпункта 17 пункта 3.9 Положения о Министерстве природных ресурсов Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 19 октября 2012 года, проведение лесоустройство на землях лесного фонда в границах территории Краснодарского края отнесено к вопросам Министерства.

Суть возражений министерства сводится к несоответствию проекта изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения материалам лесоустройства Белореченского лесничества, на что глава муниципального образования Белореченский район указал в своем письме в адрес Министерства природных ресурсов Краснодарского края от 27 июня 2016 года (л.д. 14).

Как следует из письма от 13 сентября 2016 года главы муниципального образования Белореченский район (исх. от 13.09.2016 г. N 2296/0119), проект изменений в генеральный план Родниковского сельского поселения предусматривает включение земельного участка, необходимого для ведения работ по Лицензии в функциональную зону промышленности; данный проект был разработан по инициативе общества в 2014 году, в 2015 году был направлен на согласование и получил отрицательное заключение Министерства. В настоящий момент органами местного самоуправления ведутся работы по доработке проекта генерального плана поселения.

В соответствии с правовой позицией, изложенной в Постановлении Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 27 ноября 2012 года N 9662/12 по делу N А33-13966/2011, недропользователь освобождается от ответственности за невыполнение условий лицензии (лицензионного соглашения) в случае наличия объективных, не зависящих от недропользователя и находящихся вне сферы его контроля причин, препятствующих исполнению лицензионных обязательств.

Таким образом, общество действовало добросовестно, с 2007 года предпринимало все необходимые меры к переводу земельных участков, необходимых для ведения работ по Лицензии, из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, обеспечило инициирование изменений в генеральный план поселения. Из имеющихся в материалах дела доказательств следует, что невозможность перевода указанных земельных участков связана с обстоятельствами, не зависящими от общества и находящихся вне сферы его контроля.

Из материалов дела также следует, что до принятия Министерством природных ресурсов Краснодарского края оспариваемого приказа общество ссылалось на вышеизложенные обстоятельства в письме, направленном в адрес Министерства (исх. от 23.12.2015 г. N 19/15).

Однако, оспариваемый приказ принят министерством без учета обстоятельств, изложенных в данном письме, а также характера и причин допущенного нарушения.

Как указал Конституционный суд Российской Федерации в своем определении от 21.12.2011 N 1862-О-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества "Ксеньевский прииск" на нарушение конституционных прав и свобод положениями статей 20, 21 Закона Российской Федерации "О недрах", статей 200 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации": суд при рассмотрении спора об обжаловании решения о прекращении права пользования недрами вправе оценивать фактические обстоятельства, которые объективно препятствовали недропользователю надлежащим образом исполнить обязательства в сфере недропользования, наравне с иными обстоятельствами дела, не ограничиваясь только установлением формальных условий применения законодательства Российской Федерации о недрах.

В соответствии со сложившейся судебной практикой по спорам об оспаривании решений о досрочном прекращении права пользования недрами) лицензирующий орган при рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами должен исходить из следующих принципов:

- досрочное прекращение права пользования недрами должно применяться исходя из характера содеянного. При рассмотрении вопроса о досрочном прекращении права пользования недрами в связи с нарушением условий лицензии подлежит выяснению не только факт нарушения, но и причины его возникновения, а также наличие возможности устранения этого нарушения;

- если пользователь недр принял все возможные меры в данных условиях к выполнению условий лицензии и не допускал иных нарушений - он действовал добросовестно.

Вместе с тем, Министерство при принятии приказа не учло фактические обстоятельства, объективно препятствовавшие переводу земельных участков в категорию, соответствующую осуществляемой в их границах хозяйственной деятельности, не приняло во внимание причины возникновения нарушения целевого использования земельных участков и наличие возможности их устранения. Министерство не приняло во внимание, что общество является добросовестным пользователем недр и с 2007 года предпринимало все необходимые действия для осуществления перевода земельных участков, внесения изменений в документы территориального планирования и на этом основании перевода земельных участков с учетом изменившихся требований законодательства.

Из совокупного анализа норм Закона о недрах постановления Верховного Совета Российской Федерации от 15.07.1992 N 3314-1 "О порядке введения в действие Положения о порядке лицензирования пользования недрами", пункта 20 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", пункта 1 информационного письма Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 20.12.1999 N С1-7/СМП-1341 "Об основных положениях, применяемых Европейским судом по правам человека при защите имущественных прав и права на правосудие", практики Конституционного Суда Российской Федерации, следует, что решение о досрочном прекращении лицензии должно отвечать требованиям справедливости, быть адекватной мерой, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов Российской Федерации, прав и законных интересов субъектов недропользования и иных лиц.

Примененная министерством мера носит специальный, предупредительный характер; процедура досрочного прекращения права пользования недрами должна побудить общество к принятию мер, направленных на устранение выявленных нарушений, не должна носить карательный характер. Уполномоченный орган должен исходить из того, что досрочное прекращение права является крайней мерой воздействия на нарушителя, которая должна применяться исходя из характера содеянного и только в тех случаях, когда другие, более мягкие меры принуждения, не смогут оказать на нарушителя должного воздействия и не приведут к соблюдению им установленного лицензией порядка пользования недрами.

В случае принятия органом, предоставившим лицензию, решения о приостановлении (ограничении) права пользования недрами исключается вероятность дальнейшего нарушения недропользователем условий выданной лицензии, так как с момента приостановления права пользования недрами не допускается проведение любых работ в границах предоставленного участка недр. При этом предоставленное субъекту предпринимательской деятельности право пользования недрами не прекращается и после устранения выявленных нарушений может быть восстановлено в полном объеме.

По смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Конституционный Суд Российской Федерации в своих решениях (Постановление от 12 мая 1998 года N 14-П, Постановление от 30 июля 2001 года N 13-П, Определение от 14 декабря 2000 года N 244-О, Постановление от 21 ноября 2002 года N 15-П) неоднократно подчеркивал, что меры государственного принуждения должны отвечать вытекающим из Конституции Российской Федерации требованиям, предъявляемым такого рода мерам юридической ответственности. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Решение Министерства о досрочном прекращении права пользования недрами по Лицензии вынесено без учета обстоятельств, которые указывают на то, что общество не могло обеспечить перевод земельных участков из категории земель "земли сельскохозяйственного назначения", в границах которых расположен предоставленный горный отвод, в силу объективных причин. Это, в свою очередь, свидетельствует о том, что данное решение не отвечает требованиям справедливости, не является адекватной, пропорциональной, соразмерной мерой реагирования лицензирующего органа.

После получения от общества сведений (письмо от 23 декабря 2015 года), подтверждающих тот факт, что в настоящее время изменение категории земельных участков невозможно по обстоятельствам, не зависящим от воли и действий организации, ранее инициированная процедура досрочного прекращения права пользования недрами Министерством прекращена не была, изменение меры реагирования на приостановление права пользования недрами произведено также не было.

Исходя из положений статьи 20 Закона о недрах, помимо приятия уполномоченным органом решения о досрочном прекращении права пользования недрами установлена возможность применения еще как минимум двух форм реагирования на нарушение условий лицензии: принятие решения о приостановлении, а также об ограничении права пользования недрами.

В соответствии со статьей 21 Закона о недрах в случае, предусмотренном пунктом 2 части второй статьи 20 Закона о недрах (нарушения пользователем недр существенных условий лицензии), решение о прекращении права пользования недрами может быть принято не ранее чем по истечении трех месяцев со дня получения пользователем недр письменного уведомления о допущенных им нарушениях при условии, если в указанный срок пользователь не устранил эти нарушения.

Согласно уведомлению Министерства (исх. от 05.11.2015 г. N 202-19476/15-10.1) ООО "Платан" было предписано устранить выявленные нарушения в части нецелевого использования земельных участков в срок до 1 апреля 2016 года. Указанное уведомление получено обществом 12 ноября 2015 года.

Столь сжатые сроки не позволяли говорить о возможности перевода земельных участков, в пределах которых расположен предоставленный обществу горный отвод, в категорию земли промышленности в связи с тем, что даже только формально определенные законодательством сроки по внесению изменений в документы территориального планирования и рассмотрению материалов по переводу земельных участков выходят за пределы отведенного Министерством обществу срока (менее 5 месяцев с даты получения уведомления).

Согласно части 7 статьи 25 Градостроительного кодекса РФ срок согласования проекта генерального плана (и проекта изменений в генеральный план в силу положений части 17 статьи 24 Градостроительного кодекса РФ) заинтересованными органами составляет 3 месяца.

Срок проведения публичных слушаний по проекту генерального плана (проекту изменений в генеральный план) составляет от 1 до 3 месяцев (часть 8 статьи 28 Градостроительного кодекса РФ).

Срок рассмотрения ходатайства о переводе земельного участка 2 месяца с даты его поступления (пункт 2 части 4 статьи 3 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую").

Более того, общий срок на перевод земель (8 месяцев), не включает в себя время, необходимое на рассмотрение органами местного самоуправления ходатайства общества о внесении изменений генеральный план поселения (срок не определен); на принятие решения о подготовке проекта изменений в генеральный план поселения (решение принимает глава администрации); на работу согласительной комиссии (не более 4 месяцев (часть 9 статьи 25 ГрК РФ)); на объявление и проведение торгов по привлечению проектной организации для подготовки проекта изменений в генеральный план поселения (устанавливается законодательством о государственных закупках); на подготовку проекта изменений в генеральный план поселения проектной организацией (срок устанавливается контрактом); на утверждение проекта изменений в генеральный план поселения представительным органом муниципального образования (срок устанавливается уставом муниципального образования, регламентом работы представительного органа на передачу, пересылку необходимых материалов от заинтересованных лиц.

Таким образом, реальный срок для перевода земельного участка не может быть менее 1 календарного года.

Исходя из целей законодательного регулирования статьи 21 Закона о недрах, пользователю недр должна быть предоставлена реальная возможность устранить выявленные нарушения.

Вместе с тем, исходя из промежутка времени, необходимого для перевода земель сельскохозяйственного назначения в категорию земли промышленности, срок на осуществление перевода земельных участков, необходимых для ведения работ по Лицензии, предоставленный обществу, нельзя признать разумным.

При таких обстоятельствах с учетом срока, предоставленного обществу для устранения нарушений, с учетом всех доказательств, свидетельствующих о добросовестности общества, принятии обществом все необходимых мер к переводу земельных участков, необходимых для ведения работ по Лицензии, из земель сельскохозяйственного назначения в земли промышленности, примененная министерством мера принуждения в виде досрочного прекращения права пользования недрами по лицензии является в рассматриваемом случае чрезмерным ограничением прав общества. Применение такой меры принуждения не отвечает требованиям справедливости, соразмерности и сопряжено с ограничением прав на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской деятельности.

Материалами дела подтверждается, что заинтересованное лицо, приняв Приказ о досрочном прекращении права пользования недрами, создало обществу препятствие для осуществления предпринимательской деятельности по добыче полезных ископаемых на участке недр, предоставленным по Лицензии, чем нарушило охраняемые права и интересы общества в сфере предпринимательской деятельности; досрочное прекращение права пользования недрами не отвечает принципам справедливости, является неоправданной мерой с точки зрения принципов соблюдения баланса частных и публичных интересов, необходимости защиты экономических интересов государства и иных лиц.

Таким образом, учитывая доказанность материалами дела предпринимаемых обществом мер для исполнения лицензионных условий, суд первой инстанции обоснованно пришел к выводу о добросовестности поведения общества, в связи с чем, правомерно признал избранную министерством принудительную меру чрезмерной, направленной не на побуждение общества к устранению допущенных нарушений, а на прекращение его предпринимательской деятельности.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают правомерность выводов суда первой инстанции, а сводятся лишь к несогласию с оценкой судом первой инстанции установленных обстоятельств по делу и имеющихся в деле доказательств, что не может рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта, в связи с чем, отклоняются апелляционным судом как несостоятельные.

Согласно статье 71 АПК РФ арбитражный суд исследует доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании имеющихся в деле доказательств. Арбитражный суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимную связь доказательств в их совокупности.

Материалы дела свидетельствуют о том, что судом первой инстанции были полно и всесторонне исследованы фактические обстоятельства дела, а также представленные сторонами доказательства и доводы. Произведя их оценку с соблюдением требований статьи 71 АПК РФ, суд первой инстанции принял законное и обоснованное решение об удовлетворении требований общества о признании незаконным и отмене приказа министерства от 24.05.2016 N 617 "О досрочном прекращении права пользования недрами по лицензии КРД 03079 ТР от 18.04.2006".

Учитывая изложенное, у суда апелляционной инстанции не имеется оснований для отмены решения суда первой инстанции. Апелляционная жалоба министерства отклоняется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 19.10.2016 по делу N А32-23177/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке, определенном главой 35 Арбитражного процессуального Кодекса Российской Федерации, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа, в течение двух месяцев с даты его вступления в законную силу (даты изготовления в полном объёме), через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Н.Н. Смотрова Г.А. Сурмалян