Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 11 января 2017 г. N 04АП-6340/16

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Чита

11 января 2017 г.

Дело N А58-3807/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 28 декабря 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 11 января 2017 года.

Четвертый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Сидоренко В.А.,

судей Ткаченко Э.В., Басаева Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Куркиной Е.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 октября 2016 года по делу N А58- 3807/2016 по заявлению открытого акционерного общества "Ленское объединенное речное пароходство" (ОГРН 1021401045258, ИНН 1435029085) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (ОГРН 1092721005717, ИНН 2721170387) о признании недействительным постановления серии ТБ-ВТ- 04/07/2016/1 N70ЯКТ о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.152 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях,

(суд первой инстанции: судья Собардахова В.Э.),

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

установил:

открытое акционерное общество "Ленское объединенное речное пароходство" (далее - заявитель, общество или ОАО "Ленское объединенное речное пароходство") обратилось в Арбитражный суд Республики Саха (Якутия) к Управлению государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Дальневосточному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - административный орган, Управление или Ространснадзор) с заявлением о признании недействительным постановления серии ТБ-ВТ- 04/07/2016/1 N 70ЯКТ о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.152 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 октября 2016 года (с учётом определения от 07.11.2016 об исправлении опечатки) признано незаконным и отменено постановление Управления от 4 июля 2016 года серии ТБ-ВТ-04/07/2016/1 N 70ЯКТ о привлечении ОАО "Ленское объединенное речное пароходство" к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 11.152 КоАП РФ.

Суд первой инстанции пришел к выводу о существенных нарушениях Управлением прав и законных интересов лица, привлекаемого к ответственности при рассмотрении дела об административном правонарушении.

Не согласившись с указанным решением, Ространснадзор обжаловал его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, выражая своё несогласие с ним, по доводам, изложенным в жалобе.

Общество в представленном письменном отзыве на апелляционную жалобу считает её доводы незаконными и необоснованным, просит обжалуемое решение оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

О месте и времени рассмотрения апелляционной жалобы, лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, предусмотренном главой 12 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), что подтверждается почтовыми уведомлениями, а также отчетом о публикации на официальном сайте Федеральных Арбитражных Судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству, однако лица, участвующие в деле явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили.

В соответствии с частью 2 статьи 210 АПК РФ неявка лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени судебного заседания, не является препятствием для рассмотрения дела.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК РФ, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм процессуального и материального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, письмом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27 мая 2016 года N 9.1.16-1405 в адрес Ространснадзора направлены копии двух заключений об отказе в утверждении плана ОТБ на транспортные средства заявителя для принятия мер административного реагирования.

22 июня 2016 года обществом получено направленное административным органом извещение о составлении протокола об административном правонарушении (вход. N N 5506, 5508, 5509, 5513, 5514, 5518, 5519, 5520, 5521, 5522).

Письмом от 24 июня 2016 года общество письменно известило должностных лиц Управления об отсутствии возможности у законного представителя прибыть на составление протоколов.

28 июня 2016 года государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления составлены протоколы серии ТБ-ЖТ - 29/04/2016/194р N 67 ЯКТ (пассажирский т/х "Ракета-222"), N68 ЯКТ (сухогрузный т/х 2СОТ-1125"), N69ЯКТ (пассажирский т/х "Лена-1"), N70ЯКТ (сухогрузный т/х "СОТ- 1135"), N71ЯКТ (танкер "Ленанефть-1"), N72ЯКТ (буксир-толкач "ОТ-2046"), N73ЯКТ (танкер "Ленанефть-5"), N74ЯКТ (буксир-толкач "Капитан Бурковский"), N75ЯКТ (танкер "Ленанефть-2053"), N76 ЯКТ (буксир "Софрон Данилов") об административном правонарушении. Протокол направлен заявителю почтой, вручен почтовым органом согласно уведомлению 25 мая 2016 года.

Протоколы составлены в присутствии представителя общества по доверенности от 07.04.2016 N 48, ему же под роспись вручены копии протоколов.

04 июля 2016 года государственным инспектором отдела надзора за обеспечением транспортной безопасности Управления вынесено постановление серии ТБ-ВТ- 04/07/2016/1 N 70ЯКТ о признании общества виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 11.152 КоАП РФ, наложен административный штраф в размере 100 000 рублей.

Не согласившись с законностью и обоснованностью постановления административного органа, общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд апелляционной инстанции считает, что суд первой инстанции правильно установил фактические обстоятельства дела и дал им надлежащую правовую квалификацию, в связи с чем, у суда нет оснований к удовлетворению апелляционной жалобы. Выводы суда первой инстанции являются верными и соответствуют обстоятельствам дела.

Суд апелляционной инстанции находит выводы суда первой инстанции о законности обжалуемого постановления правильным, исходя из следующего.

В соответствии с частями 6 и 7 статьи 210 АПК РФ при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

При рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности в силу части 1 статьи 1.6 КоАП РФ не может быть подвергнуто административному наказанию по делу об административном правонарушении иначе, как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Задачами производства по делам об административных правонарушениях являются, в частности, всестороннее, полное и объективное выяснение обстоятельств каждого дела, разрешение его в соответствии с законом (статья 24.1 КоАП РФ).

Согласно статье 1.5 КоАП РФ лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Юридическое лицо в силу части 2 статьи 2.2 КоАП РФ признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых настоящим Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно части 2 статьи 28.2. КоАП РФ в протоколе об административном правонарушении указывается место, время совершения и событие административного правонарушения.

Пунктом 4 части 1 статьи 29.10 КоАП РФ предусмотрено, что в постановлении по делу об административном правонарушении должны быть указаны обстоятельства, установленные при рассмотрении дела.

Таким образом, привлекая заявителя к административной ответственности по части 1 статьи 11.152 КоАП РФ, административный орган обязан был установить все элементы данного административного правонарушения (субъект, объект, субъективную сторону, объективную сторону).

Доказательствами по делу об административном правонарушении в соответствии с частью 1 статьи 26.2 КоАП РФ являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В силу части 2 статьи 26.2 КоАП РФ эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными настоящим Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

Обеспечение транспортной безопасности в понимании пункта 5 статьи 1 Федерального закона N 16-ФЗ от 09.02.2007 "О транспортной безопасности" (далее - Закона о транспортной безопасности) - это реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства.

Транспортная безопасность в силу пункта 10 статьи 1 Закона о транспортной безопасности, представляет собой состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры (ОТИ) и транспортных средств (ТС) от актов незаконного вмешательства.

Одной из основных задач обеспечения транспортной безопасности согласно подпункта 6 статьи 2 Закона о транспортной безопасности является разработка и реализация мер по обеспечению транспортной безопасности.

Субъекты транспортной инфраструктуры в соответствии с пунктом 9 статьи 1 Закона о транспортной безопасности являются - юридические лица, индивидуальные предприниматели и физические лица, являющиеся собственниками объектов транспортной инфраструктуры и (или) транспортных средств или использующие их на ином законном основании.

Субъекты транспортной инфраструктуры и перевозчики в силу пункта 3 статьи 12 Закона о транспортной безопасности несут ответственность за неисполнение требований в области обеспечения транспортной безопасности в соответствии законодательством Российской Федерации.

Частью 1 статьи 11.152 КоАП РФ предусмотрена ответственность за нарушение правил аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, порядка аккредитации юридических лиц в качестве подразделений транспортной безопасности и требований к подразделениям транспортной безопасности, порядка подготовки сил обеспечения транспортной безопасности и порядка аттестации сил обеспечения транспортной безопасности, правил проведения досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, совершенное по неосторожности.

Материалами дела подтверждается, что Управление получив заключения об отказе в утверждении плана ОТБ на транспортные средства заявителя, направленных письмом Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 27 мая 2016 года N 9.1.16-1405, установило нарушение заявителем порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств утвержден Приказом Минтранса России от 11 февраля 2010 года N 34 (далее - Порядок), требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, утвержденных Приказом Минтранса России от 8 февраля 2011 года N 41, Правил обращения со сведениями о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и сведениями, содержащимися в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которые являются информацией ограниченного доступа и Правил проверки субъектом транспортной инфраструктуры сведений в отношении лиц, принимаемых на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, или выполняющих такую работу, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2015 года N 1257 (далее - Правила).

Как верно отметил суд первой инстанции, часть 1 статьи 11.152 КоАП РФ не предусматривает ответственность за нарушение требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающие уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств морского и речного транспорта, Правил обращения со сведениями о результатах проведенной оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств и сведениями, содержащимися в планах обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, которые являются информацией ограниченного доступа и Правил проверки субъектом транспортной инфраструктуры сведений в отношении лиц, принимаемых на работу, непосредственно связанную с обеспечением транспортной безопасности, или выполняющих такую работу.

В части нарушения заявителем порядка разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в постановлении Управления указано, что в нарушение подпунктов 10, 13 пункта 4 Порядка в планах отсутствует схема размещения технических средств обеспечения транспортной безопасности (в т.ч. контрольно- пропускных пунктов), в нарушение подпункта 14 пункта 4 Порядка и пункта 5.31 Требований образцы документов по пропускному и внутриобъектовому режиму не соответствуют к требованиям, в нарушение подпункта 6 пункта 4 Порядка и пункта 5.28, 5.37 Требований разделы 10.1.4 и 10.1.5 Плана не соответствуют.

Аналогичным образом изложены события административных правонарушениях в составленных административным органом протоколах об административных правонарушениях отдельно по каждому транспортному средству заявителя.

Однако, согласно подпунктам 10, 13 пункта 4 Порядка в Плане отражаются сведения:

- о местах размещения и составе систем и средств сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио и видеозаписи, связи, освещения, сбора, обработки, приема и передачи информации;

- о местах размещения и оснащенности, специально оборудованных мест на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств в зону транспортной безопасности.

Согласно подпункту 14 пункта 4 Порядка в Плане отражаются сведения о порядке выдачи документов, дающих основание для прохода (проезда) на объект транспортной инфраструктуры, в/на критический элемент объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства и их границ, а также идентификации личности по ним.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 4 Порядка в Плане отражаются сведения о порядке допуска физических лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (пропускной режим), о порядке передвижения физических лиц и транспортных средств в зоне транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (внутриобъектовый режим).

Суд апелляционной инстанции равно как суд первой инстанции считает, что из содержания протоколов, постановления, заключений об отказе в утверждении плана ОТБ не возможно установить событие инкриминируемого правонарушения, в том числе административным органом не указано в каких действиях (бездействии) общества выразилось нарушение Порядка, а так же не исследован вопрос виновности заявителя в совершении административных правонарушений.

Материалами дела подтверждается, что общество обратилось к Управлению транспортной безопасности Росморречфлота с письмом от 12 декабря 2013 года исх. N 33- 10/142, которым направило планы по обеспечению транспортной безопасности транспортных средств общества.

Письмом управления от 21 января 2014 года исх. N УТБ - 3-6/73 планы были возвращены для устранения выявленных недостатков. В последующем общество направляло доработанные с учетом замечаний Управления планы, в том числе сопроводительными письмами от 05 марта 2014 года, 21 августа 2014 года, 29 октября 2014 года, 24 февраля 2015 года, 08 сентября 2015 года, 15 сентября 2015 года, 28 сентября 2015 года, 29 октября 2015 года, 24 февраля 2016 года.

Заключения Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 17 мая 2016 года, поступление которых послужило основанием для возбуждения дела об административном правонарушении, были составлены на планы обеспечения транспортной безопасности, направленные заявителем письмами от 04 апреля 2016 года N 43-766, N 43-767, N 43-768, N 43-769 и от 06 апреля 2016 года N 43-804, N 43-805, N 43- 806, N 43-807, N 43-808.

Вышеуказанная переписка приобщена Управлением к материалам дела, но вопрос виновности заявителя в совершении правонарушения им не исследован.

Несмотря на то, что частью 1 статьи 11.152 КоАП РФ предусматривает ответственность в виде наложения на юридических лиц административного штрафа в размере от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей, Управлением размер штрафа определен в максимальном размере в отсутствие обстоятельств, отягчающих ответственность.

Наряду с указанным, Управлением допущены существенные нарушения прав и законных интересов ОАО "Ленское объединенное речное пароходство".

Дело об административном правонарушении на основании части 2 статьи 25.1 КоАП РФ рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

Административный орган, рассматривающий дело в силу пункту 4 части 1 статьи 29.7 КоАП РФ должен выяснить, извещены ли участники производства по делу в установленном порядке, выясняются причины неявки участников производства по делу и принимается решение о рассмотрении дела в отсутствие указанных лиц либо об отложении рассмотрения дела.

Согласно пункту 17 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.2003 N 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса" суду при рассмотрении дела о привлечении к административной ответственности или дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности также необходимо проверять соблюдение положений статьи 28.2 Кодекса, направленных на защиту прав лиц, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении.

На основании части 1 статьи 25.4 КоАП РФ защиту прав и законных интересов юридического лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, осуществляют его законные представители.

Пунктом 24 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" разъяснено, что законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ).

Указанный перечень законных представителей юридического лица является закрытым. В связи с этим судам необходимо учитывать, что представитель юридического лица, действующий на основании доверенности, в том числе руководитель его филиала или подразделения, законным представителем не является, поэтому его извещение не может рассматриваться как извещение законного представителя.

Вместе с тем КоАП РФ допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Суду при рассмотрении дел об административных правонарушениях следует учитывать, что доказательством надлежащего извещения законного представителя юридического лица о составлении протокола может служить выданная им доверенность на участие в конкретном административном деле. Наличие общей доверенности на представление интересов лица, без указания на полномочия по участию в конкретном административном деле, само по себе доказательством надлежащего извещения не является.

Как установлено судом первой инстанции и материалами дела, информация о времени и месте рассмотрения административного дела указана в протоколе об административном правонарушении, который вручен представителю от 07.04.2016 N 48.

При этом, доверенность от 07.04.2016 N 48 не содержит полномочий на представление интересов общества по конкретному делу об административном правонарушении, а определяет ее общие полномочия на представление интересов общества в различных органах.

В нарушение части 4.1 статьи 28.2 КоАП РФ копия протокола об административном правонарушении по юридическому адресу заявителя не направлялась. Протокол об административном правонарушении вручен представителю, действующему на основании общей доверенности от 07.04.2016 N 48.

Следовательно, дело об административном правонарушении рассмотрено в отсутствие законного представителя ОАО "Ленское объединенное речное пароходство".

Доводы заявителя проверены в полном объеме, но не могут быть учтены как не влияющие на законность оспариваемого постановления.

Разъясняя порядок обжалования настоящего постановления, суд апелляционной инстанции обращает внимание на следующее.

Частью 6 статьи 271 АПК РФ предусмотрено, что постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в арбитражный суд кассационной инстанции, если иное не предусмотрено этим Кодексом.

В соответствии с частью 5.1 статьи 211 АПК РФ решение по делу об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, если размер административного штрафа за административное правонарушение не превышает для юридических лиц 100 000 рублей, для индивидуальных предпринимателей - 5 000 рублей, может быть обжаловано в арбитражный суд апелляционной инстанции. Такое решение, если оно было предметом рассмотрения в арбитражном суде апелляционной инстанции, и постановление арбитражного суда апелляционной инстанции, принятое по данному делу, могут быть обжалованы в арбитражный суд кассационной инстанции только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 этого Кодекса.

В пункте 40.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28 мая 2009 года N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" указано, что рассматривая вопрос о возможности обжалования в суд кассационной инстанции судебных актов по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности, судам следует исходить из размера фактически назначенного наказания по конкретному делу, а не из размера санкции, установленной в КоАП РФ.

При этом по делам об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности надлежит учитывать сумму административного штрафа, назначенную в качестве административного наказания административным органом.

Учитывая, что в оспариваемом постановлении размер назначенного обществу административного штрафа не превышает 100 000 рублей, то применяется порядок обжалования, установленный частью 5.1 статьи 211 АПК РФ.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Республики Саха (Якутия) от 26 октября 2016 года по делу N А58-3807/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, путем подачи жалобы через принявший решение в первой инстанции арбитражный суд.

Председательствующий судья

Сидоренко В.А.

Судьи

Ткаченко Э.В. Басаев Д.В.