Постановление Двадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2017 г. N 20АП-6973/16

г. Тула

17 января 2017 г.

Дело N А09-9581/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 17.01.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 17.01.2017.

Двадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Тимашковой Е.Н., судей Дайнеко М.М. и Капустиной Л.А., при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Филимоновой Е.Е., при участии представителей истца - закрытого акционерного общества "Клинцовский силикатный завод" - Каверина И.А. (доверенность по 31.12.2016), ответчиков - управления имущественных отношений Брянской области - Макеевой И.Ю. (доверенность от 11.01.2016) и правительства Брянской области - Мариной М.Д. (доверенность от 10.01.2016), и третьего лица - департамента природных ресурсов и экологии Брянской области - Алдошиной О.И. (доверенность от 03.10.2016), рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы правительства Брянской области и управления имущественных отношений Брянской области на решение Арбитражного суда Брянской области от 16.09.2016 по делу N А09-9581/2016, установил следующее.

Закрытое акционерное общество "Клинцовский силикатный завод" (далее - истец, общество) обратилось в Арбитражный суд Брянской области к управлению имущественных отношений Брянской области (далее - управление) и правительству Брянской области (далее - правительство) с заявлением о признании незаконными действий должностных лиц управления и правительства по отказу в переводе земельных следующих участков: 1. кадастровый номер: 32:13:0250102:109, площадью 522 018 кв. м; 2. кадастровый номер: 32:13:250102:123, площадью 208 686 кв. м; 3. кадастровый номер: 32:13:0250104:100, площадью 568 455 кв. м; 4. кадастровый номер: 32:13:0250104:98, площадью 228 896 кв. м, расположенных: Брянская область, Клинцовский район, МО "Смолевичское сельское поселение", из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых (мела и песка).

К участию в деле в качестве третьего лица был привлечен департамент природных ресурсов и экологии Брянской области (далее - департамент).

Решением Арбитражного суда Брянской области от 16.09.2016 заявленные требования удовлетворены.

Не согласившись с принятым судебным актом, правительство и управление обратились с апелляционными жалобами, в которых просят его отменить.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда подлежит отмене по следующим основаниям.

Как усматривается из материалов дела, общество является обладателем лицензий на право осуществления добычи общераспространенных полезных ископаемых (мела и песка), выданных департаментом на участки недр карбонатного сырья (мела строительного) "Смолевичский-1" площадью 522 018 кв. м кадастровый номер: 32:13:0250102:109 и площадью 208 686 кв. м кадастровый номер: 32:13:0250102:123, на участок недр строительных песков "Смолевичский-4" площадью 568 455 кв. м кадастровый номер: 32:13:0250104:100 и на участок недр строительных песков "Смолевичский-5" площадью 228 896 кв. м кадастровый номер: 32:13:0250104:98.

Указанные земельные участки расположены: Брянская область, Клинцовский р-н, МО "Смолевичское сельское поселение", имеют разрешенный вид использования для ведения сельскохозяйственного производства и категорию земель - земли сельскохозяйственного назначения.

Вышеперечисленные земельные участки были предоставлены обществу в аренду комитетом по управлению муниципальным имуществом администрации Клинцовского района на основании договоров аренды от 29.01.2014 N 16, от 16.05.2014 N 39, от 29.01.2014 N 14 и от 29.01.2014 N 15, соответственно.

С целью осуществления вида деятельности на право осуществления добычи общераспространенных полезных ископаемых, указанного в выданных лицензиях, общество 18.04.2016 обратилось в адрес управления и правительства с ходатайствами о переводе указанных земельных участков в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики.

К данным ходатайствам заявителем были приложены документы, исчерпывающий перечень которых определен постановлением правительства от 28.08.2015 N 422-п и разделом 6 Административного регламента предоставления государственной услуги "Перевод земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию", утвержденного приказом управления от 11.11.2015 N 1797.

Рассмотрев указанные ходатайства, управление письмом от 16.06.2016 N 52-5837 проинформировало общество о невозможности издания правительством постановления "О переводе земельных участков, расположенных в Клинцовском районе, из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности и иного специального назначения", тем самым фактически отказав заявителю в переводе вышеуказанных земельных участков в испрашиваемую категорию.

При этом в качестве основания для отказа в письме управления от 16.06.2016 N 52-5837 указано, что проект такого постановления правительства не был согласован департаментом.

Полагая, что действия должностных лиц управления и правительства по отказу в переводе земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых (мела и песка) не соответствуют закону и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности, общество обратилось в арбитражный суд с вышеуказанным заявлением.

Рассматривая спор по существу, суд первой инстанции посчитал требование общества обоснованным, в связи с чем его удовлетворил.

Апелляционная инстанция не может согласиться с таким мнением суда в силу следующего.

На основании части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действие (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, для признания арбитражным судом недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, необходимо наличие одновременно двух юридически значимых обстоятельств: несоответствие их закону или иным нормативным правовым актам и нарушение оспариваемыми действиями (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации одним из основных принципов земельного законодательства является принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому земли используются в соответствии с установленным для них целевым назначением.

Категории земель в зависимости от их целевого назначения определены в пункте 1 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами, и требованиями специальных федеральных законов.

Согласно статье 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту.

Частью 1 статьи 2 Федерального закона от 21.12.2004 N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" (далее - Федеральный закон N 172-ФЗ) определено, что для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, которые могут быть обжалованы в суд (части 4, 8 статьи 3 Федерального закона N 172-ФЗ).

В соответствии со статьей 4 Федерального закона N 172-ФЗ перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае: установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод; наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами; установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

В соответствии с пунктом 8 части 1 статьи 7 Федерального закона N 172-ФЗ перевод земель сельскохозяйственных угодий или земельных участков в составе таких земель из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию допускается в исключительных случаях, связанных с добычей полезных ископаемых при наличии утвержденного проекта рекультивации земель.

Обосновывая свою позицию, общество, в частности, ссылается на то, что им получено согласие собственника земельных участков на перевод из одной категории в другую.

Между тем такое мнение общества апелляционная инстанция не может признать правильным.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

К документам территориального планирования муниципальных образований, в том числе относится и генеральный план городского округа (статья 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что в состав генерального плана включаются карты функционального зонирования, в соответствии с которыми определяется градостроительное зонирование и утверждение градостроительных регламентов для соответствующих территориальных зон. В свою очередь, градостроительными регламентами установлены виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, находящихся в границах конкретной зоны.

Как следует из пунктов 1, 3 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации, территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. Документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

В силу части 5 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка схемы территориального планирования муниципального района осуществляется на основании результатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, с учетом комплексных программ развития муниципального района, с учетом содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, генеральных планах поселений положений о территориальном планировании, с учетом региональных и (или) местных нормативов градостроительного проектирования, утверждаемых в надлежащем порядке, с учетом предложений заинтересованных лиц.

При этом генеральный план принимается сроком не менее чем на 20 лет, а внесение изменений в него осуществляется по результатам публичных слушаний по решению Совета народных депутатов и к компетенции администрации района не относится.

Таким образом, указанная градостроительная деятельность направлена на обеспечение устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур.

Факт нахождения спорного земельного участка в указанной градостроительной зоне не является безусловным основанием для изменения категории такого участка без соблюдения порядка, установленного Законом о переводе, и основных принципов земельного законодательства.

Частью 5 статьи 20 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что заинтересованные лица вправе представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования муниципального района. Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения схемы территориального планирования муниципального района, вправе оспорить этот акт в судебном порядке, что закреплено в части 7 статьи 20 указанного Кодекса.

Оценив в порядке, предусмотренном статьей 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, представленные в материалы дела доказательства - генеральный план Смолевичского сельского поселения, утвержденный решением Смолевичского сельского совета народных депутатов от 21.12.2012 N 207 (письма администрации Клинцовского района Брянской области от 26.12.2016 N 4046 и Смолевичской сельской администрации от 21.12.2016 N 605), апелляционный суд полагает, что земельные участки, о переводе которых в другую категорию ходатайствовало общество, в настоящее время находятся в зоне сельскохозяйственного использования С1 (зона размещения сельскохозяйственных угодий - пашен, сенокосов, пастбищ), и, следовательно, не предназначены для иного использования.

Генеральный план Смолевичского сельского поселения является документом территориального планирования, который обязателен при решении вопроса о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию.

Таким образом, принимая во внимание несоответствие испрашиваемого заявителем целевого назначения земельного участка (добыча полезных ископаемых) утвержденным документам территориального планирования, обществу правомерно отказано в удовлетворении ходатайства о переводе земельного участка из одной категории земель в другую.

Перевод же из одной категории в другую возможен только после внесения изменений в генеральный план Смолевичского сельского поселения.

Аналогичная позиция изложена в определениях Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2015 N 307-КГ14-6512 по делу N А21-5838/2013, от 28.10.2015 N 64-АПГ15-4 и от 13.12.2016 N 306-КГ16-17658 по делу N А57-974/2016, а также постановлениях Арбитражного суда Центрального округа от 24.11.2014 по делу N А23-514/2014 и от 24.06.2015 по делу N А09-7251/2014.

Кроме того, апелляционная инстанция отмечает, что месторождения занимают территорию меньшую, чем площадь испрашиваемых к переводу земельных участков. Так, например, площадь земельного участка с кадастровым номером: 32:13:0250104:98 составляет 228 896 кв. м, в то время как площадь горного отвода - 162 746 кв. м. При этом общество не мотивировало, почему переводу из одной категории в другую должна подлежать вся площадь земельных участков, а не произведен их раздел.

Аналогичная позиция изложена в определениях Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 16.10.2013 N ВАС-14104/13 по делу N А66-6561/2012 и от 26.07.2013 N ВАС-9022/13.

Также суд апелляционной инстанции считает необходимым указать, что представление заявителем в уполномоченный орган сведений и документов, предусмотренных Федеральным законом N 172-ФЗ, и необходимых для решения вопроса о переводе земель из одной категории в другую, не является безусловным основанием для удовлетворения ходатайства о таком переводе. При разрешении вопроса о возможности перевода земельного участка должны быть установлены объективные обстоятельства, свидетельствующие об исключительности конкретного случая, связанного с добычей полезных ископаемых, а не экономическая целесообразность осуществления правообладателем земельного участка того или иного вида деятельности.

В настоящем случае обстоятельства исключительности перевода обществом также не доказаны.

Более того, из описи документов, представленных к ходатайствам о переводе земельных участков с кадастровыми номерами 32:13:0250104:98 и 32:13:0250104:100, следует, что утвержденные проекты рекультивации у общества отсутствуют (т. 1, л. 43 и 74), что также исключает возможность перевода в силу пункта 8 части 1 статьи 7 Федерального закона N 172-ФЗ.

При указанных обстоятельствах апелляционный суд приходит к выводу о том, что решение суда первой инстанции подлежит отмене, а требования общества - оставлению без удовлетворения.

Согласно части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

С учетом изложенного расходы по уплате госпошлины подлежат отнесению на истца.

Руководствуясь пунктом 2 статьи 269, статьями 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Брянской области от 16.09.2016 по делу N А09-9581/2016 отменить.

В удовлетворении заявленных требований закрытого акционерного общества "Клинцовский силикатный завод" к управлению имущественных отношений Брянской области и Правительству Брянской области о признании незаконными действий должностных лиц управления имущественных отношений Брянской области и Правительства Брянской области по отказу в переводе земельных участков:

1. кадастровый номер: 32:13:0250102:109, площадью 522 018 кв. м;

2. кадастровый номер: 32:13:250102:123, площадью 208 686 кв. м;

3. кадастровый номер: 32:13:0250104:100, площадью 568 455 кв. м;

4. кадастровый номер: 32:13:0250104:98, площадью 228 896 кв. м, расположенных: Брянская область, Клинцовский район, МО "Смолевичское сельское поселение" из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, в целях добычи общераспространенных полезных ископаемых (мела и песка), а также обязании принять решение о переводе указанных земельных участков из категории земель сельскохозяйственного назначения в категорию земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, в целях добычи общераспространённых полезных ископаемых (мела и песка), в порядке и в сроки, определенные разделами 5 и 6 Административного регламента предоставления государственной услуги "Перевод земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию", утвержденного приказом

управления имущественных отношений Брянской области от 11.11.2015 N 1797, отказать.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме. В соответствии с частью 1 статьи 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации кассационная жалоба подается через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

Е.Н. Тимашкова

Судьи

М.М. Дайнеко Л.А. Капустина