Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2017 г. N 04АП-6589/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Чита

17 января 2017 г.

Дело N А19-10003/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 17 января 2017 года.

Четвёртый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Ячменёва Г.Г.,

судей Сидоренко В.А., Ткаченко Э.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Зайцевой А.В., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Администрации города Иркутска на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 октября 2016 года по делу N А19-10003/2016 по заявлению Администрации города Иркутска (ОГРН 1163850051584, ИНН 3849057115; место нахождения: 664025, г. Иркутск, ул. Ленина, д. 14) к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (ОГРН 1033801033155, ИНН 3811020966; место нахождения: г. Иркутск, ул. Российская, д. 17) о признании незаконным предписания от 15 апреля 2016 года N 74,

с участием третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, - индивидуального предпринимателя Дудик Татьяны Валерьевны (ОГРНИП 305381017900032, ИНН 381000272573; место нахождения: г. Иркутск),

(суд первой инстанции: Ананьина Г.В.)

в отсутствие в судебном заседании представителей лиц, участвующих в деле,

и установил:

Администрация города Иркутска (далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Иркутской области (далее - Иркутское УФАС, антимонопольный орган) о признании незаконным предписания от 15 апреля 2016 года N 74.

Определением суда первой инстанции от 24 августа 2016 года (т. 2, л.д. 35-36) к участию в деле в качестве третьего лица привлечена индивидуальный предприниматель Дудик Татьяна Валерьевна (далее - предприниматель Дудик Т.В.).

Решением Арбитражного суда Иркутской области от 18 октября 2016 года в удовлетворении заявленного требования отказано. Суд первой инстанции пришел к выводу о законности оспариваемого предписания антимонопольного органа ввиду наличия в действиях (бездействии) Администрации признаков нарушений пункта 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) и соответствия предписания требованиям данного Закона к такого рода ненормативным правовым актам.

Не согласившись с решением суда первой инстанции, Администрация обжаловала его в апелляционном порядке. Заявитель апелляционной жалобы ставит вопрос об отмене решения суда первой инстанции, считает его незаконным и необоснованным. По мнению Администрации, Иркутским УФАС неверно определен способ устранения выявленного нарушения: вместо выдачи предписания N 74 необходимо было обратиться в суд с заявлением о признании недействительным соответствующего договора аренды.

Заявитель апелляционной жалобы приводит доводы о неисполнимости оспариваемого предписания; считает, что действия, которые надлежало выполнить Администрации, наряду с уже предпринятыми (досудебный порядок), не конкретизированы и не исполнимы.

По мнению Администрации, предписывая и обязывая провести конкурс (аукцион) в отношении спорного нежилого помещения в срок до 20 июня 2016 года, антимонопольный орган нарушает права и законные интересы Администрации как собственника данного муниципального имущества.

В отзыве от 14 декабря 2016 года N 11497 на апелляционную жалобу Иркутское УФАС выражает согласие с решением суда первой инстанции и просит оставить его без изменения.

На основании статьи 163 АПК Российской Федерации в судебном заседании 29 декабря 2016 года объявлялся перерыв до 15 часов 15 минут 10 января 2017 года, о чем было сделано публичное объявление путем размещения соответствующей информации на официальном сайте суда апелляционной инстанции.

О времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы лица, участвующие в деле, извещены надлежащим образом в порядке, установленном главой 12 АПК Российской Федерации, что подтверждается почтовыми уведомлениями N N 67200205175045, 67200205175021 и 67200205175038, возвращенным почтовым конвертом N 67200205175014, телефонограммой, отчетом об отслеживании почтового отправления N 67200205175014 с официального сайта Почты России (http://www.pochta.ru/tracking), а также отчетом о публикации 3 и 30 декабря 2016 года на официальном сайте Федеральных арбитражных судов Российской Федерации в сети "Интернет" (www.arbitr.ru) определения о принятии апелляционной жалобы к производству и извещения о перерыве в судебном заседании, однако явку своих представителей в судебное заседание не обеспечили, что в соответствии с процессуальным законом не является препятствием для рассмотрения дела по существу. При этом антимонопольный орган заявил ходатайство о рассмотрении дела без участия своего представителя.

Четвертый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев дело в порядке главы 34 АПК Российской Федерации, проанализировав доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, на основании приказа руководителя Иркутского УФАС от 25 февраля 2015 года N 49 должностными лицами антимонопольного органа в период с 3 по 31 марта 2015 года была проведена плановая проверка соблюдения Администрацией требований Закона о защите конкуренции, в ходе которой выявлено, что в нарушение пункта 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции Администрацией было принято распоряжение от 29 мая 2014 года N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9", на основании которого с предпринимателем Дудик Т.В. на срок с 1 июня 2014 года по 31 декабря 2014 года заключен договор аренды нежилого помещения от 25 июня 2014 года N 5997, предусматривающий передачу прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества отдельному хозяйствующему субъекту (предпринимателю Дудик Т.В.) без проведения торгов.

Результаты проведенного контрольного мероприятия зафиксированы в акте проверки N 52 от 1 июня 2015 года (т. 2, л.д. 182-201).

Приказом от 12 октября 2015 года N 401 (т. 2, л.д. 172) Иркутское УФАС по результатам плановой проверки в отношении Администрации возбуждено дело по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Решением от 15 апреля 2016 года N 198 (т. 2, л.д. 10-15) Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15, часть 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции в связи с принятием распоряжения от 29 мая 2014 года N N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9" и заключением на основании данного распоряжения договора с предпринимателем Дудик Т.В. на срок с 1 июня 2014 года по 31 декабря 2014 года договора аренды нежилого помещения от 25 июня 2014 года N 5997, предусматривающих передачу прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества отдельному хозяйствующему субъекту (предпринимателю Дудик Т.В.) в отсутствие оснований, предусмотренных законодательством, в обход общих процедур, то есть без проведения торгов, поскольку такие действия приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами в связи с несоблюдением установленного порядка предоставления муниципального имущества в аренду и не допущением возникновения конкурентных отношений между потенциальными арендаторами - хозяйствующими субъектами, желающими осуществлять предпринимательскую деятельность с использованием муниципального имущества.

Пунктом 2 решения предусмотрена выдача Администрации предписания.

Предписанием от 15 апреля 2016 года N 74 (т. 2, л.д. 9) Администрации предписано в срок до 20 июня 2016 года совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в связи с нарушением пункта 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии распоряжения от 29 мая 2014 года N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9" и заключением на его основании с предпринимателем Дудик Т.В. на срок с 1 июня 2014 года по 31 декабря 2014 года договора аренды нежилого помещения от 25 июня 2014 года N 5997, предусматривающих передачу прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества отдельному хозяйствующему субъекту (предпринимателю Дудик Т.В.), в отсутствие оснований, предусмотренных законодательством, в обход общих процедур, то есть без проведения торгов, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а именно: провести конкурс (аукцион) на право заключения договора, предусматривающего переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, являющегося предметом договора от 25 июня 2014 года N 5997, в порядке, предусмотренном приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса", либо распорядиться данным имуществом в ином порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Не согласившись с предписанием антимонопольного органа от 15 апреля 2016 года, Администрация оспорила его в судебном порядке.

Суд апелляционной инстанции считает правильными выводы суда первой инстанции об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных Администрацией требований ввиду следующего.

В пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 1 июля 1996 года N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением Гражданского кодекса Российской Федерации" указано, что основанием для принятия решения суда о признании решения государственного органа недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

С учетом изложенного, а также принимая во внимание взаимосвязанные положения части 1 статьи 198, части 4 статьи 200 и части 2 статьи 201 АПК Российской Федерации, суд апелляционной инстанции полагает, что требование Администрации может быть удовлетворено только в том случае, если будут установлены следующие обстоятельства: 1) несоответствие оспариваемого предписания Иркутского УФАС закону или иному нормативному правовому акту; 2) нарушение прав и законных интересов Администрации таким предписанием.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Администрации удовлетворению не подлежат.

На основании статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления (часть 1). Органы местного самоуправления вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации (органам государственной власти субъекта Российской Федерации) и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами (часть 2).

Одним из таких федеральных законов, положения которого должны учитываться органами местного самоуправления при совершении распорядительных сделок с принадлежащих им имуществом, является Закон о защите конкуренции.

Статьей 1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что настоящий Федеральный закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1); одной из целей антимонопольного законодательства является обеспечение защиты конкуренции (часть 2).

В соответствии с части 1 статьи 3 Закона о защите конкуренции действие данного закона распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный Банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

На основании пунктов 1 и 2 статьи 22 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами; выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения.

В силу части 1 статьи 15 Закон о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В частности, пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

В соответствии с частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, по общему правилу, заключение договоров аренды в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

При этом в пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" разъяснено, что договор аренды государственного или муниципального имущества, заключенный на новый срок без проведения торгов, является ничтожным (статья 168 Гражданского кодекса Российской Федерации), равно как и соглашение о продлении такого договора.

На основании части 5 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции приказом ФАС России от 10 февраля 2010 года N 67 утверждены Правила проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества.

Согласно части 9 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции по истечении срока договора аренды, указанного в частях 1 и 3 настоящей статьи, заключение такого договора на новый срок с арендатором, надлежащим образом исполнившим свои обязанности, осуществляется без проведения конкурса, аукциона, если иное не установлено договором и срок действия договора не ограничен законодательством Российской Федерации, при одновременном соблюдении следующих условий:

1) размер арендной платы определяется по результатам оценки рыночной стоимости объекта, проводимой в соответствии с законодательством, регулирующим оценочную деятельность в Российской Федерации, если иное не установлено другим законодательством Российской Федерации;

2) минимальный срок, на который перезаключается договор аренды, должен составлять не менее чем три года. Срок может быть уменьшен только на основании заявления арендатора.

В пункте 4.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 17 ноября 2011 года N 73 "Об отдельных вопросах практики применения правил Гражданского кодекса Российской Федерации о договоре аренды" разъяснено, что если законодательством Российской Федерации установлен максимальный срок, на который может быть заключен договор аренды, он исчисляется с даты заключения (статья 433 Гражданского кодекса Российской Федерации) договора аренды с этим арендатором (или его правопредшественником) на торгах. По истечении такого срока проведение торгов для заключения нового договора аренды является обязательным.

В силу части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции (в редакции, действовавшей до 1 июля 2013 года) до 1 июля 2015 года разрешалось заключение на новый срок без проведения конкурсов или аукционов договоров аренды, указанных в частях 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции и заключенных до 1 июля 2008 года с субъектами малого или среднего предпринимательства, при условии отсутствия на момент заключения такого договора аренды на новый срок оснований для его досрочного расторжения, предусмотренных гражданским законодательством. При этом заключение предусмотренных настоящей частью договоров аренды возможно на срок не более чем до 1 июля 2015 года.

Таким образом, в период до 1 июля 2013 года законом предусматривалась возможность заключения без проведения торгов на новый срок договоров аренды с субъектами малого и среднего предпринимательства, с которыми возникли арендные отношения до 1 июля 2008 года. При этом законодательством был установлен максимальный срок действия таких договоров - до 1 июля 2015 года.

Передача прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, которое ранее было передано без проведения торгов в пользование хозяйствующих субъектов, после истечения срока действия таких договоров в период после 1 июля 2013 года должна осуществляться в порядке, установленном частью 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, то есть по результатам торгов.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, согласно свидетельству о государственной регистрации права от 26 февраля 2008 года серии 38 АГ N 766096, за муниципальным образованием г. Иркутск зарегистрировано право собственности на нежилое помещение, площадью 146,5 кв.м., этаж подвал, номера на поэтажном плане 1-8, по адресу г. Иркутск, ул. Новаторов, 9, кадастровый (условный) номер 38-38-01/025/2008-502.

Следовательно, администрация как орган местного самоуправления является лицом, уполномоченным по распоряжению указанным выше муниципальным имуществом.

Первоначальный договор аренды муниципального имущества N 5997 (нежилое помещение площадью 37,7 кв.м., расположенное по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, д. 9) был заключен между Администрацией и Дудик Т.В. 21 ноября 2003 года (т. 2, л.д. 79-81), то есть до введения в действие части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции (без проведения торгов).

В последующем названный договор неоднократно перезаключался на новый срок по заявлениям Дудик Т.В. (договоры аренды нежилого помещения N 5997 от 12 ноября 2004 года (т. 2, л.д. 86-88), 28 декабря 2005 года (т. 2, л.д. 95-97), 20 декабря 2006 года (т. 2, л.д. 102-104) и 8 февраля 2008 года (т. 2, л.д. 111-113)).

После вступления в силу статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, предусматривающей со 2 июля 2008 года порядок передачи прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества только по результатам соответствующих торгов, договоры аренды с Дудик Т.В. заключались Администрацией на новый срок без проведения торгов (договоры аренды N 5997 от 10 апреля 2009 года (т. 2, л.д. 119-121), 22 марта 2010 года (т. 2, л.д. 127-130), 28 декабря 2010 года (т. 2, л.д. 135-138), 20 февраля 2012 года (т. 2, л.д. 143-146), 2 декабря 2013 года (т. 2, л.д. 152-154)).

Договор аренды нежилого помещения N 5997 от 25 июня 2014 года (т. 1, л.д. 175-181) заключен с Дудик Т.В. на срок с 1 июня 2014 года по 31 декабря 2014 года по заявлению Дудик Т.В. от 1 мая 2014 года о продлении срока договора аренды, на основании распоряжения от 29 мая 2014 года N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9" (т. 2, л.д. 159) и отчета об оценке рыночной стоимости N 636-13-5-А от 31 октября 2013 года, также без проведения торгов.

В ходе проведенной проверки и приятом по ее результатам решении от 15 апреля 2016 года N 198 антимонопольным органом установлено, что ранее договоры с Дудик Т.В. заключались без соблюдения порядка, установленного частями 1 и 3 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, то есть без проведения торгов, на основании части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции.

Данное обстоятельство Администрацией по существу не оспаривается, в том числе и в апелляционной жалобе.

Имеющиеся в материалах дела договоры аренды с Дудик Т.В., распоряжения о заключении таких договоров, свидетельствующие, что ранее (до введения в действие статьи 17.1 Закона о защите конкуренции) с Дудик Т.В. без проведения торгов был заключен договор аренды, который впоследствии неоднократно продлевался на новый срок в соответствии с положениями части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции, не могут являться доказательствами заключения договоров аренды с Дудик Т.В. с соблюдением требований частей 1 и 3 статьи 17.1 этого же Закона.

В частности, на основании заявления Дудик Т.В. о продлении срока договора аренды Администрацией было принято распоряжение от 29 мая 2014 года N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9", в соответствии с которым с Дудик Т.В. заключен договор аренды нежилого помещения N 5997 от 25 июня 2014 года без проведения торгов.

Распоряжение от 29 мая 2014 года N N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9" принято, а договор аренды N 5997 от 25 июня 2014 года, заключенный без проведения торгов заключен, за пределами действия части 4 статьи 53 Закона о защите конкуренции (данная норма отменена с 1 июля 2013 года).

Как верно отмечено судом первой инстанции, положения статьи 17.1 Закона о защите конкуренции введены в целях защиты интересов неопределенного круга лиц. Обход правил об обязательности торгов в установленных законом случаях выводит определенный круг хозяйствующих субъектов из сферы действия антимонопольного законодательства, создавая (по усмотрению органа местного самоуправления) неравные условия хозяйствования.

Из положений части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции следует, что достаточным основанием для вывода о нарушении антимонопольного законодательства является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

В рассматриваемом случае суд первой инстанции обоснованно признал правомерным вывод антимонопольного органа о том, что действия Администрации по принятию распоряжения от 29 мая 2014 года N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9" и заключению на основании данного распоряжения договора аренды N 5997 от 25 июня 2014 года, предусматривающих передачу прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества отдельному субъекту (Дудик Т.В.) в отсутствие оснований, предусмотренных законодательством, в обход общих процедур - без проведения торгов, приводят и (или) могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, поскольку создают необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в связи с несоблюдением установленного порядка предоставления муниципального имущества в аренду и не допущением возникновения конкурентных отношений между потенциальными арендаторами - хозяйствующими субъектами, желающими осуществлять предпринимательскую деятельность с использованием муниципального имущества, является нарушением требований пункта 2 части 1 статьи 15 и статьи 17.1 Закона о защите конкуренции.

Суд апелляционной инстанции считает необходимым отметить, что Администрацией решение Иркутского УФАС от 15 апреля 2016 года N 198, установившее названные нарушения с ее стороны требований Закона о защите конкуренции, в судебном порядке не оспаривается (предметом заявленных требований является признание незаконным предписания от 15 апреля 2016 года N 74), что может свидетельствовать о согласии с выводами антимонопольного органа о наличии таких нарушений (предписание оспаривается Администрацией не потому, что отсутствуют нарушения антимонопольного законодательства, а по иным мотивам).

Относительно доводов Администрации о незаконности оспариваемого предписания суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

Статьей 41 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что комиссия антимонопольного органа принимает заключения об обстоятельствах дела, предупреждения, определения, решения, предписания (часть 1).

Резолютивная часть решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства должна содержать, среди прочего, выводы о наличии или об отсутствии оснований для выдачи предписания и перечень действий, включаемых в предписание и подлежащих выполнению (пункт 3 части 3.4).

На основании решения комиссия выдает предписание. Предписание оформляется в виде отдельного документа для каждого лица, которому надлежит осуществить определенные решением действия в установленный предписанием срок, подписывается председателем комиссии и членами комиссии, присутствующими на заседании комиссии (часть 4).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 49 Закона о защите конкуренции комиссия при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства разрешает вопрос о выдаче предписаний и об их содержании, а также о необходимости осуществления других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьей 50 Закона о защите конкуренции по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства на основании решения по делу комиссия выдает предписание ответчику по делу (часть 1). Предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства изготавливается одновременно с решением. Копия предписания немедленно направляется или вручается лицу, которому предписывается совершить определенные решением действия (часть 2).

Пунктом 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрено право антимонопольного органа выдавать федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, их должностным лицам, обязательные для исполнения предписания:

а) об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство;

б) о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство;

в) о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции;

г) о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Таким образом, Закон о защите конкуренции наделяет антимонопольные органы полномочиями по выдаче (в том числе органам местного самоуправления) предписаний о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.

В этой связи не может быть признан обоснованным довод заявителя апелляционной жалобы о том, что Иркутским УФАС неверно определен способ устранения выявленных нарушений (по мнению Администрации, вместо выдачи предписания от 15 апреля 2016 года N 74 необходимо было обратиться в суд с заявлением о признании недействительным соответствующего договора аренды).

Действительно, на основании пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган вправе обратиться в арбитражный суд с исками, заявлениями о нарушении антимонопольного законодательства, в том числе с исками, заявлениями о признании недействующими либо недействительными полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству ненормативных актов органов местного самоуправления, а также о признании недействительными полностью или частично договоров, не соответствующих антимонопольному законодательству.

Вместе с тем, наличие у антимонопольного органа подобного полномочия вовсе не означает, что он не вправе принимать оперативные меры воздействия на нарушителей антимонопольного законодательства (в виде выдачи обязательных для исполнения предписаний). Более того, Закон о защите конкуренции не ограничивает антимонопольные органы в праве как выдать предписание, так и обратиться (в том числе одновременно с выдачей предписания) в арбитражный суд с соответствующим иском.

В пункте 62 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" указано, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения в соответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Таким образом, в рамках настоящего дела арбитражный суд не должен оценивать целесообразность выдачи Иркутским УФАС оспариваемого предписания.

Относительно довода Администрации о том, что оспариваемое предписание антимонопольного органа не является конкретным и исполнимым, суд апелляционной инстанции отмечает следующее.

В соответствии с сохраняющей силу правовой позицией, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 9 июля 2013 года N 2423/13, исполнимость предписания является важным требованием к этому виду ненормативного правового акта, поскольку предписание исходит от государственного органа, обладающего властными полномочиями, носит обязательный характер и для его исполнения устанавливается срок, за нарушение которого наступает административная ответственность. Исполнимость предписания следует понимать как наличие реальной возможности у лица, привлекаемого к ответственности, устранить в указанный срок выявленное нарушение.

Как уже отмечалось выше, решением от 15 апреля 2016 года N 198 Администрация признана нарушившей пункт 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции. Предписание от 15 апреля 2016 года N 74 выдано на основании названного решения, которое не обжаловано Администрацией в установленный Законом о защите конкуренции срок (три месяца со дня его принятия), что может свидетельствовать о согласии Администрации с вмененным нарушением антимонопольного законодательства.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции антимонопольному органу предоставлено право выдавать органам местного самоуправления и их должностным лицам обязательные для исполнения предписания: об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство; о прекращении иных нарушений антимонопольного законодательства, в том числе о принятии мер по возврату имущества, иных объектов гражданских прав, переданных в качестве государственной или муниципальной преференции; о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.

Предписанием от 15 апреля 2016 года N 74 (т. 2, л.д. 9) Администрации предписано в срок до 20 июня 2016 года совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в связи с нарушением пункта 2 части 1 статьи 15, части 1 статьи 17.1 Закона о защите конкуренции, выразившегося в принятии распоряжения от 29 мая 2014 года N 504-02-1186/14 "О заключении договора аренды на нежилое помещение по адресу: г. Иркутск, ул. Новаторов, 9" и заключением на его основании с предпринимателем Дудик Т.В. на срок с 1 июня 2014 года по 31 декабря 2014 года договора аренды нежилого помещения от 25 июня 2014 года N 5997, предусматривающих передачу прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества отдельному хозяйствующему субъекту (предпринимателю Дудик Т.В.), в отсутствие оснований, предусмотренных законодательством, в обход общих процедур, то есть без проведения торгов, что приводит и (или) может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а именно: провести конкурс (аукцион) на право заключения договора, предусматривающего переход прав владения и (или) пользования в отношении муниципального имущества, являющегося предметом договора от 25 июня 2014 года N 5997, в порядке, предусмотренном приказом ФАС России от 10.02.2010 N 67 "О порядке проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, и перечне видов имущества, в отношении которого заключение указанных договоров может осуществляться путем проведения торгов в форме конкурса", либо распорядиться данным имуществом в ином порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

По мнению суда апелляционной инстанции, такое содержание оспариваемого предписания соотносится с приведенными выше положениями Закона о защите конкуренции.

Содержащиеся в предписании требования являются правомерными в силу подтверждения антимонопольным органом наличия нарушений антимонопольного законодательства.

Предписание адресовано Администрации, которая, вопреки ее доводам, изложенным в апелляционной жалобе, не ограничена в выборе законного способа урегулирования взаимоотношений с Дудик Т.В.

В частности, орган местного самоуправления вправе был использовать как досудебный порядок урегулирования спора, так и обратиться в суд с гражданско-правовым требованием о признании договора аренды от 25 июня 2014 года N 5997 недействительным и применении последствий недействительности этой сделки, что в итоге и было сделано им.

Заявителем апелляционной жалобы указано, что Администрация после проведенной антимонопольным органом проверки обратилась в Арбитражный суд Иркутской области с исковым заявлением к Дудик Т.В. о признании заключенного договора аренды N 5997 от 25 июня 2014 года недействительным.

Судом апелляционной инстанции установлено, что согласно сведениям из Картотеки арбитражных дел определениями Арбитражного суда Иркутской области от 24 июня 2016 года по делу N А19-9922/2016 (http://kad.arbitr.ru/Card/4d59d1fe-8dcd-4fe1-b210-aef7b729508f) и от 13 октября 2016 года по делу N А19-14220/2016 (http://kad.arbitr.ru/Card/3233a95b-63c1-4424-b5f2-54c74c4ed3e6) исковые заявления Администрация возвращены заявителю по мотиву несоблюдения обязательного досудебного порядка урегулирования спора (дело N А19-9922/2016) и в связи с неустранением обстоятельств, послуживших основанием для оставления искового заявления без движения (дело N А19-14220/2016).

Таким образом, в обоих случаях возвращение исковых заявлений Администрации было обусловлено несоблюдением ею требований процессуального закона, что, однако, не лишает ее права вновь обратиться в Арбитражный суд Иркутской области с иском о признании договора аренды от 25 июня 2014 года N 5997 недействительным и применении последствий недействительности этой сделки (часть 6 статьи 129 АПК Российской Федерации).

В этой связи суд апелляционной инстанции отмечает, что у Администрации уже имеется успешный опыт разрешения подобных дел, инициирование которых было обусловлено именно проверкой Иркутского УФАС и выданными по ее результатам предписаниями (например, дело N А19-10011/2016 Арбитражного суда Иркутской области).

Кроме того, учитывая, что после 31 декабря 2014 года договор аренды от 25 июня 2014 года N 5997 считается заключенным на неопределенный срок, Администрация на основании пункта 2 статьи 610 Гражданского кодекса Российской Федерации вправе в любое время отказаться от договора, предупредив об этом предпринимателя Дудик Т.В. за три месяца, после чего последняя обязана возвратить спорное муниципальное имущество Администрации (статья 622 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Таким образом, рассматриваемый довод заявителя апелляционной жалобы о неисполнимости оспариваемого предписания является необоснованным.

Суд апелляционной инстанции считает необоснованными и доводы об отсутствии в предписании указаний на конкретные действия, которые надлежит совершить Администрации, поскольку решение вопроса о порядке и способах его исполнения, исходя из содержащихся в предписании формулировок, относится к компетенции Администрации (как уполномоченному органу собственника недвижимого имущества).

При этом пункт 3 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции не обязывает антимонопольный орган указывать в предписании исчерпывающий перечень действий, направленных на обеспечение конкуренции, которые надлежит выполнить органу местного самоуправления.

В рассматриваемом случае Администрации выдано предписание, которое предоставляет ей право выбора способа распоряжения муниципальным имуществом, с условием соблюдения при этом антимонопольного законодательства, что не является возложением обязанности по распоряжению муниципальным имуществом каким-то определенным образом (в том числе путем передачи его в аренду путем проведения торгов).

В этой связи доводы заявителя апелляционной жалобы о нарушении оспариваемым предписанием положений статей 1, 209 и 421 Гражданского кодекса Российской Федерации не могут быть признаны обоснованными. Вопреки позиции Администрации, антимонопольный орган не обязывал ее непременно провести конкурс (аукцион) на право заключения договора аренды спорного нежилого помещения.

Приведенная заявителем апелляционной жалобы судебная практика не может быть принята во внимание, поскольку фактические обстоятельства настоящего дела иные.

Кроме того, как указано судом первой инстанции, статьей 51.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено право лица, участвующего в деле обратиться в комиссию, принявшую предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства, с заявлением о разъяснении предписания.

Поскольку за разъяснением положений оспариваемого предписания Администрация не обращалась, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что Администрация не воспользовалась своим правом на подачу заявления о разъяснении предписания в порядке, установленном статьей 51.1 Закона о защите конкуренции.

При изложенных фактических обстоятельствах и правовом регулировании суд апелляционной инстанции полагает, что предписание Иркутского УФАС от 15 апреля 2016 года N 74 соответствует требованиям Закона о защите конкуренции (в том числе его статей 23, 41, 49 и 50), прав и законных интересов Администрации в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности не нарушает.

Доказательств обратного Администрацией суду не представлено, в том числе и при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции.

Иные доводы заявителя апелляционной жалобы также проверены, но они не опровергают правильных и обоснованных выводов суда первой инстанции по существу спора. В частности, не нашел своего подтверждения довод Администрации о том, что исполнению оспариваемого предписания препятствует государственная регистрация договора аренды от 25 июня 2014 года N 5997 (имеющаяся в материалах дела копия данного договора не содержит отметок Управления Росреестра по Иркутской области о его государственной регистрации, т. 2, л.д. 203-209; при этом в силу пункта 2 статьи 651 Гражданского кодекса Российской Федерации данный договор не подлежал государственной регистрации, поскольку срок его действия менее одного года, а именно 7 месяцев).

Учитывая изложенное, у суда апелляционной инстанции отсутствуют предусмотренные процессуальным законом основания для отмены или изменения обжалуемого судебного акта.

Рассмотрев апелляционную жалобу на не вступившее в законную силу решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 октября 2016 года по делу N А19-10003/2016, Четвертый арбитражный апелляционный суд, руководствуясь статьями 258, 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Иркутской области от 18 октября 2016 года по делу N А19-10003/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в двухмесячный срок в кассационном порядке в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа.

Кассационная жалоба подается через Арбитражный суд Иркутской области.

Председательствующий судья

Г.Г. Ячменёв

Судьи

В.А. Сидоренко Э.В. Ткаченко