Постановление Семнадцатого арбитражного апелляционного суда от 23 января 2017 г. N 17АП-18756/16

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда первой инстанции оставлено в силе

г. Пермь

23 января 2017 г.

Дело N А50-14787/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 23 января 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 23 января 2017 года.

Семнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Муравьевой Е. Ю.,

судей Трефиловой Е. М., Щеклеиной Л. Ю.

при ведении протокола судебного заседания секретарем Мельниковой Э. И.,

при участии:

от заявителя Управления имущественных и земельных отношений администрации города Березники (ОГРН 1025901710207, ИНН 5911000188): Челпанов Н. Н., паспорт, доверенность от 16.01.2017;

от заинтересованного лица Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (ОГРН 1025900536749, ИНН 5902290360): Трутнева Е. П., удостоверение, доверенность от 09.01.2017;

от третьего лица Болдаревой Ирины Раифовны: не явились;

лица, участвующие в деле, о месте и времени рассмотрения дела извещены надлежащим образом в порядке статей 121, 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте судебного заседания на Интернет-сайте Семнадцатого арбитражного апелляционного суда,

рассмотрел в судебном заседании апелляционную жалобу заявителя Управления имущественных и земельных отношений администрации города Березники

на решение Арбитражного суда Пермского края от 26 октября 2016 года

по делу N А50-14787/2016,

принятое судьей Саксоновой А. Н.,

по заявлению Управления имущественных и земельных отношений администрации города Березники

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю

с участием третьего лица Болдаревой Ирины Раифовны

об оспаривании ненормативного правового акта,

установил:

Управление имущественных и земельных отношений администрации города Березники (далее - заявитель, Управление, УИЗО) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным решения комиссии Управления Федеральной антимонопольной службы по Пермскому краю (далее - заинтересованное лицо, Пермское УФАС России) от 21.04.2016, об обязании Пермское УФАС России внести сведения о Болдоревой И. Р. в реестр недобросовестных участников аукциона, предусмотренного Земельным кодексом РФ.

Решением Арбитражного суда Пермского края от 26.10.2016 (резолютивная часть решения объявлена 19.10.2016) в удовлетворении требований заявителя отказано.

Не согласившись с вынесенным по делу судебным актом, Управление обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, принять по делу новый судебный акт.

В апелляционной жалобе заявитель приводит доводы о том, что судом необоснованно приняты во внимание ссылки антимонопольного органа на пояснения Болдоревой И. Р., полученные по телефону в устной форме; доказательств наличия обстоятельств (возникновения трудной жизненной ситуации и изменения финансового положения Болдоревой И. Р.), послуживших основанием для принятия заинтересованным лицом соответствующего решения, в материалы дела не представлено. Указывает на нарушение оспариваемым решением экономических прав УИЗО, которое в результате неправомерных действий Болдоревой И. Р. было вынуждено провести повторный аукцион по продаже прав заключения договора аренды земельных участков по лоту 2; по результатам торгов договор аренды земельного участка заключен по цене ниже, чем была предложена Болдоревой И. Р.

Представитель заявителя в судебном заседании апелляционного суда на доводах жалобы настаивал.

Пермское УФАС России против доводов жалобы возражает по мотивам, изложенным в письменном отзыве на нее; решение суда первой инстанции заявитель по делу считает законным и обоснованным и просит отказать в удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель антимонопольного органа в судебном заседании поддержал доводы отзыва.

Третье лицо письменного отзыва не представило, явку своего представителя в суд не обеспечило, что в силу ч. 5 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела в его отсутствие.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены арбитражным судом апелляционной инстанции в соответствии со статьями 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, установлено судом Управлением имущественных и земельных отношений администрации города Березники на официальном сайте - www.torgi.gov.ru было размещено извещение о проведении аукциона на право заключения договора аренды земельного участка по адресу: Пермский край, г. Березники, ул. Березовая, 11, кадастровый номер 59:03:0700009:1159 площадью 997 кв.м. для строительства индивидуального жилого дома. Срок аренды - 20 лет (лот N 1).

Также, было размещено извещение о праве заключения договора аренды земельного участка по адресу: Пермский край, г. Березники, ул. Березовая, 13, кадастровый номер 59:03:0700009:1160 площадью 997 кв.м. для строительства индивидуального жилого дома. Срок аренды - 20 лет (лот N 2).

По лоту 1 согласно протокола рассмотрения заявок от 18.01.2016 к участию в торгах были допущены: Болдорева И.Р., Шершун С.Н., Хватов, А.А., Кастуева О.В. По лоту 2: Галяутдинов И.О., Болдорева И.Р., Михеев И.А., Хватов А.А., Кастуева О.В..

По результатам проведенного аукциона победителем по лотам N 1 и N 2 признана Болдорева И.Р.

25.01.2016 Болдоревой И. Р. были получены проекты договоров аренды земельных участков. По истечении 30 дней договоры аренды Болдоревой И.Р. не подписаны.

Решением комиссии по продаже земельных участков и прав аренды от 14.03.2016 Болдорева И.Р. признана уклонившейся от заключения договоров аренды земельных участков по ул. Березовая, 11 и ул. Березовая, 13, г.Березники.

01.04.2016 УИЗО обратилось в Пермское УФАС России с заявлением от 15.03.2016 о включении Болдоревой И.Р. в реестр недобросовестных участников аукциона, предусмотренный Земельным кодексом Российской Федерации.

По результатам рассмотрения обращения Управления 21.04.2016 Комиссией Пермского УФАС России принято решение об отсутствии оснований для включения сведений о недобросовестных участниках аукциона в реестр, предусмотренный Земельным кодексом Российской Федерации, в соответствии с которым решено не включать Болдореву И. Р. в реестр недобросовестных участников аукциона.

Полагая, что решение Пермского УФАС России от 21.04.2016 не соответствует требованиям закона, нарушает права и законные интересы УИЗО в экономической сфере, Управление обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его незаконным, обязании внести сведения о Болдоревой И. Р. в соответствующий реестр.

При рассмотрении дела арбитражным судом первой инстанции не установлена совокупность оснований для признания решения незаконным, в связи с чем, в удовлетворении требований заявителя отказано.

Обсудив доводы жалобы, исследовав представленные в материалы дела доказательства, суд апелляционной инстанции считает выводы суда первой инстанции правильными, соответствующими требованиям законодательства и фактическим обстоятельствам дела, а принятый судебный акт законным и обоснованным.

В соответствии с ч. 1 ст. 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными (ч. 2 ст. 201 АПК РФ).

Из смысла указанных норм следует, что ненормативный правовой акт может быть признан недействительным при наличии одновременно двух условий: если он не соответствует закону или иному правовому акту и нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Спорные правоотношения регулируются п.п. 27-34 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ.

В соответствии с ч. 27 ст. 39.12. Земельного кодекса РФ сведения о победителях аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, являющегося предметом аукциона, и об иных лицах, с которыми указанные договоры заключаются в соответствии с пунктом 13,14 или 20 настоящей статьи и которые уклонились от их заключения, включаются в реестр недобросовестных участников аукциона.

В соответствии с п. 28 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ, Постановления Правительства РФ от 02.03.2015 N 187 "О внесении изменения в Положение о Федеральной антимонопольной службе", Приказа ФАС России от 14.04.2015 N 247/15 "О порядке ведения реестра недобросовестных участников аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в том числе требованиях к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения данного реестра" (далее также - Порядок) ведение реестра, в том числе включение в реестр или исключение из реестра сведений о недобросовестных участниках аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности (далее - аукцион), осуществляется уполномоченным органом - центральным аппаратом Федеральной антимонопольной службы.

Согласно п. 4 утвержденного порядка сведения, предусмотренные п. 29 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ (далее - сведения), за исключением сведений, указанных в подпункте 4 пункта 29 статьи 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации, направляются: федеральным органом исполнительной власти в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы; территориальным органом федерального органа исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления в соответствующий территориальный орган Федеральной антимонопольной службы.

В случае, если победитель аукциона или иное лицо, с которым договор купли-продажи или договор аренды земельного участка заключается в соответствии с пунктом 13, 14 или 20 настоящей статьи, в течение тридцати дней со дня направления им уполномоченным органом проекта указанного договора, а в случае, предусмотренном пунктом 24 настоящей статьи, также проекта договора о комплексном освоении территории не подписали и не представили в уполномоченный орган указанные договоры, уполномоченный орган в течение пяти рабочих дней со дня истечения этого срока направляет сведения, предусмотренные подпунктами 1 - 3 пункта 29 настоящей статьи, в уполномоченный Правительством Российской Федерации федеральный орган исполнительной власти для включения их в реестр недобросовестных участников аукциона (п. 30 ст. 39.12. Земельного кодекса РФ).

В соответствии с п. 10 Порядка уполномоченный орган или лицо, сведения о котором направлены уполномоченным органом для включения в реестр, вправе направить в центральный аппарат Федеральной антимонопольной службы или ее территориальный орган дополнения, возражения, пояснения не позднее чем за 2 рабочих дня до дня рассмотрения обращения.

По результатам рассмотрения обращения комиссия выносит решение о включении в реестр сведений или об отказе во включении в реестр сведений (п. 12 Порядка).

В силу п.п. 31, 32 ст. 39.12. Земельного кодекса РФ сведения, содержащиеся в реестре недобросовестных участников аукциона, должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте. Сведения, предусмотренные пунктом 29 настоящей статьи, исключаются из реестра недобросовестных участников аукциона по истечении двух лет со дня их внесения в реестр недобросовестных участников аукциона.

Таким образом, исходя из смысла положений п.п. 27-34 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ в реестр недобросовестных участников аукциона включаются сведения о победителях аукционов, уклонившихся от заключения договора купли-продажи или договора аренды земельного участка, являющегося предметом аукциона. Указанные сведения должны быть доступны для ознакомления на официальном сайте и исключаются из реестра по истечении двух лет со дня их внесения в него.

В рамках осуществления своих функций при уклонении участников аукциона от заключения договоров антимонопольный орган осуществляет проверку фактов уклонения и в зависимости от действий, совершенных участниками аукциона при заключении договоров, принимает решения о включении или не включении сведений об участниках в реестр недобросовестных поставщиков.

Включение сведений о лице в реестр недобросовестных участников аукциона по существу является санкцией за недобросовестное поведение участников, выражающееся в неправомерном нарушении положений Закона.

Данный вывод согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Постановлениях от 30.07.2001 N 13-П и от 21.11.2002 N 15-П, согласно которой меры государственного понуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционного защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.

Следовательно, при рассмотрении вопроса о признании участника аукциона уклонившимся от заключения договора уполномоченный орган исполнительной власти не должен ограничиваться формальным установлением факта нарушения Закона, и обязан всесторонне исследовать все обстоятельства дела, дав оценку существенности нарушения, степени вины участника.

Из оспариваемого решения видно, что комиссия Пермского УФАС России в ходе изучения материалов по обращению заявителя признаков недобросовестности в действиях победителя аукциона, выражающегося в умышленном уклонении от заключения договора по итогам торгов и причинения какого-либо ущерба деятельности заказчика, не установила. При этом антимонопольным органом приняты во внимание пояснения Болдоревой И. Р. о невозможности заключения договоров с организаторами аукциона в связи с сложившейся трудной жизненной ситуацией и изменением финансового положения, исключившим возможность заключить договоры аренды; отсутствии умышленного намерения у Болдоревой И. Р. не заключать договор.

Из пояснений представителя антимонопольного органа суд первой инстанции установил, что соответствующие сведения со ссылкой на случившиеся у Болдоревой И. Р. трагические обстоятельства в семье, связанные с аварией, требующие значительных финансовых затрат на лечение, были сообщены заинтересованному лицу устно по телефону.

При установленных фактических обстоятельствах, а также исходя из презумпции добросовестности участников гражданского оборота (п. 5 ст. 10 Гражданского кодекса РФ), суд первой инстанции правомерно счел, что основания для признания Болдоревой И. Р. уклонившейся от заключения договоров аренды и включения сведений о ней в реестр недобросовестных участников аукциона, предусмотренный Земельным кодексом РФ, у антимонопольного органа отсутствовали.

Каких-либо документов, свидетельствующих об обратном, либо подтверждающих неправовое поведение Болдоревой И. Р., заявителем представлено не было.

Кроме того, как указано выше, в силу ч. 1 ст. 198, ч. 4 ст. 200, ч. 2 ст. 201 АПК РФ для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо наличие в совокупности двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

При отсутствии хотя бы одного из данных обстоятельств требования Управления удовлетворению не подлежат.

Между тем, УИЗО не представлено убедительного обоснования того, каким образом решение антимонопольного органа об отказе во включении сведений о Болдоревой И. Р. в реестр недобросовестных участников аукциона, предусмотренный Земельным кодексом РФ, нарушает его права и законные интересы в сфере экономической деятельности.

Напротив, нормами действующего законодательства регламентирован порядок действий организатора аукциона в случае неподписания и непредставления победителем аукциона в установленный срок проектов направленных ему договоров.

Так, в соответствии с п. 25 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ если договор купли-продажи или договор аренды земельного участка, а в случае, предусмотренном пунктом 24 настоящей статьи, также договор о комплексном освоении территории в течение тридцати дней со дня направления победителю аукциона проектов указанных договоров не были им подписаны и представлены в уполномоченный орган, организатор аукциона предлагает заключить указанные договоры иному участнику аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене предмета аукциона, по цене, предложенной победителем аукциона.

В силу п. 26 ст. 39.12 Земельного кодекса РФ в случае, если в течение тридцати дней со дня направления участнику аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене предмета аукциона, проекта договора купли-продажи или проекта договора аренды земельного участка, а в случае, предусмотренном пунктом 24 настоящей статьи, также проекта договора о комплексном освоении территории этот участник не представил в уполномоченный орган подписанные им договоры, организатор аукциона вправе объявить о проведении повторного аукциона или распорядиться земельным участком иным образом в соответствии с настоящим Кодексом.

Как следует из доводов жалобы, УИЗО реализованы соответствующие права, проведен повторный аукцион, по результатам которого заключен договор.

Доводы о заключении договора по цене ниже, предложенной Болдоревой И. Р., не опровергают выводов суда первой инстанции, поскольку на законность оспариваемого решения антимонопольного органа повлиять не способны. Заключение договора, цена которого отличается от предложенной ранее Болдоревой И. Р., находится в прямой зависимости от результатов повторно проведенных торгов и не является следствием принятого антимонопольным органом решения, права и законные интересы Управления которым не ограничены и не нарушены.

С учетом изложенного, принимая оспариваемое решение об отсутствии оснований для включения сведений о Болдоревой И. Р. в реестр недобросовестных участников аукциона, предусмотренный Земельным кодексом РФ, Пермское УФАС России действовало в рамках предоставленных ему дискреционных полномочий, не ущемляя каким-либо права и интересы Управления.

На основании изложенного, решение антимонопольного органа от 21.04.2016 года соответствует требованиям действующего законодательства, права и законные интересы заявителя не нарушает.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции является законным и обоснованным. Судом апелляционной инстанции не установлены нарушения норм материального или процессуального права, которые в силу ст. 270 АПК РФ являются основанием для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

На основании пп. 1.1 п. 1 ст. 333.37 Налогового кодекса РФ Управление имущественных и земельных отношений администрации города Березники освобождено от уплаты государственной пошлины.

Руководствуясь статьями 176, 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Семнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Пермского края от 26 октября 2016 года по делу N А50-14787/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия, через Арбитражный суд Пермского края.

Председательствующий

Е.Ю. Муравьева

Судьи

Е.М. Трефилова Л.Ю. Щеклеина