Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2017 г. N 16АП-5627/16

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 25 мая 2017 г. N Ф08-3006/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Ессентуки

13 февраля 2017 г.

Дело N А63-9837/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 06 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 февраля 2017 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Белова Д.А.,

судей: Афанасьевой Л.В., Параскевовой С.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Макаровым О.Ю.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в помещении суда по адресу: Ставропольский край, г. Ессентуки, ул. Вокзальная, 2, апелляционную жалобу Министерства имущественных отношений Ставропольского края на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.11.2016 по делу N А63-9837/2016 (судья Русанова В.Г.)

по заявлению Министерства имущественных отношений Ставропольского края, г. Ставрополь, ОГРН 1022601949644,

к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь, ОГРН 1022601989508,

о признании недействительным решения от 10.06.2016 N 12 о признании в действиях Министерства имущественных отношений Ставропольского края нарушения пункта 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции"

при участии в судебном заседании:

от Министерства имущественных отношений Ставропольского края - Мацигорова Ю.А. по доверенности от 10.01.2017;

от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю - Волошина А.И. по доверенности от 10.01.2017., Родной А.А. по доверенности от 19.01.2017.

УСТАНОВИЛ:

в Арбитражный суд Ставропольского края поступило заявление Министерства имущественных отношений Ставропольского края, г. Ставрополь (далее - министерство), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Ставропольскому краю, г. Ставрополь (далее - управление), о признании недействительным решения от 10.06.2016 N 12 о признании в действиях Министерства имущественных отношений Ставропольского края нарушения пункта 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции) (с учетом уточненных требований).

Решением от 14.11.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Министерство не согласилось с решением суда первой инстанции и обратилось в апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда от 14.11.2016 и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В отзыве на апелляционную жалобу управление просит оставить решение суда от 14.11.2016 без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель министерства поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

В судебном заседании представитель управления просил оставить решение суда от 14.11.2016 без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Арбитражный суд апелляционной инстанции в соответствии с требованиями ст. ст. 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), проверив законность вынесенного решения и правильность применения норм материального и процессуального права, изучив и оценив в совокупности все материалы дела, считает, что апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа руководителя управления от 28 января 2016 года N 105 в отношении министерства была проведена плановая проверка.

В ходе проверки были проанализированы материалы, связанные с проведением аукционов на право получения в аренду земельных участков для жилищного строительства (земельный участок с кадастровым номером 26:05:041005:9, расположенный по адресу: с. Донское, ул. Западная, 1), а также для размещения офисных зданий и делового и коммерческого назначения (земельный участок с кадастровым номером 26:22:020707:329, расположенный по адресу: г. Нефтекумск, ул. Дзержинского 8 "б").

В результате проверки управлением было установлено, что аукционы на право заключения договоров аренды в отношении участков министерством как заказчиком проводились в порядке, установленном статьями 39.11 - 39.12 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - Земельный кодекс РФ).

Управлением было установлено, что в нарушение пункта 4 части 21 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ в опубликованных информационных сообщениях о проведении аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 26:05:041005:9 и 26:22:020707:329 информация о параметрах разрешенного строительства и технических условиях подключения не была указана, вместо этого информационные сообщения содержали отсылку на адрес организатора торгов (г. Ставрополь, ул. Маршала Жукова, 22).

Посчитав, что спорная информация является существенной, поскольку оказывает прямое влияние на общую стоимость капитального строительства, и необходима потенциальным участникам аукционов для принятия решения о целесообразности подачи заявки и названные сведения должны быть доступны неопределенному кругу лиц (потенциальных претендентов на получение земельного участка) без взимания платы и без дополнительных барьеров, каковым является необходимость их получения непосредственно у организатора торгов, управление установило в действиях министерства признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Названное выше явилось основанием для возбуждения в отношении министерства по дела N 12 о нарушения антимонопольного законодательства.

По результатам рассмотрения дела управлением 10.06.2016 было вынесено решение, которым в действиях министерства, совершенных при проведении аукционов на право получения в аренду земельных участков для жилищного строительства (земельный участок с кадастровым номером 26:05:041005:9, расположенный по адресу: с. Донское, ул. Западная, 1), а также для размещения офисных зданий и делового и коммерческого назначения (земельный участок с кадастровым номером 26:22:020707:329, расположенный по адресу: г. Нефтекумск, ул. Дзержинского 8 "б"), установлено нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, выразившееся в опубликовании информационных сообщений о проведении торгов, без указания всей существенной информации, необходимость указания которой предусмотрена пунктом 4 части 21 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ, получении возможности произвольно ограничивать доступ к указанным сведениям отдельным претендентам, тем самым создавая таким претендентам дополнительные препятствия доступу к участию в торгах.

Министерству 10.06.2016 было выдано предписание N 4, согласно которому министерство обязано в течении 1 месяца с момента его получения прекратить нарушение пункта 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции, в связи с чем при проведении аукционов на право получения в аренду земельных участков для жилищного строительства, в информационных сообщениях указывать всю существенную информацию, необходимость указания которой предусмотрена пунктом 4 части 21 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ.

Не согласившись с решением управления, министерство обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Согласно пункту 4 части 21 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ извещение о проведении аукциона должно содержать сведения о предмете аукциона (в том числе о местоположении, площади и кадастровом номере земельного участка), правах на земельный участок, об ограничениях этих прав, о разрешенном использовании и принадлежности земельного участка к определенной категории земель, а также о максимально и (или) минимально допустимых параметрах разрешенного строительства объекта капитального строительства, о технических условиях подключения (технологического присоединения) объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, предусматривающих предельную свободную мощность существующих сетей, максимальную нагрузку и сроки подключения объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения, о сроке действия технических условий, о плате за подключение (технологическое присоединение) на дату опубликования указанного извещения.

Материалами дела N 12 о нарушении законодательства о защите конкуренции подтверждается отсутствие в опубликованных информационных сообщениях о проведении аукционов по продаже права на заключение договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 26:05:041005:9 и 26:22:020707:329 информации о параметрах разрешенного строительства и технических условиях подключения. Информационные сообщения содержали указания на возможность ее получения по адресу организатора торгов.

Данный факт министерство не отрицает.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации.

Нарушение императивных требований закона, устанавливающих принципы информационной открытости проводимых торгов и отсутствия дискриминации при их проведении, свидетельствует о наличии в действиях министерства нарушения названной нормы.

Довод министерства о том, что ограничения в объеме информационного сообщения не позволили изложить в извещении всю необходимую информацию, правомерно отклонен судом первой инстанции в связи со следующим.

Приказом министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 03.06.2015 N 195 утвержден Регламент официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов по адресу www.torgi.gov.ru (далее - Регламент).

Указанный Регламент устанавливает порядок ведения официального сайта Российской Федерации в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" для размещения информации о проведении торгов по адресу www.torgi.gov.ru, и обеспечения доступа к информации, размещаемой на официальном сайте торгов.

Приложение к Регламенту определяет, какая информация подлежит размещению на сайте в связи с установленным функционалом в зависимости от вида торгов.

Данным приложением определено, что в разделе сайта "Аренда и продажа земельных участков" подлежит размещению информация, предусмотренная статьями 39.11 -39.13 и 39.18 Земельного кодекса РФ, а именно: о проведении аукционов по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; о проведении аукционов на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности; о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, дачного хозяйства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности

Следовательно, функционал официального сайта обеспечивает возможность размещения всей информации, предусмотренной 39.11 Земельного кодекса РФ, в том числе информации о параметрах разрешенного строительства и технических условиях подключения независимо от объема размещаемой информации, в том числе посредством прикрепления к извещению приложений.

Технические возможности сайта позволяют прикрепить текстовые файлы без ограничения размера, что не повлекло бы за собой дополнительных расходов организатора аукциона, но обеспечило бы возможность неопределенному кругу лиц ознакомиться с документацией об аукционе в полном объеме.

Ссылка министерства на возможность получения части информации (о параметрах разрешенного строительства и технических условиях подключения) по адресу организатора торгов, препятствует заинтересованным потенциальным участника аукциона оценить потенциальные риски, предстоящие расходы, связанные со строительством, возможность надлежащего исполнения обязательств по строительству объекта, и ряд других существенных обстоятельств.

В связи с этим, отсутствие указанной информации в свободном доступе ограничивает потенциальный круг претендентов на получение земельного участка и приводит к ограничению конкуренции.

Нарушение порядка опубликования (размещения) извещения о проведении торгов, конкурсной документации влечет ограничение доступа к информации о доведении конкурса заинтересованных лиц, следовательно, действия (бездействие) организатора торгов привели к ограничению круга участников торгов.

Довод министерства о нарушении управлением порядка проведения проверки и оформления результатов проверки, также правомерно отклонен судом первой инстанции по следующим основаниям.

Согласно части 5.1 статьи 45 Закона о защите конкуренции при рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольный орган проводит анализ состояния конкуренции в объеме, необходимом для принятия решения о наличии или об отсутствии нарушения антимонопольного законодательства.

Из пункта 3 части 2 статьи 23 названного Закона следует, что Федеральный антимонопольный орган утверждает порядок проведения анализа состояния конкуренции в целях установления доминирующего положения хозяйствующего субъекта и выявления иных случаев недопущения, ограничения или устранения конкуренции, объем анализа состояния конкуренции будет определен соответствующим приказом ФАС России.

С 05.01.2016 вступили в действие изменения в Закон о защите конкуренции, внесенные Федеральным законом от 05.10.2015 N 275-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О защите конкуренции" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее -Закон N 275-ФЗ).

До вступления в законную силу новой редакции Закона о защите конкуренции, в соответствии с Порядком проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, для дел, возбужденных по статье 17 названного Закона, проведение анализа состояния конкурентной среды на товарном рынке не требовалось.

С момента вступления в законную силу новой редакции Закона о защите конкуренции управление при написании анализа руководствовалось пунктом 23 письма Федеральной антимонопольной службы России от 24.12.2015 N ИА/74666/15.

Согласно данному письму до вступления в силу соответствующего приказа следует руководствоваться положениями Порядка проведения анализа состояния конкуренции на товарном рынке, утвержденного приказом ФАС России от 28.04.2010 N 220 (далее - Порядок).

В отношении дел, при рассмотрении которых действующая редакция Порядка устанавливает, что анализ состояния конкуренции на товарном рынке не проводится, после вступления в силу изменений, внесенных Законом N 275-ФЗ, и до вступления в силу соответствующего приказа ФАС России об определении порядка проведения анализа состояния конкуренции при рассмотрении таких дел следует определять географические и продуктовые границы рассматриваемого товарного рынка, а также, в случае необходимости, состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей. Управлением при проведении анализа были установлены географические границы, продуктовые границы, состав хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей.

При определении географических границ управление руководствовалось информацией о регионе, в котором выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В связи с тем, что признаки нарушения выявлены при проведении торгов на право получения в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:05:041005:9, находящегося в административных границах с. Донского Ставропольского края, а также при проведении торгов на право получения в аренду земельного участка с кадастровым номером 26:22:020707:329, находящегося в административных границах г. Нефтекумска Ставропольского края, были определены соответствующие географические границы.

Пунктом 3 части 1 статьи 4 Закона о защите конкуренции установлено, что взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях). При определении продуктовых границ управление руководствовалось названной нормой.

В соответствии с приказом министерства от 11.08.2015 N 889 торги проводились на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:05:041005:9; в соответствии с приказом министерства от 27.10.2015 N 1163 торги проводились на заключение договора аренды земельного участка с кадастровым номером 26:22:020707:329.

В связи с тем, что министерство проводило торги на заключение договоров аренды земельных участков с конкретными кадастровыми номерами, управление правомерно определило, что в целях проведения данного исследования продуктовыми границами будут являться товарные рынки по заключению договоров аренды земельных участков с кадастровыми номерами 26:05:041005:9 и 26:22:020707:329.

При определении состава хозяйствующих субъектов, действующих на товарном рынке в качестве продавцов и покупателей, управление обоснованно руководствовалось пунктом 1 статьи 39.11 Земельного кодекса РФ решение о проведении аукциона по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, принимается уполномоченным органом, в том числе по заявлениям граждан или юридических лиц.

В данном случае организатором торгов являлось министерство, в связи с этим единственным уполномоченным органом для принятия решения и заключения соответствующего договора (продавцом) являлось министерство.

Покупателями на товарных рынках является неопределенный круг лиц, имеющий намерение в подаче заявок, подавший заявки на участие в аукционе и допущенный к участию в нем.

Довод министерства о нарушении управлением Административного регламента по исполнению государственной функции по установлению доминирующего положения хозяйствующего субъекта при рассмотрении заявлений, материалов, дел о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы России от 25.05.2012 N 345, в части не определения признаков доминирующего положения хозяйствующего субъекта, не выявления группы лиц, отсутствия оценки положения хозяйствующего субъекта на рынке, не определение временного интервала, который должен составлять один год или срок существования рынка, отсутствие аналитического отчета, судом обоснованно отклонен.

Названный министерством регламент используется управлением при рассмотрении антимонопольных дел, возбужденных по признакам нарушения статьи 10 Закона о защите конкуренции.

При рассмотрении антимонопольных дел, возбужденных управлением в связи с наличием в действиях хозяйствующих субъектов признаков нарушения статьи 17 Закона о защите конкуренции, установление доминирующего субъекта на товарном рынке не требуется.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Закона о защите конкуренции с момента возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства лица, участвующие в деле, имеют право знакомиться с материалами дела, делать выписки из них, представлять доказательства и знакомиться с доказательствами, задавать вопросы другим лицам, участвующим в деле, заявлять ходатайства, давать пояснения в письменной или устной форме комиссии, приводить свои доводы по всем возникающим в ходе рассмотрения дела вопросам, знакомиться с ходатайствами других лиц, участвующих в деле, возражать против ходатайств, доводов других лиц, участвующих в деле, о чем председатель комиссии на каждом заседании предупреждает всех присутствующих.

Статьей 48.1 Закона о защите конкуренции установлено, что перед окончанием рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства при установлении в действиях (бездействии) ответчика по делу нарушения антимонопольного законодательства комиссия принимает заключение об обстоятельствах дела.

Заключение об обстоятельствах дела оформляется в виде отдельного документа, подписывается председателем и членами комиссии и должно содержать: фактические и иные обстоятельства дела, установленные комиссией, в том числе обстоятельства, установленные в ходе проведенного антимонопольным органом анализа состояния конкуренции, и обстоятельства, установленные в ходе проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства; доказательства, на которых основаны выводы комиссии об обстоятельствах дела, мотивы, по которым комиссия отвергла те или иные доказательства, приняла или отклонила приведенные в обоснование своих требований и возражений доводы лиц, участвующих в деле.

Министерство в процессе рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства N 12 не воспользовалось своим правом на ознакомление с анализом состояния конкуренции.

Судом установлено отсутствие нарушений при проведении проверки и рассмотрении дела о нарушении законодательства о защите конкуренции.

При наличии у лиц оснований считать, что ненормативные акты не соответствуют законодательству и нарушают его законные права и интересы, они вправе обратиться в арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными.

Пунктом 48 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации N 5 от 28.02.2001 "О некоторых вопросах применения части первой Налогового кодекса Российской Федерации" разъяснено, что под актом ненормативного характера, который может быть оспорен в арбитражном суде путем предъявления требования о признании акта недействительным, понимается документ любого наименования (требование, решение, постановление, письмо и др.), подписанный руководителем (заместителем руководителя) налогового органа и касающийся конкретного налогоплательщика.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из статьи 200 АПК РФ арбитражный суд при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из содержания приведенной нормы следует, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и охраняемых законом интересов лица, обратившегося в суд с соответствующим требованием.

В силу положений статей 200, 201 АПК РФ для признания ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) государственных органов незаконными, необходимо установить совокупность обстоятельств, свидетельствующих как о несоответствии оспариваемого акта, решения или действий (бездействия) закону, так и нарушение этим актом, решением или действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Министерство в части нарушенного права указывало на возможное привлечение должностных лиц к административной ответственности и обращением иных лиц с требованиями о признании аукционов незаконными и взыскании убытков. Иных доводов и доказательств нарушенного права оспариваемым решением министерством не представлено.

Ненормативный правовой акт управления не повлекло негативных правовых последствий для юридического лица, иного суду не представлено.

Предписание по результатам решения управлением выдано на будущее с обязанием министерства публиковать извещения о проведении аукционов в соответствии с нормами действующего законодательства. Министерство предписание не оспаривало.

Привлечение должностных лиц в данном случае к административной ответственности (статья 7.30 КоАП РФ) не влияет на права и охраняемые законом интересы министерства как юридического лица в сфере экономической и предпринимательской деятельности. Суд установил отсутствие обозначенной свыше совокупности обстоятельств.

Оспариваемое решение не нарушает права министерства в сфере экономической и предпринимательской деятельности, соответствует нормам действующего законодательства.

На основании вышеизложенного судом первой инстанции правомерно отказано в удовлетворении заявленных требований.

Доводы министерства, изложенные в апелляционной жалобе, судом отклоняются, поскольку основаны на неправильном толковании законодательства, противоречат материалам дела и сложившейся в Российской Федерации судебной практике, а также опровергнуты приведенными выше правовыми нормами.

Нарушений процессуального права, являющихся основанием для безусловной отмены судебного акта в соответствии с частью 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не допущено.

На основании изложенного, исходя из фактических обстоятельств дела, с учетом оценки представленных доказательств, арбитражный апелляционный суд приходит к выводу о том, что судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства по делу, правильно применены нормы материального и процессуального права, вынесено законное и обоснованное решение, и поэтому у арбитражного апелляционного суда отсутствуют основания для отмены или изменения решения Арбитражного суда Ставропольского края от 14.11.2016 по делу N А63-9837/2016.

С учетом изложенного, руководствуясь статьями 268-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 14.11.2016 по делу N А63-9837/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в кассационном порядке в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

Д.А. Белов

Судьи

Л.В. Афанасьева С.А. Параскевова