Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 марта 2017 г. N 14АП-1204/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 июля 2017 г. N Ф07-6842/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Вологда

16 марта 2017 г.

Дело N А66-11251/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 марта 2017 года.

В полном объёме постановление изготовлено 16 марта 2017 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Коноваловой Н.А.,

при участии от администрации Воронцовой А.А. по доверенности от 17.09.2015 N 252,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 29 ноября 2016 года по делу N А66-11251/2016 (судья Балакин Ю.П.),

установил:

администрация города Твери (ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920; место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 11; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800; место нахождения: 170100, город Тверь, улица Советская, дом 23; далее - антимонопольный орган, управление, УФАС) о признании недействительным предупреждения от 30.08.2016 N 04-8/13-275ВФ о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельные требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью Агентство по распространению периодических изданий "Информбюро" (ОГРН 1026900512803, ИНН 6902022243; место нахождения: 170023, город Тверь, улица Бобкова, дом 7, офис 43; далее - ООО "Информбюро", общество).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 29 ноября 2016 года по делу N А66-11251/2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Администрация с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на нарушение норм материального права. Считает также, что вынесенное УФАС предупреждение не соответствует установленным статьей 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции) требованиям и вынесено без выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства. Ссылается также на то, что проверка законности (незаконности) нормативного правового акта может осуществляться только в рамках процедуры, установленной Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, а полномочия УФАС в отношении нормативных правовых актов ограничены только правом на обращение в суд.

Управление в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

ООО "Информбюро" в отзыве на апелляционную жалобу просит оставить ее без удовлетворения.

Ответчик и третье лицо надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения заявления ООО "Информбюро" от 26.05.2016 N 42 антимонопольным органом в связи с установлением признаков нарушения статьи 15 Закона о защите конкуренции администрации выдано предупреждение от 30.08.2016 N 04-8/13-275ВФ.

Признаки нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ управление усмотрело во включении в пункт 2.3 Порядка согласования архитектурно-художественного проекта нестационарного торгового объекта на территории города Твери, утвержденного постановлением администрации города Твери от 22.03.2016 N 466 (далее - Порядок N 466), требований о предоставлении в составе проекта нестационарного торгового объекта (далее - НТО) для согласования схемы планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 и фотомонтажа.

Названным предупреждением указано на необходимость прекращения администрацией указанных действий путем внесения в срок до 05.10.2016 изменений в Порядок N 466 в части исключения требований в составе проекта НТО схемы планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 с подземными инженерными коммуникациями и прилегающей территорией и выполнения фотомонтажа в виде графической врисовки нестационарного торгового объекта.

Не согласившись с этим предупреждением, администрация оспорила его в судебном порядке.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции правомерно исходил из следующего.

Согласно статье 3 Закона N 135-ФЗ данный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ установлено, что в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (далее - предупреждение).

Предупреждение выдается лицам, указанным в части 1 настоящей статьи, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Закона.

Выдача предупреждения в период рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства осуществляется комиссией по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в случае, если при рассмотрении такого дела установлены признаки нарушения пунктов 3, 5, 6 и 8 части 1 статьи 10, статей 14.1, 14.2, 14.3, 14.7, 14.8 и 15 настоящего Федерального закона, которые не были известны на момент возбуждения такого дела.

Предупреждение должно содержать:

1) выводы о наличии оснований для его выдачи;

2) нормы антимонопольного законодательства, которые нарушены действиями (бездействием) лица, которому выдается предупреждение;

3) перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Предупреждение подлежит обязательному рассмотрению лицом, которому оно выдано, в срок, указанный в предупреждении. Срок выполнения предупреждения должен составлять не менее чем десять дней.

Порядок выдачи предупреждения и его форма утверждаются федеральным антимонопольным органом.

Приказом Федеральной антимонопольной службы от 22.01.2016 N 57/16 утвержден Порядок выдачи предупреждения о прекращении действий (бездействия), содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства, а также форма предупреждения о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы администрации, приведенные в апелляционной жалобе, не могут быть приняты в связи со следующим.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 15.04.2014 N 18403/13 разъяснено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью. Поскольку предупреждение выносится при обнаружении лишь признаков правонарушения, а не его факта (часть 2 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ), то судебной проверке подлежит факт наличия таких признаков по поступившим в антимонопольный орган информации и документам как основаниям вынесения предупреждения.

Суд не устанавливает обстоятельства, подтверждающие факт совершения правонарушения, которые должны быть установлены антимонопольным органом при производстве по делу в случае его возбуждения, и не предрешает выводы антимонопольного органа в порядке главы 9 Закона N 135-ФЗ.

В пункте 3 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации от 16.03.2016, также отмечено, что судебный контроль при обжаловании предупреждения как при проверке его соответствия закону, так и при оценке нарушения им прав и законных интересов должен быть ограничен особенностями вынесения такого акта, целями, достигаемыми этим актом, соразмерностью предписанных мер и их исполнимостью.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещено необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Статьей 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон о торговле) установлены антимонопольные требования к органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления в области регулирования торговой деятельности.

В частности, указанным органам запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности запрещается понуждение хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, к участию в прохождении разрешительных процедур, установленных нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами в дополнение к предусмотренным федеральными законами процедурам и являющихся условиями организации и осуществления торговой деятельности на территории субъекта Российской Федерации или муниципального образования (аттестация торговых объектов, аккредитация хозяйствующих субъектов, сертификация товаров, соответствие торговых объектов требованиям законодательства Российской Федерации).

В частности, на территории города Твери действуют Правила благоустройства, утвержденные решением Тверской городской Думы от 16.10.2014 N 368 (далее - Правила благоустройства).

Согласно пунктам 8.3-1 и 8.4 Правил благоустройства юридические и физические лица, являющиеся собственниками и (или) арендаторами НТО, обязаны обеспечить соответствие НТО архитектурно-художественному проекту, согласованному с уполномоченным структурным подразделением администрации города Твери в установленном порядке.

В соответствии с пунктом 1.2 Порядка N 466 уполномоченным на согласование проекта НТО является Департамент архитектуры и строительства администрации города Твери (далее - департамент).

Пунктом 2.3 данного Порядка определено, что вышеуказанный проект должен включать следующие документы:

1. Схему планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 с подземными инженерными коммуникациями и прилегающей территорией с отображением: места размещения нестационарного торгового объекта, решений по благоустройству территории (далее - Схема планировочной организации земельного участка);

2. Архитектурные решения нестационарного торгового объекта.

3. Текстовые материалы, оформленные в виде пояснительной записки, и включающие, в том числе описание конструктивного и объемно-планировочного решения нестационарного торгового объекта, отделочных материалов.

4. Фотомонтаж (графическая врисовка нестационарного торгового объекта в месте его предполагаемого размещения в существующую ситуацию с указанием размеров).

При этом в случае несоответствия представленного заявителем проекта НТО требованиям, установленным пунктом 2.3 Порядка N 466, данное обстоятельство является основанием для отказа в согласовании проекта НТО в соответствии с пунктом 2.6 вышеуказанного Порядка, а отсутствие согласованного проекта НТО, в соответствии с пунктом 3.7.4 постановления администрации города Твери от 15.05.2015 N 672 "О порядке размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, в местах согласно схеме размещения нестационарных торговых объектов, в том числе объектов по оказанию услуг, на территории города Твери", влечет отказ в заключении договора на размещение НТО, который является правовым основанием размещения такого НТО.

Вместе с тем при оценке доводов общества, изложенных в заявлении от 26.05.2016 N 42, антимонопольный орган правомерно принял во внимание то, что в соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87, схема планировочной организации земельного участка выполняется в соответствии с градостроительным планом земельного участка и признается составной частью проектной документации объекта капитального строительства, к которым НТО не относится в силу понятия объекта капитального строительства, изложенного в пункте 10 статьи 1 ГрК РФ.

Следовательно, при согласовании проекта НТО пунктом 2.3 утвержденного администрацией Порядка N 466 установлены требования, предъявляемые при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства.

Администрация и департамент подтвердили (письма от 09.08.2016 N 01/4892-и и от 15.04.2016 N 29/931), что Схема планировочной организации земельного участка не является документом произвольного образца, а представляет собой документ, выполненный самостоятельно заявителем или проектной организацией на дежурном топографическом плане города Твери, актуальной топографической подоснове (результатах геодезических изысканий) сроком давности не более 1 года.

При этом отмечено, что такая информация имеется и может быть по запросу получена у департамента.

Следовательно, в любом случае для согласования архитектурно - художественного проекта НТО необходимо получить дежурный топографический план города Твери.

В соответствии с подпунктом "з" пункта 1 части 4 статьи 56 ГрК РФ информационные системы обеспечения градостроительной деятельности включают в себя в том числе сведения о геодезических и картографических материалах.

Суд первой инстанции также принял во внимание, что постановлением администрации от 11.07.2012 N 1158 утвержден Административный регламент предоставления муниципальной услуги "Предоставление сведений информационной системы обеспечения градостроительной деятельности" (далее - Регламент), согласно пункту 2.9.1 которого предоставление сведений информационной системы осуществляется бесплатно или за плату.

При этом согласно пункту 2.4.1 Регламента сведения (копии документов), содержащиеся в информационной системе, выдаются заявителю в срок, не превышающий 14 дней с даты представления документа, подтверждающего внесение платы за предоставление указанных сведений (копий документов).

В силу пункту 2.4.2 Регламента в случае, если муниципальная услуга в соответствии с законодательством Российской Федерации является бесплатной для заявителя, сведения (копии документов), содержащиеся в информационной системе, выдаются заявителю в течение 30 дней со дня регистрации в департаменте запроса о предоставлении муниципальной услуги.

Управление отметило, что составление Схемы планировочной организации земельного участка в любом случае обусловлено необходимостью получения муниципальной услуги и связно со значительным временным периодом.

На территории города Твери действует муниципальное унитарное предприятие "Городской проект" г. Твери (далее - МУП "Горпроект"), которое осуществляет топографо-геодезическую деятельность с физическими и юридическими лицами на договорной основе.

В рассматриваемом случае из заявления общества следует, что обращение ООО "Информбюро" в МУП "Горпроект" с целью разработки Схемы планировочной организации земельного участка увеличивает затраты владельца НТО на сумму не менее 100 000 рублей.

Другие проектные организации, кроме МУП "Горпроект", по информации ООО "Информбюро", лишены реальной возможности составить названную Схему в связи с отсутствием дежурного топографического плана города Твери, и при этом такие услуги являются возмездными.

Проанализировав указанное выше, УФАС в предупреждении отметило, что согласовать архитектурно-художественный проект НТО возможно путем несения дополнительных финансовых обременений и значительных временных затрат, а именно при выполнении хозяйствующими субъектами одного из условий:

- при получении дополнительной муниципальной услуги, получение которой связано либо со значительным временем (до 30 дней), либо с дополнительными платежами (Регламентом предусмотрены оба варианта получения муниципальной услуги - и возмездный и безвозмездный);

- при приобретении дополнительной платной услуги по разработке Схемы планировочной организации земельного участка посредством заключения возмездного договора с проектной организацией.

Таким образом, усматривается, что администрация в нарушение запретов, установленных статьей 15 Закона о торговле, обязывает хозяйствующие субъекты проходить дополнительные разрешительные процедуры, что прямо запрещено федеральным законодательством.

Как отмечалось ранее, пунктом 2.3 Порядка N 466 установлена обязанность в составе проекта НТО представить фотомонтаж в виде графической врисовки НТО в месте его предполагаемого размещения в существующую ситуацию с указанием размеров.

При этом для осуществления фотомонтажа в виде компьютерной врисовки нестационарного торгового объекта на фотографии с соблюдением пропорций размещаемого нестационарного торгового объекта требуется наличие специальных познаний в области компьютерной графики, которая базируется на элементах начертательной геометрии и основах инженерной графики. Выполнение фотомонтажа требует определенных знаний в области черчения, включая пространственное изображение объектов при использовании средств компьютерной графики. Для получения знаний в области компьютерной графики необходимо пройти соответствующее обучение или получить вышеуказанные навыки.

Таким образом, как верно отметил суд первой инстанции, требования о предоставлении в составе проекта НТО для согласования схемы планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 и фотомонтажа не предусмотрены действующим федеральным законодательством, что также свидетельствует о наличии признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

С учетом изложенного довод администрации о том, что предупреждение не соответствует установленным статьей 39.1 Закона N 135-ФЗ требованиям и вынесено без выявления признаков нарушения антимонопольного законодательства, является ошибочным.

Относительно довода о том, что антимонопольный орган не вправе выдавать предупреждение об устранении нарушения антимонопольного законодательства, содержащегося в нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, следует отметить следующее.

Согласно статье 22 Закона о защите конкуренции на антимонопольный орган возложено выполнение определенных функций, в том числе обеспечение государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

В силу пунктов 1 и 3.2 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган наделен комплексом полномочий, в том числе по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства, а также по выдаче предупреждений о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, в случаях, указанных в Законе о защите конкуренции.

Действительно, пунктом 5.1 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции предусмотрены полномочия антимонопольного органа обращаться в суд с заявлениями об обжаловании противоречащих антимонопольному законодательству нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

Вместе с тем данное право не устраняет обязанность УФАС по рассмотрению дел о нарушении антимонопольного законодательства и выдаче в установленных Законом N 135-ФЗ случаях предупреждений при выявлении нарушения антимонопольного законодательства, в том числе и в случае принятия органом местного самоуправления актов (осуществлении действий (бездействия)), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

При таких обстоятельствах УФАС правомерно, усмотрев признаки нарушения антимонопольного законодательства, направило администрации оспариваемое предупреждение.

Выводы суда, изложенные в решении от 29.11.2016, соответствуют обстоятельствам дела. Решение принято с учетом доказательств, исследованных в ходе судебного разбирательства. Имеющие значение для дела обстоятельства выяснены полно и доказаны в судебном заседании.

Подателем апелляционной жалобы не приведены доводы, опровергающие решение суда, которое является законным и обоснованным.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 29 ноября 2016 года по делу N А66-11251/2016 оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации города Твери - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина