Постановление Пятого арбитражного апелляционного суда от 3 мая 2017 г. N 05АП-902/17

г. Владивосток

03 мая 2017 г.

Дело N А59-4269/2016

Резолютивная часть постановления оглашена 25 апреля 2017 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 03 мая 2017 года.

Пятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего С.В. Гуцалюк,

судей Н.Н. Анисимовой, А.В. Гончаровой,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Т.Н. Витко,

рассмотрев по правилам, установленным нормами Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции, заявление общества с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания" (ИНН 6501186438, ОГРН 1076501008187)

к администрации города Южно-Сахалинска (ИНН 6501026762, ОГРН 1026500538129),

к Департаменту землепользования города Южно-Сахалинска (693000, г.Южно-Сахалинск, ул.Карла Маркса, д.32)

о признании незаконными отказа в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "административной здание" на земельном участке площадью 3 093 кв.м., кадастровый номер 65:01:0601002:2697, расположенном по адресу: Сахалинская область, город Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения улицы Тихоокеанская и улицы им. А.М. Горького, и обязании выдать разрешение на строительство;

при участии:

лица, участвующие в деле, не явились, извещены надлежащим образом;

УСТАНОВИЛ:

Общество с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания" (далее - Общество, заявитель, ООО "Инком") обратилось в арбитражный суд к Департаменту архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска (далее - Департамент) с заявлением о признании незаконным отказа N 10741-014/017 от 15.08.2016 в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "административное здание" на земельном участке площадью 3093 кв.м кадастровый номер 65:01:0601002:2697, расположенный по адресу: Сахалинская область, город Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения улицы Тихоокеанская и улицы им. А.М. Горького, а также об обязании Департамент выдать Обществу такое разрешение на строительство спорного объекта ( с учётом уточнений от 29.09.2016, принятых судом в порядке статьи 49 АПК РФ).

Определением от 20.10.2016 арбитражный суд назначил дело к судебному разбирательству, одновременно вынес протокольное определение о замене ненадлежащего ответчика - Департамента архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска надлежащим - Администрацию г. Южно-Сахалинска (далее - Администрация).

Решением от 23.11.2016 Арбитражный суд Сахалинской области удовлетворил заявленные Обществом требования, признав незаконным отказ Департамента архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска от 27.07.2016 N 8689-014/017 в выдаче обществу с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания" разрешения на строительство объекта капитального строительства "административной здание" на земельном участке площадью 3 093 кв.м., кадастровый номер 65:01:0601002:2697, расположенного по адресу: Сахалинская область, город Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения улицы Тихоокеанская и улицы им. А.М. Горького, как несоответствующий требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации. С целью восстановления нарушенных прав и интересов заявителя суд обязал Администрацию города Южно-Сахалинска устранить допущенные нарушения и повторно рассмотреть заявление общества с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания" от 18.07.2016 о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "административной здание" на земельном участке площадью 3 093 кв.м., кадастровый номер 65:01:0601002:2697, расположенного по адресу: Сахалинская область, город Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения улицы Тихоокеанская и улицы им. А.М. Горького. Также по результатам рассмотрения спора по существу с Администрации в пользу ООО "Инвестиционная компания" взысканы судебные расходы в виде государственной пошлины в размере 3.000 рублей.

Не согласившись с вынесенным судебным актом, Администрация города Южно-Сахалинска и Департамент землепользования города Южно-Сахалинска обратились в суд с апелляционными жалобами на решение суда первой инстанции от 23.11.2016.

Так, Администрация считает решение арбитражного суда незаконным и подлежащим отмене. Полагает, что суд необоснованно обязал орган местного самоуправления повторно рассмотреть заявление Общества, поскольку последнее с заявлением о выдаче разрешения на строительство обращалось не в Администрацию, а в ДАГИЗ города Южно-Сахалинска, к которому в первоначальной редакции и были заявлены требования по настоящему делу. Кроме того, считает, что ООО "Инвестиционная компания" пропущен срок на подачу заявления о признании незаконным решения Департамента от 27.07.2016 N 8689-014/017, при этом с ходатайством о восстановлении пропущенного срока Общество не обращалось, доказательств уважительности пропуска срока не представило.

Департамент землепользования в свою очередь не согласен с решением арбитражного суда по следующим основаниям: заменив по ходатайству заявителя ненадлежащего ответчика - ДАГИЗ города Южно-Сахалинска на надлежащего - Администрацию, то есть исключив ДАГИЗ из числа участвующих в деле лиц, суд, вместе с тем, согласно резолютивной части обжалуемого решения рассмотрел требование ООО "Инвестиционная компания" о признании незаконным отказа Департамента в выдаче разрешения на строительство от 27.07.2016, проверив тем самым законность и обоснованность такого решения, в то время как ДАГИЗ уже не являлся лицом участвующим в деле. По тексту апелляционной жалобы пояснил, что распоряжением Администрации от 14.07.2016 N 299р ДАГИЗ не упразднен или ликвидирован, а лишь переименован на Департамент землепользования города Южно-Сахалинска, в связи с чем считает, что по настоящему делу необходимо произвести соответствующую процедуру процессуального правопреемства. Кроме того, как и Администрация, полагает, что заявителем пропущен срок, установленный частью 4 статьи 198 АПК РФ, для обжалования оспариваемого отказа от 27.07.2016, поскольку в окончательной редакции свои требования Общество уточнило только 22.11.2016.

В ходе рассмотрения апелляционной жалобы, судом апелляционной инстанции установлены основания для перехода к рассмотрению дела по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции, исходя из следующего:

Так, согласно протоколу судебного заседания от 20.10.2016 (т. 1 л.д. 119-120), по ходатайству ООО "Инвестиционная компания" Арбитражным судом Сахалинской области произведена замена ненадлежащего ответчика - ДАГИЗ города Южно-Сахалинска на надлежащего ответчика - Администрацию города Южно-Сахалинска, дело было рассмотрено сначала.

При этом, правовой статус лица, привлеченного к участию в деле в качестве ответчика изначально - Департамента архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска, после его замены другим ответчиком - Администрацией, судом разрешен не был. Из материалов дела усматривается, что фактически ДАГИЗ г. Южно-Сахалинска выбыл из состава участников по делу, в то время как АПК РФ не предусмотрена возможность совершения такого рода процессуальных действий.

Вместе с тем, несмотря на то, что ДАГИЗ утратил статус лица, участвующего в деле, решением Арбитражного суда Сахалинской области от 23.11.2016 признан незаконным отказ Департамента архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска от 27.07.2016 N 8689-014/017 в выдаче обществу с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания" разрешения на строительство объекта капитального строительства "административной здание" на земельном участке площадью 3 093 кв.м., кадастровый номер 65:01:0601002:2697, расположенного по адресу: Сахалинская область, город Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения улицы Тихоокеанская и улицы им. А.М. Горького, как несоответствующий требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, судебный акт принят в отношении прав и обязанностей лица, не участвующего в деле - Департамента.

Вместе с тем, материалами дела подтверждается, что Департамент архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска свою деятельность как юридическое лицо не прекратил, не ликвидирован, но распоряжением администрации города Южно-Сахалинска N 299р от 14.07.2016 переименован в Департамент землепользования города Южно-Сахалинска, о чем свидетельствует выписка из ЕГРЮЛ по состоянию на 20.12.2016, имеющаяся в материалах дела.

Согласно выписке из ЕГРЮЛ, сведения о Департаменте землепользования города Южно-Сахалинска зарегистрированы 05.10.2016, о чем внесена соответствующая запись за основным государственным регистрационным номером 2166501260187.

В пункте 1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции" разъяснено, что при применении статей 257, 272 АПК РФ арбитражным судам апелляционной инстанции следует принимать во внимание, что право на обжалование судебных актов в порядке апелляционного производства имеют как лица, участвующие в деле, так и иные лица в случаях, предусмотренных АПК РФ. К иным лицам в силу части 3 статьи 16 и статьи 42 Кодекса относятся лица, о правах и об обязанностях которых принят судебный акт. В связи с этим лица, не участвующие в деле, как указанные, так и не указанные в мотивировочной и/или резолютивной части судебного акта, вправе его обжаловать в порядке апелляционного производства в случае, если он принят о их правах и обязанностях, то есть данным судебным актом непосредственно затрагиваются их права и обязанности, в том числе создаются препятствия для реализации их субъективного права или надлежащего исполнения обязанности по отношению к одной из сторон спора.

К лицам, имеющим право на обжалование в порядке апелляционного производства, относятся также правопреемники лиц, участвующих в деле, не вступившие в процесс при рассмотрении дела арбитражным судом первой инстанции.

В данном случае коллегия апелляционного суда полагает, что при рассмотрении дела в суде первой инстанции имелись правовые основания для того, чтобы произвести процессуальное правопреемство Департамента архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска на Департамент землепользования города Южно-Сахалинска и, таким образом, вынести судебный акт в отношении лиц, участвующих в деле, но не для замены одного ответчика другим.

Вместе с тем, 20.10.2016 суд заменил ответчика - Департамент архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска на администрацию г. Южно-Сахалинска (далее - администрация). При этом, с учетом заявленных требований, представляется наиболее верным решение о привлечении администрации г. Южно-Сахалинска в качестве соответчика, наряду с Департаментом землепользования города Южно-Сахалинска.

Однако, Департамент землепользования города Южно-Сахалинска не был привлечен судом в качестве соответчика, в то время как решение от 23.11.2016 по настоящему делу затрагивает права и законные интересы уполномоченного органа, который не может быть лишен своего права на возражения относительно требований общества.

С учетом изложенного коллегия полагает, что к участию в деле с учетом конкретных обстоятельств и ходатайства о процессуальном правопреемстве, подлежит привлечению в качестве соответчика Департамент землепользования города Южно-Сахалинска.

Согласно пункту 4 части 4 статьи 270 АПК РФ принятие судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в деле, является безусловным основанием для отмены решения арбитражного суда первой инстанции.

В силу части 6.1 статьи 268 АПК РФ при наличии оснований, предусмотренных частью 4 статьи 270 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции рассматривает дело по правилам, установленным для рассмотрения дела в арбитражном суде первой инстанции, в срок, не превышающий трех месяцев со дня поступления апелляционной жалобы вместе с делом в арбитражный суд апелляционной инстанции. О переходе к рассмотрению дела по правилам суда первой инстанции выносится определение с указанием действий лиц, участвующих в деле, и сроков осуществления этих действий.

Принимая во внимание вышеизложенное, суд апелляционной инстанции определением от 02.03.2017 привлек к участию в деле качестве соответчика Департамент землепользования города Южно-Сахалинска и назначил рассмотрение дела N А59-4269/2016 к судебному разбирательству по правилам, установленным Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации для рассмотрения дела в суде первой инстанции.

Во исполнение требований суда ООО "Инвестиционная компания" представило в материалы дела проектную документацию объекта капитального строительства, в том числе схему размещения земельного участка, а также схемы планировочной организации земельного участка, схемы движения транспортных средств.

Администрация города Южно-Сахалинска через канцелярию суда также во исполнение требований суда представила копию градостроительного плана с графическим приложением, сообщение Управления архитектуры и градостроительства администрации города Южно-Сахалинска от 14.04.2017 N 1226/27-026.

Департамент землепользования города Южно-Сахалинска направил в материалы дела текст письменных возражений на заявление Общества о признании незаконным отказа в выдаче разрешения на строительство.

Извещенные надлежащим образом о месте и времени судебного заседания лица, участвующие в деле, явку своих представителей в суд не обеспечили. ООО "Инвестиционная компания" письменно ходатайствовало о рассмотрении заявления в отсутствие своего представителя. Коллегией заявленное ходатайство рассмотрено и удовлетворено. Дело рассмотрено в соответствии со статьями 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела документам.

Из материалов дела коллегией установлено следующее:

25.10.2012 между Министерством имущественных и земельных отношений Сахалинской области (далее - Минимущество) и обществом с ограниченной ответственностью "Новые технологии" (далее - арендатор) заключен договор N 01971 аренды земельного участка (далее - договор), площадью 3 093 кв.м., кадастровый номер 65:01:0601002:2697 по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск северо-западнее пересечения ул. Тихоокеанская и ул. А.М. Горького сроком с 25.10.2012 по 24.10.2015.

По условиям п. 1 договора, руководствуясь распоряжением Минимущества от 25.10.2012 N 177-Р и в соответствии с документами "Межевой план", подготовленного МУП "Горархитектура" от 17.08.2012, целевое использование земельного участка "для строительства объекта Административное здание" является окончательным и именуется в дальнейшем "разрешенным использованием".

Договор зарегистрирован в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области 03.12.2012 за номером 65-65-01/С69 12012-652.

Земельный участок передан по передаточному акту от 25.10.2012.

19.02.2013 согласно соглашения заключенного между Минимуществом, арендатором и обществом с ограниченной ответственностью "Строительные технологии" права и обязанности по договору перешли к последнему. Соглашение также зарегистрировано в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области.

Впоследствии, руководствуясь законом Сахалинской области от 12.12.2014 N 86-30 "О признании утратившим силу закона Сахалинской области "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в городском округе "Город Южно-Сахалинск" между Минимуществом, Департаментом архитектуры, градостроительства и землепользования города Южно-Сахалинска (далее - департамент) и обществом с ограниченной ответственностью "Строительные технологии" 16.06.2015 подписано Соглашение, по условиям которого права и обязанности арендодателя по договору перешли к департаменту с продлением срока действия договора по 24.10.2018. Заключенное соглашение зарегистрировано в Управлении Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Сахалинской области 21.07.2015 за номером 65-65-001-65/001/088/2015-149/1.

03.11.2015 департамент, ООО "Строительные технологии" и ООО "Инвестиционная компания" заключили соглашение, согласно которого права и обязанности арендатора по договору перешли к ООО "Инвестиционная компания". Соглашение зарегистрировано в порядке, установленном законом.

18.07.2016 ООО "Инком" обратилось в департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство "капитальное строительство административного здания" на земельном участке площадью 3 093 кв.м. кадастровый номер 65:01:0601002:2696 по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск северо-западнее пересечения ул. Тихоокеанская и ул. А.М. Горького. К заявлению были приложены следующие документы:

- договор аренды земельного участка от 25.10.2012 N 01971;

- градостроительный план земельного участка от 22.01.2013 N RU65302000003381, утвержденный распоряжением руководителя департамента от 25.01.2013 N 63-р, в котором п. 2.1. основной вид разрешенного использования земельного участка предусматривает в том числе "административные здания";

- материалы проектной документации, включающие пояснительную записку, схему планировочной организации земельного участка, схемы, отображающие архитектурные решения, проект организации строительства;

- документы по энергоэффективности.

В ответе N 8689-014/017 от 27.07.2016 Департамент рекомендовал обществу:

- провести общее собрание с собственниками многоквартирных домов, граничащих с земельным участком; - представить проектную документацию на рассмотрение архитектурно- градостроительного Совета Сахалинской области для формирования гармоничного архитектурного облика ул. Горького;

- на период проведения указанных мероприятий, заявление о выдаче разрешения на строительство отозвать для возможной корректировки проектной документации.

Полагая, что полученный ответ не соответствует требованиям градостроительного законодательства, общество 04.08.2016 повторно обратились в департамент с просьбой конкретизировать ответ на заявление от 18.07.2016, поскольку ответ не содержал официального отказа в выдаче разрешения на строительство.

В ответ на повторное обращение Департамент письмом от 15.08.2016 N 10741-014/017 отказал ООО "Инком" в выдаче разрешения на строительство, поскольку испрашиваемый земельный участок согласно Правил землепользования и застройки на территории г. Южно-Сахалинска находится в зоне Ж-2 "Многоэтажная жилая застройка", в связи с чем обществу рекомендовано провести общественные слушания с жильцами многоквартирных домов, граничащих земельным участком, по вопросу градостроительной деятельности, а также представить проектную документацию на рассмотрение архитектурно-градостроительного Совета Сахалинской области для формирования гармоничного архитектурного облика ул. Горького согласно распоряжения правительства Сахалинской области от 14.08.2015 г N 397-р "Об улучшении архитектурного облика городских и сельских поселений Сахалинской области".

Указанные обстоятельства послужили основанием для обращения Общества в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Исследовав материалы дела, проанализировав позиции лиц, участвующих в деле, изучив имеющие в материалах дела доказательства, апелляционная коллегия, рассмотрев заявление ООО "Инком" по правилам суда первой инстанции не находит оснований для удовлетворения заявленных требований в силу следующих обстоятельств:

По смыслу статьи 13 ГК РФ, статей 198, 200 АПК РФ в их взаимосвязи с разъяснениями пункта 6 совместного Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" основанием для принятия арбитражным судом решения о признании недействительным ненормативных правовых актов публичных органов власти, является их несоответствие закону или иному правовому акту и одновременно с этим нарушение указанным актами прав и законных интересов граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 17.11.1995 N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации", разрешение на строительство определяется как основание для реализации архитектурного проекта, выдаваемое заказчику (застройщику) органами местного самоуправления городских округов, городских и сельских поселений, органами исполнительной власти, субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в целях контроля за выполнением градостроительных нормативов, требований утвержденной градостроительной документации, а также в целях предотвращения причинения вреда окружающей среде.

Законом, регулирующим спорные правоотношения, является Градостроительный кодекс Российской Федерации, порядок выдачи разрешения на строительство регламентирован статьей 51 ГрК РФ.

В силу части 1 данной статьи (в редакции, действовавшей на дату подачи заявления от 18.07.2016) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных настоящей статьей (часть 2 статьи 51 ГрК РФ).

Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 и 6 настоящей статьи и другими федеральными законами (часть 4 статьи 51 ГрК РФ).

Перечень документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство объекта, определен частью 7 статьи 51 ГрК РФ.

В силу части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство:

1) проводят проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство;

2) проводят проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям. В случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации или указанной схемы планировочной организации земельного участка на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции;

3) выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В соответствии с частью 13 статьи 51 ГрК РФ отказ в выдаче разрешения на строительство возможен при отсутствии документов, предусмотренных частями 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Положения пункта 13 статьи 51 ГрК РФ, устанавливающие случаи отказа в выдаче разрешения на строительство, применимы в том случае, когда имеет место обращение за выдачей разрешения на строительство до начала строительства. Кодекс регулирует обычную ситуацию и моделирует поведение сторон в ситуации, когда стадия получения разрешения предшествует началу строительных работ, в ином случае утрачивается смысл выдачи соответствующим органом власти разрешительного документа.

В рассматриваемом случае строительство спорного капитального объекта начато до настоящего времени не было, что подтверждается лицами, участвующими в деле, в том числе, и самим заявителем.

Разрешение на строительство является не только документом, дающим право осуществлять строительство в течение срока его действия, но и документом, подтверждающим соответствие проектной документации установленным требованиям, а также правомерность действий по возведению объекта капитального строительства.

Из материалов дела следует, что 18.07.2016 ООО "Инвестиционная компания" обратилось в ДАГИЗ г. Южно-Сахалинска с заявлением о выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "Административное здание" в соответствии с проектной документацией на земельном участке по адресу: Сахалинская область, г. Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения ул. Тихоокеанская и ул. им. А.М. Горького с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, право пользования которым закреплено за Обществом договором аренды N 01917 от 25.10.2012.

Таким образом, Общество обратилось в уполномоченный на то время орган - ДАГИЗ города Южно-Сахалинска с заявлением о выдаче разрешения на строительство в соответствии с правилами статьи 51 ГрК РФ.

27.07.2016, давая ответ за указанное заявление, а фактически отказывая Обществу в выдаче испрашиваемого разрешения на строительство, ДАГИЗ сослался на необходимость проведения общего собрания с собственниками многоквартирных домов, граничащих с арендуемым ООО "Инвестиционная компания" земельным участком, а также представление проектной документации на рассмотрение архитектурно-градостроительного совета Сахалинской области для формирования гармоничного архитектурного облика улицы Горького. При этом уполномоченный орган рекомендовал ООО "Инком" на период проведения указанных мероприятий отозвать поданное заявление для возможной корректировки проектной документации.

Оценивая оспариваемый отказ по указанным основаниям, коллегия принимает во внимание то, что, действительно, Департаментом прямо не указано, какие именно требования статьи 51 ГрК РФ не были соблюдены Обществом при обращении в уполномоченный орган с заявлением о выдаче разрешения на строительство.

Вместе с тем, с учётом пояснений, сделанных Администрацией и Департаментом в ходе судебного разбирательства, а также цели обращения Общества в арбитражный суд - обязание судом уполномоченный орган выдать разрешение на строительство капитального объекта по заявлению ООО "Инком", коллегия апелляционного суда считает необходимым установление принципиальной возможности принятия Департаментом на дату рассмотрения заявления Общества положительного решения по вопросу выдачи разрешения на строительство.

Частью 2 статьи 36 Конституцией РФ гарантируется, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса РФ одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

Все земли в Российской Федерации подразделены на определенные категории и должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов (пункты 1, 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ).

Зонирование территории для строительства регламентируется Градостроительным кодексом РФ, в пункте 7 статьи 1 которого содержится понятие территориальных зон, то есть зон, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, которые подразделяются на основные, условно разрешенные и вспомогательные виды разрешенного использования (части 1 и 2 статьи 37 Градостроительного кодекса РФ).

Согласно статьей 37 ГрК РФ виды разрешенного использования могут быть основными, условно разрешенными и вспомогательными (часть 1).

Изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов (часть 3).

Согласно материалам дела, как на дату подачи Обществом заявления в ДАГИЗ - 18.07.2016, так и на момент рассмотрения настоящего дела в арбитражном суде, земельный участок с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, площадью 3093 кв.м, расположенный по адресу: Сахлинская область, г. Южно-Сахалинск, северо-западнее пересечения ул. Тихоокеанская и ул. им. А.М. Горького, расположен в двух территориальных зонах:

1. Ж-2 (зона малоэтажной жилой застройки);

2. зона уличной дорожной сети.

В соответствии со статьей 30 ГрК РФ в целях создания условий для устойчивого развития территорий, в том числе сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц решением городского Собрания города Южно-Сахалинска от 30.01.2013 N 744-13-4 утверждены Правила землепользования и застройки на территории городского округа "Город Южно-Сахалинск" (далее - Правила N 744-13-4).

Графическими доказательствами, в том числе фрагментом карты градостроительного зонирования из Правил землепользования и застройки на территории городского округа "город Южно-Сахалинск", подтверждается тот факт, что большая часть земельного участка с кадастровым номером 65:01:0601002:2697 находится в территориальной зоне Ж-2, основными видами разрешенного использования которой строительство административных зданий не предусмотрено. В перечне условно разрешенных видов использования земельного участка упоминаются "объекты административно-делового назначения".

Градостроительный регламент зоны улично-дорожной сети, на которую имеется частичное наложение земельного участка с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, Правилами N 744-13-4 не установлен.

Таким образом, в рассматриваемом случае заявитель обратился за разрешением на строительство капитального объекта в такой территориальной зоне, где его строительство к основным видам разрешенного использования не отнесено.

Предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства осуществляется в порядке, предусмотренном статьей 39 названного Кодекса (часть 6).

Статья 39 ГрК РФ устанавливает заявительный порядок предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка, с обсуждением данного вопроса на публичных слушаниях.

О необходимости проведения таковых, по мнению суда, ДАГИЗ и сообщил Обществу в своем ответе от 27.07.2016, указав на проведение мероприятий по согласованию с собственниками многоквартирных домов, граничащих с арендуемым земельным участком с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, с целью обеспечения прав граждан.

Таким образом, фактически причиной отказа Обществу в выдаче разрешения на строительство послужило, в том числе, нахождение земельного участка в зоне Ж-2 согласно Правил N 744-13-4, в связи с чем заявителю и было предложено провести публичные слушания.

Вместе с тем судом апелляционной инстанций установлено, что какие-либо публичные слушания по вопросу изменения вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, либо предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, не проводились, с заявлениями такого рода Общество в уполномоченные органы не обращалось.

Данное обстоятельство подтверждается сообщением Управления архитектуры и градостроительства администрации города Южно-Сахалинска от 14.04.2017 N 12226/17-026, а также по существу не оспаривается и самим Обществом. Доказательства обратного в материалы дела не представлены.

Вместе с тем, ООО "Инвестиционная компания" настаивает на соответствии вида разрешенного использования земельного участка с кадастровым номером 65:01:0601002:2697 цели строительства, ссылаясь на градостроительный план указанного земельного участка, приложенный Обществом к заявлению в ДАГИЗ 18.07.2016, где в разделе "информация о разрешенном использовании земельного участка" к основным видам использования отнесены, в том числе, и "административные здания".

Однако, заявителем не принято во внимание следующее:

В соответствии с подпунктом 2 пункта 7 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ к заявлению о выдаче разрешения на строительство прилагается, в том числе, градостроительный план земельного участка. выданный не ранее чем за три года до дня предоставления заявления на получение разрешения на строительство, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта реквизиты проекта планировки территории и проекта межевания территории.

В рассматриваемом случае ООО "Инком" при обращении в ДАГИЗ с заявлением о выдаче разрешения на строительство был представлен градостроительный план от 22.01.2013, то есть выданный в период действия ранее действующих Правил землепользования и застройки в городе Южно-Сахалинске утвержденных Решением городского Собрания Города Южно-Сахалинска от 29.09.2004 N 740/95-04-2.

Таким образом, фактически в нарушение требований статьи 51 ГрК РФ обществом при обращении в уполномоченный орган за получением разрешения на строительство был представлен градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, содержащий неактуальные сведения, а кроме того истек трехгодичный срок с даты выдачи такого градостроительного плана.

Кроме того, коллегия апелляционного суда не может не отметить также и то обстоятельство, что в проектной документации, представленной Обществом, в том числе и по запросу суда апелляционной инстанции, везде указано, что проектируемая территория (спорный земельный участок с кадастровым номером 65:01:0601002:2697) находится в общественно-деловой зоне "ОД-1", предназначенной для общественной, деловой и жилой застройки, формирующей общественно-деловой облик города, что, как уже было ранее установлено судом, в настоящее время не соответствует действительности.

Апелляционный суд считает необходимым отметить, что как самим градостроительным планом земельного участка, так и фактом его выдачи заявителю не может быть подтверждено соответствие назначения проектируемого объекта документам градостроительного зонирования (правилам землепользования и застройки) и территориального планирования. Градостроительный план не является правоустанавливающим документом и носит исключительно информационный характер для целей определения возможностей и требований по предполагаемой застройке земельного участка (воспроизводит Правила землепользования и застройки применительно к земельному участку).

Таким образом, при обращении за выдачей разрешения на строительство Общество должно было представить актуальный градостроительный план, соответствующий действующим градостроительным регламентам.

Данная правовая позиция отражена в определении Верховного Суда РФ от 23.12.2016 N 308-ЭС16-17190 по делу N А32-39308/2015.

Кроме того, как уже было отмечено ранее, земельный участок с кадастровым номером 65:01:0601002:2697, на котором ООО "Инком" предполагает строительство капитального объекта - "административное здание" в соответствии с действующей редакцией Правил N 744-13-4 расположен в двух территориальных зонах: Ж-2 (зона малоэтажной жилой застройки) и зоне уличной дорожной сети.

Вместе с тем, формирование одного земельного участка в различных территориальных зонах действующим законодательством не допускается.

Так, согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне; формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается.

Пунктом 2 статьи 85 ЗК РФ также определено, что границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

При этом, по мнению суда апелляционной инстанции, не имеет в данном случае правового значения то обстоятельство, что в отношении второй зоны - зоне уличной дорожной сети Правилами N 744-13-4 градостроительный регламент прямо не установлен, поскольку отсутствие на данный момент утвержденного градостроительного регламента в отношении уже определенной территориальной зоны исключает возможность дачи оценки возможности использования испрашиваемого земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом такой зоны, поскольку такая возможность установлена быть не может. Фактически, в настоящее время невозможно определить, в том числе, вообще возможность ведения строительства, которое планирует Общество, в данной зоне.

С учётом изложенного, принимая во внимание все обстоятельства дела, руководствуясь статьёй 71 АПК РФ, коллегия апелляционного суда полагает, что в рассматриваемом случае какие бы основания не были указаны в оспариваемом отказе ДАГИЗ, такое решение уполномоченного органа не может быть признано незаконным, поскольку не нарушает права и интересы ООО "Инвестиционная компания". Делая данный вывод, коллегия исходит из того пакета документов, который был представлен Обществом в Департамент с заявлением о выдаче разрешения на строительство, а также выясненными в ходе судебного разбирательства обстоятельствами расположенная на данный момент участка с кадастровым номером 65:01:0601002:2697 с учетом градостроительного зонирования.

С учетом особенностей рассмотрения дел в порядке Главы 24 АПК РФ, рассматривая требования об оспаривании тех или иных решений государственных органов, суд не вправе принять заранее незаконное и неправомочное решение, поскольку в случае удовлетворения таких требований, судом избирается способ восстановления нарушенного права заявителя.

В рассматриваемом случае же не представляется возможным положительным образом решить вопрос о выдаче ООО "Инвестиционная компания" разрешения на строительство спорного объекта недвижимости на земельном участке с кадастровым номером 65:01:0601002:2697.

Согласно части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

С учетом изложенного, правовых оснований для удовлетворения заявленных требований коллегией апелляционного суда не установлено.

Доводы Департамента и Администрации о пропуске Обществом срока на обжалование отказа ДАГИЗ от 27.07.2016, коллегией апелляционного суда отклоняются ввиду следующего:

Действительно, изначально общество просило признать незаконным отказ ДАГИЗ без указания конкретных реквизитов документа, которым такое решение было оформлено.

29.09.2016 заявитель уточнил свои требования и просил признать незаконным отказ ДАГИЗ N 10741-014/017 от 15.08.2016.

Вместе с тем, судом установлено, что фактически имеются два "отказа" Департамента: от 27.07.2016 N 8689-014/017 и от 15.08.2016 N 10741-014/017. При этом из первоначального "отказа" следует, что департамент по результатам рассмотрения заявления общества от 18.07.2016 о выдаче разрешения сообщает о том, какие мероприятия необходимо провести обществу. Второй "отказ" от 15.08.2016 N 10741-014/017 имеет название "Об отказе в выдаче разрешения на строительство" и, которым также разъяснено о необходимости проведения мероприятий, одновременно указано, что после проведения таких мероприятий общество вправе обратиться в департамент с заявлением о выдаче разрешения. В шапке данного "отказа" имеется ссылка, что он является ответом на письмо общества от 04.08.2016 N б/н, которое в свою очередь направлено заявителем в целях уточнения первоначального "отказа".

В судебном заседании, проведенном 22.11.2016, общество после пояснений администрации узнало, что именно письмо Департамента от 27.07.2016 N 8689-014/017 является отказом в выдаче разрешения как таковым. А последующее письмо (первоначально обжалуемое обществом) от 15.08.2016 N 10741-014/017 является разъяснением первоначального. С учетом изложенного, Обществом были сформулированы требования в окончательном виде.

Коллегия апелляционного суда полагает, что такие факторы, как неясность первого письма от 27.07.2016 N 8689-014/017, наименование второго отказа от 15.08.2016 N 10741-014/017 "Об отказе в выдаче разрешения на строительство" фактически ввели Общество в заблуждение.

С учетом изложенного, причины пропуска срока на обжалование решения уполномоченного срока надлежит признать уважительными.

Расходы по уплате госпошлины по заявлению в соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации относятся на Общество.

Руководствуясь статьями 258, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Пятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Сахалинской области от 23.11.2016 по делу N А59-4269/2016 отменить.

В удовлетворении заявленных требований обществу с ограниченной ответственностью "Инвестиционная компания" отказать.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Дальневосточного округа через Арбитражный суд Сахалинской области в течение двух месяцев.

Председательствующий

С.В. Гуцалюк

Судьи

Н.Н. Анисимова А.В. Гончарова