Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 марта 2017 г. N 15АП-3105/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 13 июня 2017 г. N Ф08-3360/17 настоящее постановление оставлено без изменения

город Ростов-на-Дону

14 марта 2017 г.

дело N А32-37765/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 09 марта 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 марта 2017 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Соловьевой М.В.,

судей Сурмаляна Г.А., Филимоновой С.С.

при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Ю.А. Смородиной,

при участии:

от Прокурора Краснодарского края: прокурор Гаринин Э.П., удостоверение;

от Администрации муниципального образования город-курорт Анапа: представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от ООО "Буржуа": представитель не явился, извещен надлежащим образом;

от Министерства природных ресурсов Краснодарского края: представитель не явился, извещен надлежащим образом,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Прокурора Краснодарского края на определение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2017 о прекращении производства по делу N А32-37765/2016 принятое судьей Григорьевой Ю.С.,

по заявлению Прокурора Краснодарского края к Администрации муниципального образования город-курорт Анапа при участии третьих лиц общества с ограниченной ответственностью "Буржуа"; Министерства природных ресурсов Краснодарского края о признании недействительным решения на реконструкцию гостиницы с административным зданием,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Краснодарского края (далее - заявитель) обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением признании недействительным разрешения от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016 на реконструкцию гостиницы с административным зданием на земельном участке с кадастровым номером 23:37:1101002:20, расположенным по ул. Лесная, 4, с. Б. Утриш, г.-к. Анапа, выданном обществу с ограниченной ответственностью "Буржуа" (далее - общество, ООО "Буржуа") Администрацией муниципального образования город-курорт Анапа.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Буржуа", Министерство природных ресурсов Краснодарского края.

Определением Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2017 производство по делу прекращено, в связи с неподведомственностью спора суду.

Не согласившись с принятым судебным актом, Прокурор Краснодарского края обратился в Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит определение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2017 по делу N А32-37765/2016 отменить, дело направить на рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. В обоснование апелляционной жалобы прокурор ссылается на то, что субъектами спорных правоотношений по выдаче разрешения на реконструкцию объектов капитального строительства являются орган местного самоуправления и общество, исходя из назначения строящихся объектов - гостиница с административным зданием, оно связано с осуществлением застройщиком предпринимательской деятельности, таким образом, по субъектному составу и характеру спора дело подведомственно арбитражному суду. При этом неопределенный круг граждан не является субъектом права и лишен возможности самостоятельного обращения в арбитражный суд, кроме того, орган местного самоуправления предоставил преимущество застройщику, выдав разрешения на реконструкцию без обязательного заключения государственной экологической экспертизы. Это обстоятельство влечет недобросовестную конкуренцию в градостроительной сфере и как следствие нарушение прав неопределенного круга лиц в предпринимательской сфере.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд рассматривает апелляционную жалобу в порядке главы 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В отзыве на апелляционную жалобу ООО "Буржуа" просит решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании в соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании объявлялся перерыв до 09.03.2017 до 11 час. 15 мин.

Администрация муниципального образования город-курорт Анапа, ООО "Буржуа", Министерство природных ресурсов Краснодарского края представителей в судебное заседание не направили, о месте и времени заседания извещены надлежащим образом.

В соответствии ч. 3 ст. 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при неявке в судебное заседание арбитражного суда истца и (или) ответчика, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного разбирательства, суд вправе рассмотреть дело в их отсутствие.

После перерыва прокурор в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы в полном объеме, просил определение суда отменить.

Суд апелляционной инстанции считает вывод суда первой инстанции о наличии предусмотренных ст. 150 АПК РФ оснований для прекращения производства по делу ошибочным в силу следующего.

Как следует из материалов дела, 25.07.2016 заместителем главы администрации муниципального образования город-курорт Анапа выдано обществу с ограниченной ответственностью "Буржуа" разрешение N 23-301000-803-2016 на реконструкцию гостиницы с административным зданием по адресу: Краснодарский край, город-курорт Анапа, с. Б. Утриш, ул. Лесная, д. 4. Реконструкция объектов капитального строительства должна осуществляться на земельном участке с кадастровым номером 23:37:1101002:20, принадлежащим обществу на праве аренды, что подтверждено выпиской от 16.09.2015 из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Согласно информации от 27.07.2016 ГБУ КК "Управление особо охраняемыми природными территориями Краснодарского края" земельный участок с кадастровым номером 23:37:1101002:20 расположен в границах заказника "Большой Утриш".

Государственный природный комплексный заказник "Большой Утриш" образован на основании постановления главы администрации Краснодарского края от 02.03.1994 N 116 "Об организации государственного заказника "Большой Утриш", которым определены его границы и режим охраны.

В соответствии с п. "г" ч. 2 ст. 2, ч. 1 ст. 22 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" государственные природные заказники являются одной из категорий особо охраняемых природных территорий. Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Согласно п. 6 ч. 5 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), - федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория, если иное не предусмотрено Федеральным законом от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Из пп. "б" п. 1.1.2 административного регламента по предоставлению государственной услуги "Выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации", утвержденного приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 05.12.2007 N 75, следует, что полномочия по выдаче разрешений на строительство капитального объекта, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), находящейся в ведении субъектов Российской Федерации, отнесены к компетенции департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.

Спорный земельный участок расположен в границах заказника "Большой Утриш" и в границах второй зоны санитарной охраны курорта Анапа, то есть в границах особо охраняемых природных территорий, что предполагает проведение экологической экспертизы и выдачу разрешения на строительство (реконструкцию) департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.

Выдача органом местного самоуправления обществу оспариваемого разрешения на реконструкцию объектов капитального строительства, а не надлежащим органом - департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, а также при отсутствии заключения государственной экологической экспертизы проектной документации повлекла нарушение прав неопределенного круга лиц, в связи с чем, прокурор в порядке ст. 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обратился в Арбитражный суд Краснодарского края с заявлением о признании недействительным разрешения от 25.07.2016 N 23-301000-803-2016.

В соответствии со ст. 52, 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагает, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан, организаций, иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В своем заявлении прокурор указывает на то, что оспариваемое разрешение на строительство выдано неуполномоченным органом и отсутствует заключение государственной экологической экспертизы проектной документации, что является нарушением п. 6. ч. 5 ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а также нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, поскольку целью такой экспертизы является предотвращение негативного воздействия на окружающую среду.

Согласно ст. 27 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам и другие дела, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. Арбитражные суды разрешают экономические споры и рассматривают иные дела с участием организаций, являющихся юридическими лицами, граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющих статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке (далее - индивидуальные предприниматели), а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом и иными федеральными законами, с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, образований, не имеющих статуса юридического лица, и граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя (далее - организации и граждане).

Таким образом, критериями отнесения того или иного спора к подведомственности арбитражного суда является одновременное наличие таких оснований как особый субъектный состав участников спора, а также экономический характер спора.

Прекращая производство по делу, суд первой инстанции указал, что в заявлении прокурора речь идет о предполагаемом нарушении права неопределенного круга лиц на благоприятную среду жизнедеятельности, что не относится ни к предпринимательской, ни к экономической деятельности.

Суд первой инстанции основывался на позиции, изложенной в определении Верховного Суда Российской Федерации от 15.07.2014 N 18-КГПР14-58, а также разъяснении Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 30 Постановления от 18.10.2012 N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти и органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов по спорам, возникающим из экологических правоотношений, направлены на защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и возмещение ущерба, причиненного их здоровью или имуществу экологическим правонарушением, гарантированных статьей 42 Конституции Российской Федерации, что определяет подведомственность этих дел судам общей юрисдикции (статья 126 Конституции РФ, пункт 1 части 1 статьи 22 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации).

При этом суд первой инстанции не учел следующее.

В определении Верховного Суда Российской Федерации от 15.07.2014 N 18-КГПР14-58 был рассмотрено кассационное представление заместителя Генерального прокурора Российской Федерации - Кехлерова С.Г. на определение Темрюкского районного суда Краснодарского края от 4 июня 2013 г. и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Краснодарского краевого суда от 20 августа 2013 г.

По указанному делу было рассмотрено заявление прокурора, поданное в защиту свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, в том числе муниципального образования, и его требования были связаны с возложением обязанности на индивидуального предпринимателя снести объект недвижимости на земельном участке, расположенном в охранной зоне объекта культурного наследия, поскольку ею при строительстве нарушены нормы экологического законодательства (отсутствует государственная экологическая экспертиза). Судебной коллегией по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации был сделан вывод о том, что настоящий спор не подведомствен арбитражному суду, следовательно, отсутствовали основания для прекращения производства.

Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор участвует в судебном процессе самостоятельно в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно п. 3 Постановления Пленума ВАС РФ от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (абзац первый части 1 статьи 52, часть 2 статьи 198 АПК РФ).

Прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, при наличии одновременно двух условий: ненормативный правовой акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту; нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и другой экономической деятельности.

Частью 2 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу пункта 6 части 5 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство выдается в случае осуществления строительства, реконструкции объекта капитального строительства, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), - федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которого находится соответствующая особо охраняемая природная территория.

Из пп. "б" п. 1.1.2 административного регламента по предоставлению государственной услуги "Выдача разрешений на строительство объектов капитального строительства в пределах компетенции, установленной законодательством Российской Федерации", утвержденного приказом Департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 05.12.2007 N 75, следует, что полномочия по выдаче разрешений на строительство капитального объекта, строительство, реконструкцию которого планируется осуществлять в границах особо охраняемой природной территории (за исключением лечебно-оздоровительных местностей и курортов), находящейся в ведении субъектов Российской Федерации, отнесены к компетенции департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края.

Часть 11 статьи 48 Градостроительного кодекса устанавливает, что подготовка проектной документации осуществляется на основании задания застройщика или заказчика, результатов инженерных изысканий и градостроительного плана земельного участка.

Не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной данной статьей, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий (часть 6 статьи 49 Градостроительного кодекса).

Проведение реконструкции объекта капитального строительства на основании разрешения, выданного органом, в ведении которого не находится соответствующая особо охраняемая природная территория, свидетельствует о нарушении публичных интересов.

Поскольку в данном деле прокурор обратился с заявлением в порядке ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации о признании недействительным разрешения на строительство (реконструкцию), указанное разрешение выдано неуполномоченным органом и при отсутствии заключения государственной экологической экспертизы проектной документации, то настоящий спор подведомственен арбитражному суду.

Аналогичная правовая позиция изложена в Определениях Верховного Суда РФ от 02.11.2016 N 308-КГ16-14350 по делу N А32-7627/2013, от 11.07.2016 N 310-КГ16-7349 по делу N А35-7383/2014.

При таких обстоятельствах вывод суда первой инстанции о наличии оснований для прекращения производства по делу является ошибочным, в связи с чем, суд апелляционной инстанции удовлетворяет апелляционную жалобу и отменяет определение суда первой инстанции.

Согласно правовой позиции Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, изложенной в п. 36 Постановления от 28.05.2009 N 36 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в арбитражном суде апелляционной инстанции": "При рассмотрении жалоб на определения суда первой инстанции суд апелляционной инстанции наряду с полномочиями, названными в ст. 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, вправе направить конкретный вопрос на новое рассмотрение в суд первой инстанции (подпункт 2 пункта 4 статьи 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации).

На новое рассмотрение могут быть направлены вопросы, разрешение которых относится к ведению суда первой инстанции и которые суд по существу не рассматривал по причине необоснованного возврата искового заявления, оставления заявления без рассмотрения, прекращения производства по делу или отказа в пересмотре судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам, тогда как в полномочия суда апелляционной инстанции входит повторное рассмотрение дела (пункт 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации). В этих случаях, поскольку суд первой инстанции не рассматривал вопросы по существу и не устанавливал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, суд апелляционной инстанции не имеет возможности осуществить повторное рассмотрение дела, как этого требует пункт 1 статьи 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

В данном случае вопросы по существу предъявленных требований суд первой инстанции не рассматривал и не устанавливал обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, следовательно, вопрос об обоснованности заявленных требований подлежит направлению в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 188, 258, 269 - 271, 272 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

определение Арбитражного суда Краснодарского края от 11.01.2017 о прекращении производства по делу N А32-37765/2016 отменить.

Направить дело N А32-37765/2016 для рассмотрения по существу в Арбитражный суд Краснодарского края.

В соответствии с частью 5 статьи 271, частью 1 статьи 266 и частью 2 статьи 176 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в срок, не превышающий одного месяца со дня его принятия, через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

М.В. Соловьева

Судьи

Г.А. Сурмалян С.С. Филимонова