Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 15 августа 2017 г. N 02АП-5161/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23 ноября 2017 г. N Ф01-5458/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Киров

15 августа 2017 г.

Дело N А82-17259/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 14 августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 15 августа 2017 года.

Второй арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Минаевой Е.В.,

судей Кононова П.И., Хоровой Т.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Сысолятиной К.А.,

при участии в судебном заседании:

представителей заявителя - Карповой Ю.О., действующей на основании доверенности от 31.05.2016, Слышкина Е.В., действующего на основании доверенности от 23.03.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ярославской области и апелляционную жалобу администрации городского поселения Ростов Ярославской области

на решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.05.2017 по делу N А82-17259/2016, принятое судом в составе судьи Марусина В.А.,

по заявлению администрация городского поселения Ростов Ярославской области (ОГРН 1057601586965, ИНН 7609018896) к Управлению Федерального казначейства по Ярославской области (ОГРН 1027600685320, ИНН 7604032150)

о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконным решения и действия,

установил:

администрация городского поселения Ростов (далее - заявитель, Администрация) обратилась в Арбитражный суд Ярославской области с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, незаконным действия (бездействия) Управления Федерального казначейства по Ярославской области (далее - ответчик, Управление) по вынесению представления от 12.09.2016 N 71-14-02/34/1921.

Решением Арбитражного суда Ярославской области от 25.05.2017 признан недействительным пункт 2 оспариваемого представления, в удовлетворении остальной части требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Управление обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявленных требований отказать в полном объеме.

Ответчик настаивает на том, что согласно данным актов о приемке выполненных работ (форма N КС-2 N 1, 2, 3 от 31.07.2013) ООО "Педагогический центр инновации" работы в рамках действия государственного контракта от 01.03.2013 выполнялись только в летнее время, остальные работы выполнены за пределами срока действия государственного контракта по вине подрядчика, в связи с чем произошло неправомерное завышение цены контракта в актах о приемке выполненных работ. Таким образом, по мнению Управления, в нарушение требований статей 34, 162 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) Администрацией не обеспечено эффективное и результативное использование средств субсидии по КБК 844.0502.1429001.414.310 в сумме 195,573 тысяч рублей, так как заданные результаты могли и должны быть достигнуты с использованием меньшего объема средств.

Администрация также не согласна с принятым судебным актом, обратилась во Второй арбитражный апелляционный суд с жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять новый судебный акт, удовлетворив заявленные требования в полном объеме.

Ссылаясь на Положение о Федеральном казначействе, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, Правила осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, заявитель утверждает, что Администрация не является объектом контроля в финансово-бюджетной сфере, так как не является главным распорядителем или получателем средств федерального бюджета, что находит свое подтверждение в соглашении от 25.12.2013 N1 и в соглашении от 10.07.2012 N2. Заявитель также не согласен с выводом суда первой инстанции о том, что Администрация неэффективно использовала денежные средства по муниципальному контракту N 071300013912000002-00700892-03 на выполнение работ по строительству сетей водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по ул. Ленинская и Окружная. По мнению Администрации, судом неверно применены и истолкованы нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации и пункта 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации". Кроме того, изначально, по итогам аукциона начальная цена контракта значительно снижена, проектно-сметная документация работ выполнена в рамках заключенного контракта N017130001391100006-0070892-02 от 23.05.2011, вся документация прошла экспертизу, о чем свидетельствуют полученные заключения, следовательно, обоснованность проектно-сметной документации работ проверена и подтверждена.

Подробно позиции Управления и Администрации изложены письменно в апелляционных жалобах.

В соответствии со статьей 153.1 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное заседание суда апелляционной инстанции проведено с использованием систем видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Ивановской области.

В судебном заседании представители Администрации поддержали доводы, изложенные в апелляционной жалобе, возражали относительно удовлетворения апелляционной жалобы Управления.

Ответчик явку своего представителя в судебное заседание не обеспечил, о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом. В соответствии со статьей 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) дело рассматривается в отсутствие представителя Управления.

Законность решения Арбитражного суда Ярославской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 АПК РФ.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, на основании приказа от 13.07.2016 N 152 Управлением проведена выездная проверка в Администрации соблюдения условий предоставления и использования дотации бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в рамках реализации мероприятий комплексных инвестиционных планов по модернизации монопрофильных муниципальных образований в 2012-2015 гг., а также бюджетных кредитов на реализацию мероприятий по поддержке монопрофильных муниципальных образований в 2012-2015 гг.

В ходе контрольных мероприятий установлено, что по результатам открытых аукционов Администрацией, в целях реализации областной целевой программы "Комплексный инвестиционный план модернизации городского поселения Ростов" на 2010-2015 гг., утвержденной постановлением Правительства Ярославской области от 03.12.2010 N 889-п, заключены муниципальные контракты: контракт от 02.07.2012 N 071300013912000002-0070892-03 (далее также - контракт N 03) с ООО "Градострой" на сумму 282 743,379 тысяч рублей, на выполнение строительных работ: строительство сетей водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по улицам Ленинская и Окружная; контракт от 01.03.2013 N 0171300013912000069-0070892-01 (далее также - контракт N 01) с ООО "Педагогический центр инновации" на сумму 13 689,825 тысяч рублей, на выполнение строительных работ по сетям водоснабжения и хозяйственно-бытовой канализации по улицам Переславская, Урицкого, Московское шоссе.

Всего в рамках названной программы произведена оплата по контрактам на общую сумму 271 565,791 тысяч рублей, в том числе за счет средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 262 918,016 тысяч рублей.

Согласно разделу 3 контракта N 03 начало выполнения работ - дата заключения контракта, окончание работ - не позднее 01.08.2012. До наступления указанного срока Генеральный подрядчик обязан в полном объеме выполнить свои обязательства по контракту.

При этом в общую стоимость работ, согласно сводному сметному расчету, включены дополнительные затраты при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время в общей сумме 4 209,923 тысяч рублей. Согласно данным актов о приемке выполненных работ по контракту N 03 самые поздние работы по контракту выполнялись в декабре 2013 года, то есть за пределами срока, установленного контрактом. В актах отражена стоимость работ в зимнее время в общей сумме 2 793,376 тысяч рублей.

Согласно разделу 3 контракта N 01 начало выполнения работ - дата заключения контракта, окончание работ - не позднее 01.07.2013. До наступления указанного срока Генеральный подрядчик обязан в полном объеме выполнить свои обязательства по контракту.

При этом в общую стоимость работ, согласно сметной документации, включены дополнительные затраты при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время в общей сумме 470,288 тысяч рублей. По данным актов о приемке выполненных работ по контракту N 01 самые поздние работы по контракту выполнялись в феврале 2014 года, то есть за пределами срока, установленного контрактом. В актах отражена стоимость работ в зимнее время в общей сумме 195,573 тысяч рублей.

В соответствии с приложением N 1 "Деление территории России по температурным зонам с указанием зимних периодов и коэффициентов к сметным нормам по видам строительства" Сборника сметных норм дополнительных затрат при проведении строительно-монтажных работ в зимнее время (ГСН 81-05-02-2007) зимний период для Ярославской области определен с 05.11 по 10.04; часть года вне зимнего периода относится к летнему периоду.

Согласно пункту 3 раздела 1 "Сметные нормы по видам строительства" ГСН 81-05-02-2007 нормы настоящего раздела являются среднегодовыми и при расчетах за выполненные строительно-монтажные работы применяются круглогодично независимо от фактического времени года, в течение которого осуществляется строительство.

С учетом указанных обстоятельств Управлением сделан вывод о том, что цена по контрактам неправомерно завышена: в результате завышения цены контракта N 03 и оплаты выполненных ООО "Градострой" с нарушением установленных сроков работ с учетом дополнительных затрат при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время допущено неэффективное использование средств федерального бюджета в сумме 2 793,376 тысяч рублей; неэффективное использование средств федерального бюджета по контракту N01 по тем же причинам допущено в сумме 195,573 тысяч рублей, чем нарушены положения статей 34, 162 БК РФ, пункта 3 раздела 1 ГСН 81-05-02-2007.

Результаты проверки отражены в акте проверки от 01.08.2016 (л.д. 17-24 т.1).

12.09.2016 Управлением в адрес заявителя внесено представление по обоим выявленным нарушениям, которым Администрации предписано рассмотреть информацию об указанных в настоящем представлении нарушениях, а также принять меры по устранению причин и условий их совершения (л.д. 30-32 т.1).

Не согласившись с данным представлением, Администрация обратилась в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Суд первой инстанции пришел к выводу о том, что цена работ по контракту N 03, выполнение которых предполагалось только в летнее время, не должна включать в себя дополнительные затраты на работы в зимнее время ни при определении начальной цены контракта, ни при его заключении и исполнении, включение в стоимость указанного контракта дополнительных затрат, не предусмотренных действующим законодательством, является неэффективным использованием бюджетных средств; в то же время включение дополнительных затрат на работы в зимнее время в цену контракта N 01, исполнение которого предполагалось и в зимнее и в летнее время не противоречило пункту 3 раздела 1 ГСН 81-05-02-2007, в связи с чем суд первой инстанции признал недействительным пункт 2 оспариваемого представления, отказав в удовлетворении остальной части требований.

Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционных жалоб, заслушав представителей заявителя, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда, исходя из нижеследующего.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 статьи 201 АПК РФ, пунктом 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" для удовлетворения требований о признании недействительными ненормативных правовых актов и незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц необходимо наличие двух обязательных условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту, а также нарушение прав и законных интересов заявителя.

В соответствии со статьей 266.1 БК РФ объектами государственного (муниципального) финансового контроля являются, в том числе, главные распорядители (распорядители, получатели) бюджетных средств, главные администраторы (администраторы) доходов бюджета, главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета (пункт 1); органы государственного (муниципального) финансового контроля осуществляют контроль за использованием средств соответствующих бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации. Такой контроль осуществляется также в отношении главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты (пункт 2).

Согласно статье 265 БК РФ государственный (муниципальный) финансовый контроль осуществляется в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

В силу пункта 2 статьи 268.1 БК РФ органами внешнего государственного (муниципального) финансового контроля направляются объектам контроля представления, предписания.

Пунктом 2 статьи 270.2 БК РФ определено, что представление органа государственного (муниципального) финансового контроля представляет собой документ, который должен содержать информацию о выявленных нарушениях бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, нарушениях условий договоров (соглашений) о предоставлении средств из бюджета, государственных (муниципальных) контрактов, целей, порядка и условий предоставления кредитов и займов, обеспеченных государственными и муниципальными гарантиями, целей, порядка и условий размещения средств бюджета в ценные бумаги объектов контроля, а также требования о принятии мер по устранению причин и условий таких нарушений или требования о возврате предоставленных средств бюджета, обязательные для рассмотрения в установленные в указанном документе сроки или в течение 30 календарных дней со дня его получения, если срок не указан.

Таким образом, орган государственного финансового контроля вправе выдать субъекту бюджетных правоотношений представление в случае установления в его действиях (бездействии) нарушений бюджетного законодательства Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 5.15(1) Положения о Федеральном казначействе, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 01.12.2004 N 703, Федеральное казначейство осуществляет полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Правил осуществления Федеральной службой финансово-бюджетного надзора полномочий по контролю в финансово-бюджетной сфере, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1092, объектами контроля в финансово-бюджетной сфере являются, в том числе, финансовые органы (главные распорядители (распорядители) и получатели средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) в части соблюдения ими целей, порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных кредитов, предоставленных из федерального бюджета, а также достижения ими показателей результативности использования указанных средств, соответствующих целевым показателям и индикаторам, предусмотренным государственными программами.

Из материалов дела усматривается, что на основании соглашения о предоставлении бюджетного кредита заключенного между Министерством финансов Российской Федерации и Правительством Ярославской области от 20.12.2010 из федерального бюджета выделялись средства в качестве бюджетного кредита на реализацию мероприятий комплексного инвестиционного плана модернизации городского поселения Ростов.

Из бюджета Ярославской области указанные денежные средства в качестве субсидий предоставлялись городскому поселению Ростов на основании соглашений на осуществление совместных действий по организации строительства (реконструкции) и финансирования объектов, включенных в областную целевую программу "Комплексный инвестиционный план модернизации городского поседения Ростов" на 2010-2015 гг., утвержденную постановлением Правительства Ярославской области от 03.12.2010 N 889-п. В рамках реализации названной программы произведена оплата по заключенным Администрацией контрактам, в том числе контрактам N03 и N01, на общую сумму 271 565,791 тысяч рублей, также за счет средств межбюджетных трансфертов из федерального бюджета в сумме 262 918,016 тысяч рублей.

При таких обстоятельствах ответчиком правомерно проведена проверка в отношении заявителя, являющегося получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты, доводы апелляционной жалобы Общества об обратном являются несостоятельными.

Управлением в ходе контрольных мероприятий сделан вывод о том, что цена по контрактам неправомерно завышена, в связи с чем Администрации вменяется нарушение положений статей 34, 162 БК РФ, а также пункта 3 раздела 1 ГСН 81-05-02-2007.

Согласно статье 28 БК РФ бюджетная система Российской Федерации, среди прочего основана на принципе эффективности использования бюджетных средств.

Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности) (статья 34 БК РФ).

Согласно положениям статьи 162 БК РФ получатель бюджетных средств, в том числе, обеспечивает результативность, целевой характер использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований.

Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в пункте 23 Постановления от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" разъяснил, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа, установленного статьей 34 БК РФ, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Как уже отмечалось ранее, в соответствии с приложением N 1 "Деление территории России по температурным зонам с указанием зимних периодов и коэффициентов к сметным нормам по видам строительства" Сборника сметных норм дополнительных затрат при проведении строительно-монтажных работ в зимнее время (ГСН 81-05-02-2007) зимний период для Ярославской области определен с 05.11 по 10.04; часть года вне зимнего периода относится к летнему периоду.

Согласно пункту 3 раздела 1 "Сметные нормы по видам строительства" ГСН 81-05-02-2007 нормы настоящего раздела являются среднегодовыми и при расчетах за выполненные строительно-монтажные работы применяются круглогодично независимо от фактического времени года, в течение которого осуществляется строительство.

Исключение составляют объекты, строительство которых заказчиком предусматривается осуществить только в летний период. В этом случае нормы настоящего Раздела при составлении сметной документации и расчетах за выполненные строительно-монтажные работы не применяются.

В силу части 1 статьи 22 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" начальная (максимальная) цена контракта и в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), определяются и обосновываются заказчиком посредством применения следующего метода или нескольких следующих методов: метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод.

В ходе проверки Управлением установлено, что срок выполнения работ по контракту N 03 установлен с даты заключения контракта, то есть с 02.07.2012 по 01.08.2012; срок выполнения работ по контракту N 01 установлен с даты заключения контракта, то есть с 01.03.2012 по 01.07.2013.

Таким образом, исполнение контракта N 03 планировалось только в летний период, исполнение контракта N 01 - в зимний и летний периоды. При этом сметами обоих контрактов предусмотрены дополнительные затраты при производстве строительно-монтажных работ в зимнее время.

С учетом изложенного суд первой инстанции правомерно согласился с выводами ответчика о том, что цена работ по контракту N 03, выполнение которых предполагалось только в летнее время, не должна включать в себя дополнительные затраты на работы в зимнее время ни при определении начальной цены контракта, ни при его заключении и исполнении, следовательно, включение в стоимость контракта дополнительных затрат является неэффективным использованием бюджетных средств.

При этом аргументы Администрации о том, что по итогам аукциона начальная цена контракта значительно снижена, проектно-сметная документация работ выполнена в рамках заключенного контракта от 23.05.2011, вся документация прошла экспертизу, не опровергают вышеуказанные выводы Управления и суда первой инстанции.

Вместе с тем, включение дополнительных затрат на работы в зимнее время (с 01.03.2012 по 01.07.2013) в цену контракта N 01 не противоречило пункту 3 раздела 1 ГСН 81-05- 02-2007, в связи с чем пункт 2 представления Управления правильно признан арбитражным судом недействительным. Доводы апелляционной жалобы Управления о том, что работы в рамках указанного контракта выполнялись только в летнее время, не свидетельствует о неправомерности действий заказчика при определении начальной (максимальной) цена контракта с учетом предполагаемых сроков выполнения работ.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

При таких обстоятельствах оспариваемое представление в части пункта 2 обоснованно признано судом первой инстанции недействительным. Иное из материалов дела не следует.

Судом апелляционной инстанции исследованы все доводы апелляционных жалоб Управления и Администрации, однако они не содержат фактов, которые влияли бы на обоснованность и законность оспариваемого решения суда, либо должным образом опровергали выводы суда первой инстанции, не свидетельствуют о нарушении судом первой инстанции норм материального и процессуального права, а сводятся к иному, чем у суда, толкованию норм права и оценке обстоятельств дела, фактически направлены на их переоценку, данную судом надлежащим образом, и не могут рассматриваться в качестве основания для отмены судебного акта.

Таким образом, решение Арбитражного суда Ярославской области в обжалуемой части следует оставить без изменения, жалобы Управления и Администрации - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, влекущих безусловную отмену судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации ответчик и заявитель освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении с апелляционной жалобой.

Руководствуясь статьями 258, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Второй арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.05.2017 по делу N А82-17259/2016 оставить без изменения, а апелляционную жалобу Управления Федерального казначейства по Ярославской области и апелляционную жалобу администрации городского поселения Ростов Ярославской области - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в течение двух месяцев со дня его принятия через Арбитражный суд Ярославской области.

Постановление может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьями 291.1-291.15 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, при условии, что оно обжаловалось в Арбитражный суд Волго-Вятского округа.

Председательствующий

Е.В. Минаева

Судьи

П.И. Кононов Т.В. Хорова