Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2017 г. N 09АП-33521/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 1 декабря 2017 г. N Ф05-14740/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

14 августа 2017 г.

Дело N А40-15466/17

Резолютивная часть постановления объявлена 08 августа 2017 г.

Постановление изготовлено в полном объеме 14 августа 2017 г.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

Председательствующего судьи: Н.В. Юрковой,

Судей: А.М. Елоева, Е.А. Сазоновой,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Рагимовой Г.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

акционерного общества "Федеральная пассажирская компания",

на решение Арбитражного суда г. Москвы от 15.05.2017 г.

по делу N А40-15466/17, принятое судьей Иканиным Д.В. (шифр судьи 65-170),

по иску акционерного общества "Федеральная пассажирская компания" (ОГРН 1097746772738, адрес: 107078, г. Москва, ул. Маши Порываевой, 34)

к 1) Министерству финансов Российской Федерации (ОГРН 1037739085636, адрес: 109097, г. Москва, ул. Ильинка, д. 9, стр. 1)

2) Федеральному агентству железнодорожного транспорта (ОГРН 1047796350910, адрес: 105064, г. Москва, ул. Басманная Стар., д. 11/2, стр. 2)

о взыскании денежных средств,

при участии в судебном заседании:

от истца: Лучкина Л.А. по доверенности от 04.08.2017;

от ответчика 1: Белицкая В.Е. по доверенности от 21.06.2017;

от ответчика 2: Никанорова А.В. по доверенности от 27.12.2016;

УСТАНОВИЛ:

акционерное общество "Федеральная пассажирская компания" (далее - АО "ФПК", истец) обратилось в Арбитражный суд города Москвы с иском к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство, ответчик 1), Федеральному агентству железнодорожного транспорта (далее - Росжелдор, ответчик 2) о взыскании 1.103.215.976 руб. 90 коп. убытков.

Решением от 15.05.2017 г. в удовлетворении иска отказано.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, истец обратился в Девятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований.

Заявитель апелляционной жалобы считает, что принимая обжалуемое решение, суд первой инстанции применил закон, не подлежащий применению.

От Министерства и Росжелдора поступили отзывы, в которых ответчики просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании апелляционного суда представители сторон поддержали свои правовые позиции.

Проверив законность и обоснованность обжалуемого решения в соответствии со ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав материалы дела, заслушав представителей сторон, обсудив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, суд апелляционной инстанции считает, что решение суда не подлежит отмене по следующим основаниям.

Как установлено судом первой инстанции, АО "ФПК", являясь публичным перевозчиком, осуществляет перевозку пассажиров по регулируемым государством тарифам в плацкартных и общих вагонах.

Тарифы на перевозку пассажиров в плацкартных и общих вагонах железнодорожным транспортом общего пользования регулируются государством и установлены ниже экономически обоснованного уровня.

В соответствии с пунктом 3 статьи 8 Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" N 17-ФЗ от 10 января 2003 года потери в доходах перевозчика, возникшие в результате установления тарифов ниже экономически обоснованного уровня возмещаются в полном объеме за счет средств бюджетов соответствующих уровней бюджетной системы Российской Федерации. Порядок возмещения потерь в доходах определяется Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ от 7 апреля 2007 года N 207 установлено, что компенсация потерь в доходах перевозчика осуществляется путем предоставления субсидий. Данным постановлением Правительство РФ определило потери в доходах перевозчика как разницу между экономически обоснованным уровнем тарифа и доходами, полученными в результате применения тарифов, установленных государством.

Пунктом 6 Постановления Правительства РФ N 207 полномочия по определению экономически обоснованного уровня тарифов были переданы Федеральной службе по тарифам. Общие требования к определению экономически обоснованного уровня тарифов на перевозку пассажиров в плацкартных и общих вагонах определены п. 2 Положения о порядке предоставления субсидий - экономически обоснованный тариф определяется на основе себестоимости перевозок и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность перевозок.

Порядок определения экономически обоснованного уровня тарифов определен Методическими указаниями по вопросу государственного регулирования тарифов на перевозки пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования - Приложение к Приказу Федеральной службы по тарифам от 26 июля 2011 года N 171 -т/3.

На основании данных нормативных актов Приказом ФСТ от 23 апреля 2013 N 82-т/1 был определен экономически обоснованный уровень тарифов на перевозку пассажиров в плацкартных и общих вагонах. Экономически обоснованный тариф определяется путем установления корректирующих коэффициентов к действующим тарифам. В 2013 году размер таких коэффициентов составил 1,260 при перевозке пассажиров в плацкартных вагонах, 1,877 при перевозке пассажиров в общих вагонах.

Постановлением Правительства N 207 от 7 апреля 2007 года определено, что компенсация потерь в доходах перевозчика от государственного регулирования тарифов осуществляется путем предоставления субсидий. Вместе с тем, данное Постановление предполагает, что субсидии могут быть предоставлены лишь в объеме денежных средств предусмотренных на данные цели федеральным бюджетом на соответствующий финансовый год.

Общий объем потерь в доходах АО "ФПК" от перевозки пассажиров в плацкартных и общих вагонах в 2013 году составил 24 342 111 576,9 рублей. Расчет составлен на основании сведений АСУ "Экспресс" о количестве реализованных проездных документов в плацкартных и общих вагонах АО "ФПК".

В соответствии с требованиями Постановления Правительства РФ N 207 от 07.04.2007 г. Федеральным агентством железнодорожного транспорта (далее Росжелдор") и АО "ФПК" был реализован механизм доведения до перевозчика денежных средств, предусмотренных законом о бюджете на 2013 год.

Между АО "ФПК" и Росжелдором был заключен Договор N ФПК-13-70/81д. АО "ФПК" предоставляло распорядителю бюджетных средств ежемесячные отчеты о потерях в доходах. Росжелдор осуществлял проверку предоставляемых отчетов и принимал решение о предоставлении субсидии. Всего в 2013 году АО "ФПК" были предоставлены субсидии на компенсацию потерь в доходах от государственного регулирования тарифов на сумму 23.238.895.600 рублей. Невозмещенными остались потери в доходах АО "ФПК" на сумму 1.103.215.976, 90 рублей.

Потери в доходах АО "ФПК" от государственного регулирования тарифов в 2013 году на сумму 24 342 111 576,9 рублей подтверждаются Отчетами о потерях в доходах открытого акционерного общества "Федеральная пассажирская компания", которые ежемесячно направлялись в Федеральное агентство железнодорожного транспорта. Копии отчетов прилагаются. Отчеты о потерях в доходах, направляемые ОАО "ФПК" были приняты Федеральным агентством железнодорожного транспорта без возражений, однако компенсация потерь перевозчика от государственного регулирования тарифов в полном объеме не была произведена.

Кроме того потери в доходах АО "ФПК" в заявленном размере подтверждаются реестрами проездных документов составленных исходя из данных АСУ "Экспресс".

В связи с неисполнением обязательств по компенсации в полном объеме потерь перевозчика от государственного регулирования тарифов и в соответствии с п. 6.2 Договора на предоставление субсидий, ОАО "ФПК" направило в адрес ответчика претензию, которая оставлена без удовлетворения.

В соответствии со ст. 15 ГК РФ лицо, право которого нарушено, может требовать полного возмещения причиненных ему убытков, если законом или договором не предусмотрено возмещение убытков в меньшем размере. Под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

Согласно ст. 393 ГК РФ должник обязан возместить кредитору убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств.

Указанное требование закона корреспондирует обязанность должника возместить убытки, причиненные неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательства.

Возмещение убытков - это мера гражданско-правовой ответственности. Поэтому ее применение возможно лишь при наличии условий ответственности, предусмотренных законом. Лицо, требующее возмещение убытков, должно доказать факт нарушения обязательства контрагентом, наличие и размер понесенных истцом убытков, причинную связь между правоотношением и убытками.

Согласно части 5 статьи 790 ГК РФ в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесённые в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счёт средств соответствующего бюджета.

Правительство Российской Федерации своим постановлением от 05 августа 2009 года N 643 утвердило Положение о государственном регулировании и контроле тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утверждённым постановлением Правительства Российской Федерации, согласно пунктам 6, 7 которого государственное регулирование тарифов, сборов и платы осуществляется органами регулирования в пределах их компетенции. При этом тарифы, сборы и плата устанавливаются органами регулирования применительно к конкретному субъекту регулирования в соответствии с перечнем работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, тарифы, сборы и плата в отношении которых регулируются государством.

В силу пункта 13 настоящего Положения основным методом государственного регулирования тарифов, сборов и платы определён метод экономически обоснованных затрат.

В соответствии со статьёй 20 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147- ФЗ "О естественных монополиях" в случае, если органом регулирования естественной монополии принято решение с нарушением настоящего Федерального закона, в том числе об определении (установлении) цен (тарифов) без достаточного экономического обоснования, и в результате этого субъекту естественной монополии или иному хозяйствующему субъекту причинены убытки, они вправе требовать возмещения этих убытков в порядке, предусмотренном гражданским законодательством.

Таким образом, истцом должен быть доказан факт экономической необоснованности установленного регулирующим органом тарифа (цены), а значит, и незаконность соответствующего акта регулирующего органа, установившего этот тариф (цену).

Между тем, соответствие или несоответствие нормативного правового акта органа исполнительной власти нормативным правовым актам более высокой юридической силы может быть установлено только на основании решения арбитражного суда.

Суд первой инстанции также верно указал, что в соответствии с Правилами потери в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в дальнем следовании и общих вагонах, возмещаются посредством предоставления субсидии в соответствии со сводной бюджетной росписью федерального бюджета в пределах лимитов бюджетных обязательств, утверждённых в установленном порядке Федеральному агентству железнодорожного транспорта, и на основании договора, заключаемого указанным Агентством с организацией.

Таким образом, определённое Правительством Российской Федерации правовое регулирование реализации установленных законом обязательств Российской Федерации по возмещению перевозчикам потерь, возникших в связи с государственным регулированием тарифов, предусматривает в качестве основания для получения перевозчиком соответствующих денежных средств федерального бюджета в виде субсидий обязательное наличие заключённого договора, то есть установление договорных правоотношений.

Минфин России, как участник бюджетного процесса в рамках организации исполнения федерального бюджета осуществляет выделение бюджетных ассигнований главному распорядителю - Агентству, которое, в свою очередь, за счёт и в пределах указанных средств перечисляет субсидии на расчётный счёт организациям, открытый в кредитной организации, на основании принятого в остановленном Правилами порядке решения о предоставлении субсидий (пункты 1-6 Правил).

Таким образом, судом первой инстанции сделан верный о том, что в рамках настоящего спора следует установить: утверждение лимита бюджетных обязательств Агентству и наличие соответствующей инициативы со стороны агентства, выделение Минфином России Агентству бюджетных ассигнований, наличие договора с перевозчиком, его исполнение, наличие (отсутствие) инициативы со стороны истца по заключению дополнительного соглашения к договору на заявленную сумму (что также необходимо для решения вопроса о наличии права на иск применительно к статье 4 АПК РФ), правовые основания требования заключения дополнительного соглашения, принятие решения по данному вопросу Агентством.

При этом сумма потерь за 2013 год в размере 1 103 215 976, 90 рублей заявляется истцом сверх предусмотренных лимитов бюджетных обязательств и договора о предоставлении в 2013 году субсидий открытому акционерному обществу "Федеральная пассажирская компания" на компенсацию потерь в доходах, возникающих в результате государственного регулирования тарифов на перевозку пассажиров в дальнем следовании (в плацкартных и общих вагонах). В соответствии с указанным договором истцу в 2013 году предоставлялась сумма на приведённые цели в размере не более 23 238 895 600 рублей.

Исполнение условий данного договора истцом не оспорено.

Между тем, принимая во внимание совокупность обозначенных обстоятельств и норм правового регулирования спорных правоотношений, при разрешении спора следует читывать общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, которые установлены Бюджетным кодексом Российской Федерации, определяющим также основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации.

Разрешая спор по существу и отказывая в удовлетворении иска, суд первой инстанции правомерно исходил из того, что Росжелдором, как главным распорядителем бюджетных средств, в порядке пункта 2 статьи 158 БК РФ реализованы полномочия по распределению бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по получателям бюджетных средств и, как следствие, исполнена соответствующая часть бюджета.

Кроме того, с учетом принципов бюджетной системы Российской Федерации (статьи 28 и 31 БК РФ) государство не может быть понуждено к предоставлению субсидии, являющей по своей природе экономической поддержкой, в большем размере, чем это предусмотрено в установленном порядке при формировании бюджета. Предоставление же субсидии в размере, полученном истцом, было предусмотрено в федеральном бюджете на 2013 год. И поскольку федеральный бюджет разрабатывается и утверждается в форме федерального закона, заявленные требования по своему содержанию направлены на изменение неустановленным способом федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год.

Учитывая изложенные обстоятельства, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения требований истца о взыскании убытков.

Оспаривая решение суда первой инстанции, заявитель жалобы ссылается на то, что исковые требования должны регулироваться статьей 309 ГК РФ как взыскание задолженности с Российской Федерации.

Апелляционный суд не может согласиться с данным доводом, поскольку ст. 309 ГК РФ регулирует вопросы обязательственного права.

Министерство финансов Российской Федерации как участник бюджетного процесса в рамках организации исполнения федерального бюджета предусмотрело в федеральном бюджете и осуществило выделение бюджетных ассигнований Федеральному агентству железнодорожного транспорта.

На основании вышеизложенного, ответственность Министерства финансов Российской Федерации по статье 309 ГК РФ невозможна, а ссылка истца в обоснование данного довода на решение N 40-120785/13 не может быть принята во внимание, поскольку постановлением Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2014 года решение Арбитражного суда города Москвы по делу N А40-120785/13 отменено, а в удовлетворении исковых требований истца отказано. Арбитражный суд Московского округа и Верховный Суд Российской Федерации оставили постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 3 июля 2014 года без изменения.

Потери в доходах АО "ФПК" от перевозки пассажиров в плацкартных и общих вагонах в 2013 году в данном случае воспринимаются истцом как убытки, которые регулируются требованиями статьи 15 ГК РФ. Однако, в настоящем деле отсутствует состав гражданского правонарушения, поскольку для этого необходимы не только наступивший вред (наличие убытков) и противоправное поведение должника, но и причинно-следственная связь между незаконными действиями (бездействием) ответчика и наступившим вредом (убытками).

Отсутствие одного из названных элементов указанного состава правонарушения исключают применение имущественной ответственности к государственному органу, а поэтому потери в доходах, возникшие у АО "ФПК" не могут рассматриваться в качестве убытков по смыслу ст.ст. 15, 16, 1069 ГК РФ.

Представленные в материалы дела доказательства, подтверждающие, по мнению истца, наличие потерь, учитывая предмет и основания спора, а также установленный Правительством Российской Федерации порядок финансирования потерь перевозчиков, в случае наличия таковых, не имеют правового значения для разрешения настоящего дела.

Стоит отметить, что разрешение вопросов в том виде, как они заявлены в исковом заявлении, повлечёт вмешательство в компетенцию Министерства финансов Российской Федерации в сфере распределения бюджетных средств как участника бюджетного процесса, обеспечивающего исполнение федерального закона о федеральном бюджете на соответствующий календарный год и плановый период.

Такое вмешательство приведёт к преодолению федерального закона о бюджете на соответствующий финансовый год и плановый период, а также нарушению статьи 84 БК РФ.

При этом государство не может быть понуждено к предоставлению субсидий в большем размере, чем оно это предусмотрело в установленном порядке при формировании бюджета, субсидии не подлежат пересмотру и изменению в судебном порядке.

Ссылки АО "ФПК" в апелляционной жалобе на судебные решения арбитражных судов субъектов Российской Федерации и определения Верховного Суда Российской Федерации не могут быть приняты во внимание при разрешении настоящего дела, поскольку в указанных судебных актах предмет исковых требований является иным.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Правовые основания для удовлетворения апелляционной жалобы и отмены (изменения) судебного акта с учетом рассмотрения дела арбитражным судом апелляционной инстанции в пределах доводов, содержащихся в апелляционной жалобе, отсутствуют.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые в соответствии со статьей 270 АПК РФ являются основаниями к отмене или изменению судебного акта, судом апелляционной инстанции не установлено.

В силу ст. 110 АПК РФ государственная пошлина за подачу апелляционной жалобы в сумме 3.000 руб. относится на заявителя.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 258, 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Девятый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда г. Москвы от 15.05.2017 г. по делу N А40-15466/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Федеральная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Н.В. Юркова

Судьи

А.М. Елоев Е.А. Сазонова