Постановление Третьего арбитражного апелляционного суда от 22 августа 2017 г. N 03АП-3324/17

г. Красноярск

22 августа 2017 г.

Дело N А74-1521/2017

Резолютивная часть постановления объявлена "15" августа 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен "22" августа 2017 года.

Третий арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Борисова Г.Н.,

судей: Морозовой Н.А., Юдина Д.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Таракановой О.М.,

при участии в судебном заседании:

от заявителя (государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Абаканская городская клиническая поликлиника") - Конева Д.В., представителя по доверенности от 25.01.2017;

от ответчика (Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия) - Благун Л.Н., представителя по доверенности от 15.03.2017,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Абаканская городская клиническая поликлиника"

на решение Арбитражного суда Республики Хакасия

от "10" мая 2017 года по делу N А74-1521/2017, принятое судьей Зайцевой Н.М.,

установил:

государственное бюджетное учреждение здравоохранения Республики Хакасия "Абаканская городская клиническая поликлиника" ИНН 1901006592, ОГРН 1021900520696 (далее - заявитель, поликлиника) обратилось в Арбитражный суд Республики Хакасия с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, к Территориальному фонду обязательного медицинского страхования Республики Хакасия ИНН 1901016625, ОГРН 1021900532092 (далее - фонд) о признании недействительным требования (предписания) от 25.11.2016 N Л-3025 в части возврата средств, использованных не по назначению, в сумме 747 829 рублей 82 копейки, перечисления штрафа в размере 74 782 рублей 98 копеек.

Решением Арбитражного суда Республики Хакасия от "10" мая 2017 года в удовлетворении заявленного требования отказано.

Поликлиника обратилась в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Из апелляционной жалобы следует, что врач-эпидемиолог не принимает непосредственное участие в оказании медицинской помощи в учреждении, но согласно Приказу Минздрава России от 31.01.2012 N 69Н оказывает содействие в оказании первичной медико-санитарной помощи.

Также заявитель указывает, что в расходные обязательства бюджета Республики Хакасия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и территориальными программами на 2015 и 2016 годы не предусмотрено финансирование противоэпидемиологических мероприятий, в том числе оплаты труда врача-эпидемиолога. Использование средств республиканского бюджета Хакасии для оплаты труда указанного врача, повлечет за собой нарушение бюджетного законодательства, выраженное в нецелевом использовании денежных средств, а также штрафные санкции, что негативно отразится на финансовом состоянии учреждения.

Фонд в отзыве на апелляционную жалобу не согласился с изложенными в ней доводами, просит оставить решение суда первой инстанции без изменения.

В соответствии со статьей 1531 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации участие представителем сторон в судебном заседании обеспечено использованием системы видеоконференц-связи.

В соответствии со статьей 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в судебном заседании 11.08.2017 был объявлен перерыв до 16 час. 00 мин. 15.08.2017.

Апелляционная жалоба рассматривается в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

При рассмотрении настоящего дела судом апелляционной инстанции установлены следующие обстоятельства.

В целях осуществления контроля за использованием средств обязательного медицинского страхования на основании приказа директора фонда от 21.10.2016 N 509-п фондом проведена комплексная проверка деятельности поликлиники за 2015 год, по отдельным вопросам за период с января по октябрь 2016 года. Срок проведения проверки определён с 27.10.2016 по 25.11.2016.

По результатам проверки фондом выявлено нецелевое использование поликлиникой средств обязательного медицинского страхования в размере 747 829 рублей 82 копеек, что отражено в акте проверки от 25.11.2016 N 38. Акт получен представителем заявителя 25.11.2016, о чем имеется отметка в акте.

Фонд выдал заявителю требование (предписание) N Л-3025 от 25.11.2016 об устранении выявленных нарушений путём:

- направления в адрес фонда в срок до 23.12.2016 плана мероприятий по устранению выявленных нарушений;

- возврата до 09.12.2016 на лицевой счёт фонда средств, использованных не по назначению, в сумме 747 829 рублей 82 копейки;

- уплаты штрафа за нецелевое использование средств в размере 74 782 рублей 98 копеек.

Заявитель в судебном порядке оспорил требование (предписание) в части возврата средств фонда и уплаты штрафа, полагая, что им не допущено нецелевое использование средств фонда.

Исследовав представленные доказательства, заслушав и оценив доводы сторон, суда апелляционной инстанции приходит к следующим выводам.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равенства сторон. Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается как на основания своих требований и возражений, представить доказательства.

Из положений статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации следует, что для признания оспариваемого требования (предписания) недействительным необходимо установить несоответствие его закону или иным нормативным правовым актам и нарушение им прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 6, пунктом 12 части 7 статьи 34 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (далее - Закон N326-ФЗ), пунктами 2 и 3 Положения о контроле за использованием средств обязательного медицинского страхования медицинскими организациями, утверждённого приказом Федерального фонда обязательного медицинского страхования от 16.04.2012 N 73, пунктами 3.2.12 и 3.3.15 Положения о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования Республики Хакасия, утверждённого постановлением Правительства Республики Хакасия от 14.07.2011 N 435, фонд осуществляет контроль за использованием средств обязательного медицинского страхования (далее - ОМС) медицинскими организациями, в том числе проводит проверки и ревизии; предъявляет медицинской организации требования о возврате в бюджет фонда средств, перечисленных медицинской организацией по договору на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, использованных не по целевому назначению.

Таким образом, проверка проведена и оспариваемое требование (предписание) вынесено фондом в пределах предоставленных полномочий. Процедура проведения проверки и вынесения оспариваемого требования (предписания) заявителем не оспаривается.

По результатам проверки фондом сделан вывод о том, что в проверяемом периоде поликлиникой допущено нецелевое использование средств ОМС в общей сумме 747 829 рублей 82 копеек, в том числе на выплату заработной платы врачу-эпидемиологу за 2015 год и за период с января по октябрь 2016 года в сумме 732 642 рублей 82 копеек, расходы по оплате обучения (повышения квалификации) врача-эпидемиолога на общую сумму 15 187 рублей.

В соответствии со статьей 147 Бюджетного кодекса Российской Федерации расходы бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляются исключительно на цели, определенные законодательством Российской Федерации, включая законодательство о конкретных видах обязательного социального страхования (пенсионного, социального, медицинского), в соответствии с бюджетами указанных фондов, утвержденными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1, 9 статьи 3 Закона N 326-ФЗ обязательное медицинское страхование является видом обязательного социального страхования, представляющим собой систему создаваемых государством правовых, экономических и организационных мер, направленных на обеспечение при наступлении страхового случая гарантий бесплатного оказания застрахованному лицу медицинской помощи за счет средств обязательного медицинского страхования в пределах территориальной программы обязательного медицинского страхования и в установленных настоящим Федеральным законом случаях в пределах базовой программы обязательного медицинского страхования; территориальная программа обязательного медицинского страхования - составная часть территориальной программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, определяющая права застрахованных лиц на бесплатное оказание им медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации и соответствующая единым требованиям базовой программы обязательного медицинского страхования.

В соответствии с положениями части 5 статьи 15, пункта 1 части 1 статьи 20 Закона N 326-ФЗ деятельность в сфере обязательного медицинского страхования осуществляется медицинской организацией на основании договора на оказание и оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, заключенного со страховой медицинской организацией, участвующей в реализации территориальной программы обязательного медицинского страхования; на основании такого договора медицинская организация вправе получать средства за оказанную медицинскую помощь в соответствии с установленными тарифами на оплату медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию.

Пунктом 5 части 2 статьи 20 Закона N 326-ФЗ установлена обязанность медицинской организации использовать средства обязательного медицинского страхования, полученные за оказанную медицинскую помощь, в соответствии с программами обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 5 статьи 26 Закона N 326-ФЗ расходы бюджетов территориальных фондов осуществляются в целях финансового обеспечения выполнения территориальных программ обязательного медицинского страхования. Расходование средств бюджетов территориальных фондов на иные цели не предусмотрено.

Согласно частям 1, 2 статьи 35 Закона N 326-ФЗ базовая программа обязательного медицинского страхования - это составная часть программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, утверждаемой Правительством Российской Федерации.

Базовая программа обязательного медицинского страхования определяет виды медицинской помощи, перечень страховых случаев, структуру тарифа на оплату медицинской помощи, способы оплаты медицинской помощи, оказываемой застрахованным лицам по обязательному медицинскому страхованию в Российской Федерации за счет средств обязательного медицинского страхования, а также критерии доступности и качества медицинской помощи.

В силу части 1 статьи 30 Закона N 326-ФЗ тарифы на оплату медицинской помощи рассчитываются в соответствии с методикой расчета тарифов, утвержденной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в составе правил обязательного медицинского страхования, и включают в себя статьи затрат, установленные территориальной программой обязательного медицинского страхования.

В соответствии с частью 6 статьи 39 Закона N 326-ФЗ оплата медицинской помощи, оказанной застрахованному лицу, осуществляется на основании представленных медицинской организацией реестров счетов и счетов на оплату медицинской помощи в пределах объемов предоставления медицинской помощи, установленных решением Комиссии по разработке территориальной программы, по тарифам на оплату медицинской помощи и в соответствии с порядком оплаты медицинской помощи по обязательному медицинскому страхованию, установленным правилами обязательного медицинского страхования.

Частью 7 статьи 35 Закона N 326-ФЗ установлена структура тарифа на оплату медицинской помощи, которая включает в себя, в том числе, расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, транспортные расходы, прочие выплаты.

Приказом Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации от 28.02.2011 N 158н утверждены Правила обязательного медицинского страхования (далее - Правила), регулирующие правоотношения субъектов и участников обязательного медицинского страхования при реализации Закона N 326-ФЗ.

Согласно пункту 158 Правил в расчет тарифов включаются затраты медицинской организации, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) и потребляемые в процессе ее предоставления, и затраты, необходимые для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемые непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги).

В составе затрат, непосредственно связанных с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги), учитываются, в том числе, затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги); иные затраты, непосредственно связанные с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги) (пункт 158.1 Правил).

Пунктом 158.2 Правил установлено, что к затратам, необходимым для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, но не потребляемым непосредственно в процессе оказания медицинской помощи (медицинской услуги), относятся затраты, которые невозможно отнести напрямую к затратам, непосредственно связанным с оказанием медицинской помощи (медицинской услуги).

Согласно пункту 158.3 Правил в составе затрат, необходимых для обеспечения деятельности медицинской организации в целом, выделяются, в частности, следующие группы затрат: затраты на приобретение транспортных услуг; затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи (медицинской услуги) (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании медицинской помощи (медицинской услуги)).

Правила не содержат закрытого перечня работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, однако необходимы для обеспечения деятельности медицинской организации в целом. В каждом конкретном случае вопрос о том, необходима ли деятельность соответствующего работника для обеспечения деятельности медицинской организации в сфере реализации ОМС, должен рассматриваться с учетом всех подлежащих применению программ ОМС и обязанностей, возложенных данными программами на медицинские учреждения.

Постановлениями Правительства Российской Федерации от 28.11.2014 N 1273 и от 19.12.2015 N 1382 утверждены Программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов соответственно.

Постановлениями Правительства Республики Хакасия от 30.12.2014 N 721 и от 29.12.2015 N 725 утверждены Территориальные программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи на территории Республики Хакасия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов, на 2016 год соответственно (далее - территориальные программы). При этом в федеральных и территориальных программах на 2015 и 2016 годы виды бесплатной медицинской помощи (виды медицинских услуг) разграничены по источникам финансирования - за счет федерального, регионального, местного бюджетов, а также за счет средств обязательного медицинского страхования.

Согласно пунктам 2.9.3 Территориальной программы на 2015 год и пунктом 2.9.1 Территориальной программы на 2016 год за счет средств обязательного медицинского страхования в рамках территориальной программы обязательного медицинского страхования застрахованным лицам оказывается первичная медико-санитарная помощь, включая профилактическую помощь, скорая медицинская помощь (за исключением санитарно-авиационной эвакуации, осуществляемой воздушными судами), специализированная медицинская помощь, в том числе высокотехнологичная медицинская помощь, являющаяся частью специализированной медицинской помощи, включенная в перечень видов высокотехнологичной медицинской помощи, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет средств ОМС, при заболеваниях и состояниях, указанных в пункте 2.7 Программы, за исключением заболеваний, передаваемых половым путем, туберкулеза, ВИЧ-инфекции и синдрома приобретенного иммунодефицита, психических расстройств и расстройств поведения.

Фонд не приводит доводов о том, что деятельность врача-эпидемиолога не связана с оказанием поликлиникой в 2015-2016 годах медицинских услуг, предусмотренных пунктом 2.9.3 Территориальной программы на 2015 год и пунктом 2.9.1 Территориальной программы на 2016 год. Позиция фонда построена исключительно на том, что данные работники непосредственно не оказывают соответствующие медицинские услуги.

Согласно пунктам 3.11 Территориальных программ на 2015 и 2016 годы при оказании медицинской помощи пациенту обеспечивается соблюдение безопасных условий пребывания и санитарно-эпидемиологического режима при проведении лечебно-диагностического процесса.

Приказом Минздрава Российской Федерации от 17.09.1993 N 220 "О мерах по развитию и совершенствованию инфекционной службы в Российской Федерации" (приложения 10, 11) определены обязанности врача-эпидемиолога, в которые, в том числе входят: контроль за выявлением и регистрацией внутрибольничных инфекций, разработка и осуществление комплекса противоэпидемических мероприятий при возникновении случаев инфекционных заболеваний, профилактические мероприятия в стационаре, обеспечение противоэпидемического и санитарно-гигиенического режима во всех подразделениях; организация выполнения действующих приказов по инфекционным заболеваниям и соблюдению дезрежима; совместно со специалистами (бактериологами и клиницистами) определяет оптимальные схемы применения антибиотиков в данном стационаре; осуществляет постоянный контроль за обработкой и стерилизацией медицинского инструментария, использованием и утилизацией разовых шприцев, систем и иммунобиологических препаратов, а также условиями их доставки и хранения.

Таким образом, указанное правое регулирование позволяет прийти к выводу, что деятельность врача-эпидемиолога направлена на соблюдение безопасных условий пребывания и санитарно-эпидемиологического режима при проведении лечебно-диагностического процесса в соответствии с пунктами 3.11 Территориальных программ на 2015-2016 годы и по смыслу пункта 158.3 Правил необходима для обеспечения деятельности медицинского учреждения в целом.

Вывод суда первой инстанции о том, что врач-эпидемиолог не входит в перечень работников медицинских организаций, которые не принимают непосредственного участия в оказании медицинской помощи, не основан на нормах права (в том числе буквальном содержании пункта 158.3 Правил) и противоречит установленным судом фактическим обстоятельствам.

Следовательно, в настоящем случае с учетом положений пунктов 3.11 Территориальных программ на 2015 и 2016 годы расходы на оплату труда врача-эпидемиолога, а также расходы, связанные с повышением квалификации врача-эпидемиолога, при отсутствии иных правовых препятствий могут учитываться при расчете тарифов на медицинские услуги, финансируемых за счет средств фонда. Поэтому в рассматриваемом споре само по себе финансирование этих расходов за счет средств ОМС не свидетельствует о нецелевом использовании поликлиникой денежных средств в сумме 747 829 рублей 82 копейки.

Фонд при рассмотрении дела не ссылался на какие-либо доказательства оказания рассматриваемыми сотрудниками услуг, не связанных с реализацией пунктов 3.11 Территориальных программ на 2015 и 2016 годы при оказании учреждением медицинской помощи, финансируемой за счет средств ОМС, и, в частности, оказания каким-либо лицам самостоятельных услуг по проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий, подлежащих отдельной оплате за счет средств федерального бюджета либо бюджета Республики Хакасия.

Поскольку иных оснований для выводов о нецелевом использовании указанной суммы фондом не заявлено и из материалов дела не следует, отсутствуют основания для взыскания с учреждения 74 782 рублей 98 копеек штрафа, начисленного на указанную сумму.

С учетом изложенного, в связи с неправильным применением норм материального права решение суда первой инстанции подлежит отмене с принятием нового судебного акта об удовлетворении заявленного требования.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьей 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации с фонда в пользу заявителя подлежит взысканию 4500 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение дела в судах первой и апелляционной инстанций.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Третий арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Хакасия от "10" мая 2017 года по делу N А74-1521/2017 отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленного требования.

Признать недействительным требование (предписание) от 25.11.2016 N Л-3025, выданное Территориальным фондом обязательного медицинского страхования Республики Хакасия в части возврата средств, использованных не по назначению, в сумме 742 829 рублей 82 копейки, перечисления штрафа в размере 74 782 рублей 98 копеек.

Взыскать с Территориального фонда обязательного медицинского страхования Республики Хакасия в пользу государственного бюджетного учреждения здравоохранения Республики Хакасия "Абаканская городская клиническая поликлиника" 4500 рублей в возмещение расходов по уплате государственной пошлины.

Настоящее постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев в Арбитражный суд Восточно-Сибирского округа через арбитражный суд, принявший решение.

Председательствующий

Г.Н. Борисов

Судьи

Н.А. Морозова Д.В. Юдин