Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 13 октября 2017 г. N 09АП-45575/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Московского округа от 1 февраля 2018 г. N Ф05-21292/17 настоящее постановление оставлено без изменения

г. Москва

13 октября 2017 г.

Дело N А40-70986/17

Резолютивная часть постановления оглашена 28.09.2017.

Постановление изготовлено в полном объеме 13.10.2017.

Девятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующий судья Маркова Т.Т., судьи Румянцев П.В., М.В. Кочешкова,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Бабажановым Н.Н.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Правительства Ивановской области на решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.07.2017 по делу N А40-70986/17, принятое судьей Кузиным М.М.

по заявлению Правительства Ивановской области (153000, Ивановская область, Иваново, улица Пушкина, дом 9, ОГРН 1033700051835)

к Федеральной антимонопольной службе Российской Федерации (123995, Москва, улица Садовая-Кудринская, дом 11, Д-242, ГСП-3, ОГРН 10047796269663)

о признании недействительным предупреждения;

при участии:

от заявителя - Витюлева Г.А. по доверенности от 11.05.2017, Маленкина В.Ю. по доверенности от 19.05.2017;

от заинтересованного лица - Ерин А.В. по доверенности от 13.04.2017, Трубинова Е.И. по доверенности от 30.06.2017;

установил:

решением Арбитражного суда г. Москвы от 21.07.2017 в удовлетворении заявления Правительства Ивановской области о признании недействительным предупреждения Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации 21.03.2017 N ИА/18021/17 о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, отказано.

Правительство Ивановской области не согласилось с выводами суда, обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить, по мотивам, изложенным в апелляционной жалобе.

Представители лиц, участвующих в деле, в судебном заседании поддержали свои доводы и возражения.

Рассмотрев повторно материалы дела в порядке, предусмотренном ст. ст. 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, обсудив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для отмены судебного акта, исходя из следующего.

Пунктом 8 ч. 1 ст. 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещается создание дискриминационных условий.

Под дискриминационными условиями понимаются условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (п. 8 ст. 4 Закона N 135-ФЗ).

Согласно абз. 2 п. 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" следует, что действия органов местного самоуправления не могут быть признаны нарушающими ч. 1 ст. 15 Закона N 135-ФЗ, если имеется конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять акт, осуществить действия (бездействие).

Из материалов дела следует, что в ходе проверки нормативных правовых актов Правительства Ивановской области, регламентирующих предоставление субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока антимонопольным органом установлено, что постановлением Правительства Ивановской области от 09.06.2016 N 163-п "О внесении изменений в постановление Правительства Ивановской области от 20.03.2013 N 101-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока" внесены изменения в п. 4 Порядка предоставления субсидий на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 20.03.2013 N 101-п, в соответствии с которым (с учетом внесенных изменений) субсидии предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям за фактически реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 1 января по 31 марта текущего года путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку коровьего молока высшего сорта и (или) первого сорта и (или) козьего молока.

В данных действиях Правительства Ивановской области антимонопольным органом установлены нарушения п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, в связи с чем 26.01.2017 Правительству Ивановской области выдано предупреждение N ИА/4316/17 о прекращении действий, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Письмом от 14.02.2017 N 1094-1-124 Правительством Ивановской области сообщено антимонопольному органу о том, что в связи с изменением законодательства Российской Федерации постановление Правительства Ивановской области от 09.06.2016 N 163-п признано утратившим силу с 08.02.2017, правительством Ивановской области принято постановление от 07.02.2017 N 28-п "Об утверждении Порядка предоставления субсидий на повышение продуктивности в молочном скотоводстве".

Согласно подп. "е" п. 2.1 Порядка предоставления субсидий соответствующие субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям за реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 1 января по 31 марта текущего года.

Антимонопольным органом установлено, что постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 утверждена Государственная программа развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013-2020, согласно которой одним из приоритетных направлений поддержки агропромышленного комплекса является развитие молочного скотоводства.

Согласно ч. 2 ст. 15 Федерального закона от 29.12.2006 N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства" за реализацию мероприятий государственной программы в субъектах Российской Федерации несут ответственность уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в рамках установленных полномочий.

На территории Ивановской области постановлением Правительства Ивановской области от 13.11.2013 N 451-п утверждена государственная программа Ивановской области "Развитие сельского хозяйства и регулирование рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия Ивановской области", в рамках которой утверждена подпрограмма "Развитие подотрасли животноводства, переработки и реализации продукции животноводства". К мероприятиям соответствующей подпрограммы отнесено возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока.

В целях исполнения мероприятий указанных программ Правительством Ивановской области постановлением от 07.02.2017 N 28-п утвержден Порядок предоставления субсидий.

В соответствии с ранее действовавшим Порядком предоставления субсидий, утвержденным постановлением Правительства Ивановской области от 20.03.2013 N 101-п (в редакции постановления Правительства Ивановской области от 15.07.2015 N 331-п "О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Ивановской области"), субсидии предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям ежеквартально за фактически реализованное в предыдущем квартале молоко собственного производства (в апреле за первый квартал, в июле за 2 квартал, в октябре за 3 квартал текущего года) (п. 4 Порядка предоставления субсидий в редакции постановления N 331-п).

При этом действующий в настоящее время на территории Ивановской области Порядок предоставления субсидий устанавливает, что субсидии предоставляются сельскохозяйственным товаропроизводителям за фактически, реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 1 января по 31 марта текущего года путем возмещения части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока высшего сорта и (или) первого сорта и (или) козьего молока.

Действующий Порядок предоставления субсидий предполагает доведение полного объема средств государственной поддержки до получателей субсидий в апреле текущего года, а не распределение средств государственной поддержки по кварталам текущего года.

Из положений п. 14 Технического регламента Таможенного союза "О безопасности молока и молочной продукции", утвержденного решением Совета Евразийской экономической комиссии от 09.10.2013 N 67, п. 4.1 Технических условий. ГОСТ Р 52054-2003 "Молоко коровье сырое", утвержденных постановлением Госстандарта России от 22.05.2003 N 154-ст, следует, что молоко должно быть получено от здоровых сельскохозяйственных животных на территории, благополучной в отношении инфекционных и других общих для человека и животных заболеваний.

В соответствии с разделом V Требований к не переработанному продовольственному (пищевому) сырью животного происхождения, закрепленных в Техническом регламенте Таможенного союза "О безопасности пищевой продукции", утвержденного решением Комиссии Таможенного союза от 09.12.2011 N 880 к обращению допускаются сырое молоко и сырые сливки, полученные от здоровых животных из хозяйств, официально свободных от заразных болезней животных, в том числе свободных от лейкоза в течение последних 12 месяцев на территории хозяйства.

Требования к качеству сырого молока означают, что сельскохозяйственные товаропроизводители, чья территория осуществления хозяйственной деятельности была признана неблагополучной по лейкозу крупного рогатого скота менее, чем за 12 месяцев до начала исчисления периода, за который предоставляются субсидии, не могут получить соответствующие субсидии за данный период.

Такие требования к качеству сырого молока связаны с исчислением соответствующего двенадцатимесячного срока именно с даты признания территории хозяйства свободной от лейкоза.

При этом ранее действовавшим Порядком предоставления субсидий в редакции постановления N 331-п установлено, что сельскохозяйственным товаропроизводителям, которым отказано в получении субсидий за фактически реализованное молоко собственного производства в предыдущем квартале текущего года по причине отсутствия факта истечения двенадцатимесячного срока с даты признания территории их деятельности благополучной по лейкозу крупного рогатого скота, но территория, которых признана благополучной по лейкозу крупного рогатого скота в дальнейшем в течение года (что предполагает истечение 12 месяцев с даты признания территории хозяйства свободной от лейкоза крупного рогатого скота до начала периода, за который предоставляются субсидии) субсидии предоставлялись по итогам соответствующего квартала при условии выполнения ими всех требований, установленных Порядком предоставления субсидий в редакции постановления N 331-п.

В частности, ООО СП "Нельша" (село Нелыпа Тейковского муниципального района Ивановской области) отказано в предоставлении субсидий в связи с признанием села Нельша неблагополучным пунктом по лейкозу крупного рогатого скота (приказ Службы ветеринарии Ивановской области от 23.05.2014 N 70-ад). При этом с момента отмены ограничительных мероприятий по профилактике и ликвидации лейкоза крупного рогатого скота ООО СП "Нельша" включено в сводный реестр получателей субсидий на возмещение части затрат на 1 килограмм реализованного и (или) отгруженного на собственную переработку молока в 3 квартале 2015 за счет средств областного и федерального бюджетов с 08.09.2015 (письмо Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области от 21.10.2015 N исх-2239-010/08-14).

Аналогичная ситуация имела место и при предоставлении субсидий СПК (колхоз) "Центральный" после отмены ограничительных мероприятий по профилактике и ликвидации лейкоза крупного рогатого скота (акт проверки от 31.10.2016).

После изменения Правительством Ивановской области установленного ранее Порядка предоставления субсидий сельскохозяйственные товаропроизводители, которым отказано в получении субсидий за фактически реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко за период с 1 января по 31 марта текущего года по причине отсутствия факта истечения двенадцатимесячного срока с даты признания территории их деятельности благополучной по лейкозу крупного рогатого скота, но территория которых будет признана благополучной по лейкозу крупного рогатого скота начиная с 1 апреля того же года (что предполагает истечение 12 месяцев с даты признания территории хозяйства свободной от лейкоза до даты начала периода, за который предоставляются субсидии), будут лишены возможности получения в дальнейшем (в течение года) субсидий несмотря на выполнение ими всех требований Порядка предоставления субсидий.

Порядок предоставления субсидий утвержден Правительством Ивановской области на основании норм п. 2 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать, что соответствующие субсидии предоставляются субъектом Российской Федерации - Ивановской областью, в том числе с учетом Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, направленных на повышение продуктивности в молочном скотоводстве, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 14.07.2012 N 717 (Порядок предоставления субсидий из федерального бюджета).

Согласно п. 2 Правил предоставления субсидий из федерального бюджета, п. 1.3 Порядка предоставления субсидий, финансовое обеспечение предоставления субсидий осуществляется за счет субсидий из федерального бюджета и средств областного бюджета.

Антимонопольным органом не оспаривается наличие у Правительства Ивановской области полномочий на утверждение Порядка предоставления субсидий из бюджета Ивановской области. При этом Порядок предоставления субсидий не должен нарушать требования, определенные Законом о защите конкуренции, в частности, Порядок предоставления субсидий не должен содержать положения, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в том числе которые могут привести к созданию дискриминационных условий.

В соответствии с п. 8 ст. 4 Закона о защите конкуренции дискриминационные условия - это условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которой хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

Таким образом, под созданием дискриминационных условий понимается формирование неравного подхода к приобретателям идентичного по своей природе, содержанию и объему блага, которым в данном случае является возмещение недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с реализацией и (или) отгрузкой на собственную переработку молока.

С учетом правовой природы субсидии, определенной п. 1 ст. 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации, сельскохозяйственные товаропроизводители, осуществляющие на территории муниципальных образований Ивановской области хозяйственную деятельность по реализации и (или) отгрузке на собственную переработку молока, с даты признания территории деятельности которых благополучной по лейкозу крупного рогатого скота по состоянию на 1 января текущего года прошло менее 12 месяцев и при этом в последующих кварталах соответствующего года истек двенадцатимесячный срок с даты признания такой территории благополучной (что свидетельствует о соблюдении производителями нормативно установленных требований к качеству молока и, соответственно, о наличии предпосылки к выдаче им субсидий) поставлены в неравное положение с сельскохозяйственными товаропроизводителями, осуществляющими на территории муниципальных образований Ивановской области хозяйственную деятельность по реализации и (или) отгрузке на собственную переработку молока, с даты признания территории деятельности которых благополучной по лейкозу КРС по состоянию на 1 января текущего года прошло 12 месяцев и более вне зависимости от состояния благополучия по лейкозу крупного рогатого скота такой территории в последующие кварталы текущего года.

Согласно ч. ч. 1, 2 ст. 391 Закона о защите конкуренции в целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган вправе выдать, в том числе органу местного самоуправления предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения. Предупреждение выдается, в том числе в случае выявления признаков нарушения ст. 15 Закона о защите конкуренции.

Антимонопольным органом установлено наличие в действиях Правительства Ивановской области признаков нарушения п. 8 ч. 1 ст. 15 Закона о защите конкуренции, что является основанием для выдачи оспариваемого предупреждения.

Согласно п. 3 ч. 4 ст. 391 Закона о защите конкуренции, подп. 3 п. 2.2 Порядка предупреждение должно содержать, в том числе перечень действий, направленных на прекращение нарушения антимонопольного законодательства, устранение причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, устранение последствий такого нарушения, а также разумный срок их выполнения.

Оспариваемым предупреждением антимонопольным органом предписано Правительству Ивановской области внести в действовавший Порядок предоставления субсидий изменения, позволяющие сельскохозяйственным товаропроизводителям получать субсидии за фактически реализованное и (или) отгруженное на собственную переработку молоко на протяжении всего периода текущего (соответствующего) года.

Так как внесение изменений в Порядок предоставления субсидий, утвержденный постановлением Правительства Ивановской области, относится к компетенции заявителя, то совершение указанных в оспариваемом предупреждении действий находится в полномочиях Правительства Ивановской области.

Следует отметить, что оспариваемое предупреждение антимонопольного органа содержит только те требования, которые касаются выявленных признаков нарушения Правительством Ивановской области антимонопольного законодательства. Предписанные действия не выходят за пределы мер, необходимых для прекращения действий, содержащих признаки нарушения антимонопольного законодательства.

Доводы заявителя о невозможности исполнения предупреждения таким образом, чтобы сельскохозяйственные производители имели возможность получать субсидии на протяжении всего периода текущего (соответствующего) финансового года, отклоняются, поскольку п. 4 Порядка предоставления субсидий в редакции постановления N 331-п предусмотрен соответствующий Порядок: субсидии предоставлялись сельскохозяйственным товаропроизводителям ежеквартально за фактически реализованное в предыдущем квартале молоко собственного производства (в апреле за первый квартал, в июле за второй квартал, в октябре за третий квартал) (абз. 3 стр. 2 предупреждения).

С учетом особенностей бюджетного законодательства оспариваемое предупреждение не возлагает на Правительство Ивановской области обязанности по закреплению возможности предоставления субсидий за 4 квартал календарного года, поскольку на дату окончания указанного периода завершается и финансовый год, который согласно ст. 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Указанные в предупреждении действия Правительству Ивановской области необходимо совершить в срок до 13.04.2017.

Предупреждение получено Правительством Ивановской области 27.03.2017.

Доводы заявителя о невозможности исполнения предупреждения до 13.04.2017, отклоняются, исходя из положений ч. 5 ст. 391 Закона о защите конкуренции, п. 3.2 Порядка, согласно которой по мотивированному ходатайству лица, которому выдано предупреждение, и при наличии достаточных оснований полагать, что в установленный срок предупреждение не может быть выполнено в указанный срок может быть продлен антимонопольным органом.

Таким образом, завяитель не был лишен возможности соблюсти установленный для обращения порядок необходимый для обоснованного разрешения обращения на законной основе.

В соответствии с ч. 5 ст. 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

С учетом положений процессуального и материального права, на основании имеющихся в деле доказательств, проверив доводы апелляционной жалобы, оценив имеющиеся доказательства по делу в их совокупности и взаимосвязи согласно требованиям ст. ст. 65, 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции, поддерживая решение суда первой инстанции, приходит к выводу о том, что указанные в оспариваемом предупреждении обстоятельства антимонопольным органом в рассматриваемой ситуации доказаны, правомерность его вынесения по тем основаниям, которые в нем изложены, подтверждена.

С учетом изложенного, обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, содержащиеся в нем выводы установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений судом первой инстанции норм процессуального права судом апелляционной инстанции не установлено.

Руководствуясь ст. ст. 266, 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации,

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда г. Москвы от 21.07.2017 по делу N А40-70986/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме в Арбитражный суд Московского округа.

Председательствующий судья

Т.Т. Маркова

Судьи

П.В. Румянцев М.В. Кочешкова