Постановление Двенадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 ноября 2017 г. N 12АП-12666/17

г. Саратов

16 ноября 2017 г.

Дело N А12-16853/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 15 ноября 2017 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 16 ноября 2017 года.

Двенадцатый арбитражный апелляционный суд в составе

председательствующего судьи Кузьмичева С.А.,

судей Землянниковой В.В., Смирникова А.В.

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Щербаковой Н.А.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

на решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2017 года по делу N А12-16853/2017 (судья Н.В. Стрельникова)

по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" (ИНН 6453010110, ОГРН 1026403049815)

к Нижне-Волжскому управлению Федеральной службы по экологическому,

технологическому и атомному надзору (ИНН 3444046034, ОГРН 1023403462488)

о признании недействительным предписания,

при участии в судебном заседании: общества с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" - Котенджи Т.А., по доверенности от 13.12.2016 N 28-10/329, выданной сроком по 31.12.2017

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, извещены о времени и месте судебного разбирательства надлежащим образом в порядке части 1 статьи 122, части 1 статьи 123 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

УСТАНОВИЛ:

общество с ограниченной ответственностью "Газпром трансгаз Саратов" (далее -заявитель, Общество, ООО "Газпром трансгаз Саратов") обратилось в Арбитражный суд Волгоградской области с заявлением, в котором просит признать недействительным предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - Управление Ростехнадзора) от 31.03.2017 N П-131/24/60.

Решением Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2017 года по делу N А12-16853/2017 удовлетворены требования ООО "Газпром трансгаз Саратов": признано недействительным предписание Нижне-Волжского управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) от 31.03.2017 N П-131/24/60.

Кроме того, в пользу ООО "Газпром трансгаз Саратов" с Нижне-Волжского управления Ростехнадзора взыскана госпошлина в сумме 3000 руб.

Управление Ростехнадзора, не согласившись с выводами суда первой инстанции, обратилось в суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2017 года по основаниям, изложенным в апелляционной жалобе.

Исследовав материалы дела, рассмотрев доводы апелляционной жалобы, оценив имеющиеся в материалах дела доказательства на основании статьи 71 АПК РФ, арбитражный суд апелляционной инстанции пришел к следующим выводам.

Как следует из материалов дела, Нижне-Волжским управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на основании приказа от 02.08.2016 N 131дсп проведена внеплановая документарная проверка (в рамках постоянного надзора) в отношении объекта "Участки магистрального газопровода Пугачевское ЛПУМГ" ООО "Газпром трансгаз Саратов".

В ходе проверки выявлены нарушения требований части 1 статьи 9, пунктов 1, 5 статьи 13 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", пункта 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утвержденных приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538, зарегистрированных в Министерстве юстиции Российской Федерации 26.12.2013 pen N 30855, выразившиеся в эксплуатации опасных производственных объектов - участков магистрального газопровода, технических устройств без проведения экспертиз промышленной безопасности с оформлением положительного заключения, внесенного в реестр заключений экспертизы, в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке безопасной эксплуатации, что зафиксировано в акте проверки от 31.03.2017 N А-131/24/115.

Управлением Ростехнадзора по результатам проверки вынесено предписание от 31.03.2017 N П-131/24/60, в соответствии с которыми ООО "Газпром трансгаз Саратов" предписано устранить выявленные нарушения в срок до 01.07.2017 г.

Считая такое предписание Управления Ростехнадзора несоответствующим законодательству и нарушающим его права и законные интересы, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что в рассматриваемом случае административным органом не доказан факт наличия выявленных им нарушений, следовательно, оспариваемое предписание является незаконным.

Апелляционная коллегия считает решение суда первой инстанции законным и обоснованным, выводы - подтвержденными собранными по делу доказательствами.

В соответствии с пунктом 11 статьи 16 Федерального закона от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" на опасных производственных объектах I класса опасности устанавливается режим постоянного государственного надзора в соответствии с положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Порядок осуществления постоянного государственного надзора устанавливается Правительством Российской Федерации.

Особенности организации и проведения проверок обусловливаются также видом контроля (надзора), проводимого в рамках федерального государственного надзора в области промышленной безопасности.

К отношениям, связанным с осуществлением постоянного государственного надзора, применяются положения Федеральных законов "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" и "О промышленной безопасности опасных производственных объектов".

Основанием для проведения мероприятий по контролю в рамках постоянного государственного надзора на отдельных опасных производственных объектах при проведении соответствующего федерального государственного надзора в области промышленной безопасности является: приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору об утверждении графика проведения мероприятий по контролю; приказ руководителя (уполномоченного заместителя) органа надзора о назначении должностных лиц органа надзора.

Дополнительного распоряжения о проведении мероприятий по контролю в рамках постоянного государственного надзора не требуется.

В отношении фактов нарушений обязательных требований, выявленных при осуществлении постоянного государственного надзора, а также причин и условий, способствующих нарушению указанных требований, принимаются предусмотренные законодательством Российской Федерации меры, направленные на пресечение, предупреждение и (или) устранение выявленных нарушений обязательных требований.

Результаты проверки должны быть оформлены в порядке, предусмотренном Законом N 294-ФЗ.

В соответствии с пунктом 7 части 2 статьи 16 Закона N 294-ФЗ в акте проверки указываются сведения о результатах проверки, в том числе о выявленных нарушениях обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, об их характере и о лицах, допустивших указанные нарушения.

Частью 3 статьи 16 Закона N 294-ФЗ установлено, что к акту проверки прилагаются, в том числе, иные связанные с результатами проверки документы или их копии.

Согласно пункту 1 части 1 статьи 17 Закона N 294-ФЗ в случае выявления при проведении проверки нарушений юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, проводившие проверку, в пределах полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, обязаны выдать предписание юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю об устранении выявленных нарушений с указанием сроков их устранения.

Из указанной нормы следует, что обязательным условием выдачи любого предписания является установленный в ходе проверки факт нарушения проверяемым лицом требований законодательства.

В апелляционной жалобе Нижне-Волжское управление Ростехнадзора указывает, что не нарушало в отношении ООО "Газпром трансгаз Саратов" порядок осуществления постоянного государственного надзора, установленный Положением о режиме постоянного государственного контроля (надзора) на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях, утв. постановлением Правительства РФ от 05.05.2012 N 455.

Судебная коллегия отклоняет данное утверждение, поскольку режим постоянного государственного контроля (надзора), установленный Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектах", предполагает постоянное пребывание уполномоченных должностных лиц органов государственного контроля (надзора) на объектах повышенной опасности и проведение указанными лицами мероприятий по контролю за состоянием безопасности и выполнением мероприятий по обеспечению безопасности на таких объектах. Помимо п. 5 Положения о режиме постоянного государственного контроля (надзора) на опасных производственных объектах и гидротехнических сооружениях, в приказе Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 02.08.2016 N 131дсп "Об утверждении графика проведения мероприятий по контролю в отношении объекта "Участки магистральных газопроводов Пугачевского ЛПУМГ", ООО "Газпром трансгаз Саратов" указан перечень мероприятий по контролю в отношении опасных производственных объектов.

Однако указанные мероприятий в отношении опасных производственных объектов Пугачевского ЛПУМГ не проводилось.

В соответствии с п. 12 ст. 16 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" должностные лица федеральных органов исполнительной власти в области промышленной безопасности в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, имеют право запрашивать и получать на основании мотивированного письменного запроса от юридического лица информацию и документы, необходимые в ходе проведения проверки. Из материалов дела следует, что никаких запросов документов относительно проверяемых в рамках постоянного надзора опасных производственных объектов должностными лицами Нижне-Волжского управления Ростехнадзора в адрес общества не поступало.

Из материалов дела следует, что Нижне-Волжское управление Ростехнадзора не представило в суд достаточных доказательств, которые могли свидетельствовать о том, что в распоряжении административного органа имеется проектная или иная документация, проанализировав которую, можно было бы сделать вывод о наличии или отсутствии нарушений требований промышленной безопасности на объектах Пугачевского ЛПУМГ.

Исходя из этого, судом первой инстанции сделан правомерный и обоснованный вывод о том, что в материалах проверки отсутствуют какие-либо сведения о проектной, технической документации, на основании чего управлением Ростехнадзора, сделан вывод о необходимости проведения экспертизы промышленной безопасности в отношении данных технических сооружений и устройств.

Таким образом, мероприятия, заявленные в приказе Нижне-Волжского управления Ростехнадзора от 02.08.2016 N 131дсп "Об утверждении графика проведения мероприятий по контролю в отношении объекта "Участки магистральных газопроводов Пугачевского ЛПУМГ" ООО "Газпром трансгаз Саратов", включая "анализ сведений, подтверждающих соблюдение организацией, владеющей объектом повышенной опасности, обязательных требований промышленной безопасности", на котором в суде первой инстанции, а затем в апелляционной жалобе настаивает административный орган, в рамках режима постоянного государственного контроля (надзора) не проводились.

Суд первой инстанции обоснованно сделал вывод о том, что достоверность фактов нарушений, вменяемых обществу, не подтверждена какими-либо документами, протоколами, заключениями, объяснениями работников юридического лица и иными доказательствами, свидетельствующими о нарушении обязательных требований.

Кроме того, на основании представленных ООО "Газпром трансгаз Саратов" доказательств судом сделан правомерный вывод о нарушениях административным органом прав проверяемого юридического лица, а именно:

- общество не было своевременно уведомлено о составлении акта проверки; при проверке отсутствовали представители проверяемого юридического лица;

- акт проверки для ознакомления и подписания руководителю заявителя не вручался;

- акт проверки со стороны общества никем не подписан, сведения об отказе в ознакомлении с актом или отказ от подписи не зафиксированы;

- достоверность фактов нарушений, вменяемых обществу, не подтверждена какими-либо документами, протоколами, заключениями, объяснениями работников юридического лица и иными доказательствами, свидетельствующими о нарушении обязательных требований.

В апелляционной жалобе Управление Ростехнадзора ссылается на обязанность общества проводить в обязательном порядке экспертизу промышленной безопасности на участки магистральных газопроводов.

Требование о необходимости проведения экспертизы промышленной безопасности участков магистральных газопроводов Нижне-Волжское управление Ростехнадзора основывает на ст. 13 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" и пункте 7 Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила проведения экспертизы промышленной безопасности", утв. Приказом Ростехнадзора от 14.11.2013 N 538, согласно которым здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, подлежат экспертизе в случае отсутствия проектной документации, либо отсутствия в проектной документации данных о сроке эксплуатации здания или сооружения.

Однако, как было установлено арбитражным судом первой инстанции, у административного органа отсутствовала проектная документация, из которой он мог бы выяснить наличие/отсутствие в ней данных о сроке эксплуатации участков магистральных газопроводов Пугачевского ЛПУМГ.

В ч. 1 ст. 13 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" указано: "Экспертизе промышленной безопасности подлежат:

документация на консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта;

документация на техническое перевооружение опасного производственного объекта в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации такого объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности;

технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, в случаях, установленных статьей 7 настоящего Федерального закона;

здания и сооружения на опасном производственном объекте, предназначенные для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий;

декларация промышленной безопасности, разрабатываемая в составе документации на техническое перевооружение (в случае, если указанная документация не входит в состав проектной документации опасного производственного объекта, подлежащей экспертизе в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности), консервацию, ликвидацию опасного производственного объекта, или вновь разрабатываемая декларация промышленной безопасности;

обоснование безопасности опасного производственного объекта, а также изменения, вносимые в обоснование безопасности опасного производственного объекта".

Согласно ч. 3 ст. 13 ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" экспертиза промышленной безопасности проводится в порядке, установленном федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности, на основании принципов независимости, объективности, всесторонности и полноты исследований, проводимых с использованием современных достижений науки и техники.

В рамках настоящего закона для безопасной эксплуатации опасного производственного объекта "Участки магистральных газопроводов Пугачевского ЛПУМГ" (Свидетельство о регистрации в Реестре опасных производственных объектов от 14.11.2016 г. N А51-01028, рег.N А51-01028-0166 от 30.03.2005) общество руководствуется требованиями Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов, утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 06.11.2013 N 520 и Правил проведения экспертизы промышленной безопасности, утв. Приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 14.11.2013 N538.

В соответствии с п. 7 Правил проведения экспертизы промышленной безопасности "экспертиза зданий и сооружений на опасном производственном объекте, предназначенных для осуществления технологических процессов, хранения сырья или продукции, перемещения людей и грузов, локализации и ликвидации последствий аварий, проводится при наличии соответствующих требований промышленной безопасности к таким зданиям и сооружениям", при этом административный орган в обжалуемом предписании требовал провести экспертизу промышленной безопасности ни на какое-либо здание или сооружение на опасном производственном объекте, а на всю линейную часть магистрального газопровода, хотя в законодательстве нет соответствующих требований о проведении экспертизы промышленной безопасности линейной части магистрального газопровода (тем более, что она представляет собой многокилометровое подземное сооружение, что технически делает невозможным проведение экспертизы в соответствии с требованиями гл. III настоящих Правил).

Заявленное административным органом требование о проведении экспертизы промышленной безопасности в связи с отсутствием в проектной документации данных о сроке безопасной эксплуатации не обосновано по следующим причинам:

1) Данное требование не регламентировано Федеральным законом N 384-ФЗ от 30.12.2009 "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений" в части гл. 3 "Требования к результатам инженерных изысканий и проектной документации в целях обеспечения безопасности зданий и сооружений" и гл. 5 "Обеспечение безопасности зданий и сооружений в процессе эксплуатации, при прекращении эксплуатации и в процессе сноса (демонтажа)";

2) Данное требование противоречит требованиям Постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 г. N 87 "О составе разделов проектной документации и требований к их содержанию" и Своду правил по проектированию новых и реконструируемых магистральных трубопроводов и ответвлений от них номинальным диаметром до 1400 мм включительно, с избыточным давлением среды свыше 1,2 до 10 МПа включительно СП 36.13330.2012 "Магистральные трубопроводы";

3) Данное требование не содержится в гл. II Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов в части "Требований промышленной безопасности при проектировании объектов линейной части магистральных трубопроводов".

Также, как следует из п. 57 и п. 88 Правил безопасности для опасных производственных объектов магистральных трубопроводов решение о техническом состоянии трубопроводов на участках, которые останутся в дальнейшей эксплуатации с указанием гарантированных сроков безаварийной работы принимается эксплуатирующей организацией с учетом анализа результатов комплексных обследований, которые включают в себя внутритрубную диагностику, наземные обследования методом электрометрии, проведение плановых шурфований с применением методов неразрушающего контроля и оценки состояния изоляционного покрытия. Весь комплекс указанных мероприятий проводится ООО "Газпром трансгаз Саратов" в необходимом объеме и в установленные сроки специализированным филиалом и силами подрядных организаций.

Требования промышленной безопасности согласно п. 1 ст. 3 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в данном Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

В настоящее время требования промышленной безопасности о проведении экспертизы промышленной безопасности к линейным объектам (сооружениям), к которым относятся участки магистральных газопроводов, не установлены нормативными правовыми актами.

Судебная коллегия соглашается, требование о проведении экспертизы промышленной безопасности участков магистральных газопроводов Пугачевского ЛПУМГ, предъявляемое Нижне-Волжским управлением Ростехнадзора, не основано на законе.

В связи с чем, требование заявителя о признании оспариваемого предписания недействительным обоснованно удовлетворено судом первой инстанции.

Доводы, приведенные в апелляционной жалобе, судом апелляционной инстанции отклоняются, так как данные доводы по существу сводятся к несогласию с оценкой имеющихся в материалах дела доказательств и установленных судом обстоятельств.

С учетом изложенного, решение суда первой инстанции отмене не подлежит. В удовлетворении апелляционной жалобы следует отказать.

Руководствуясь статьями 268, 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двенадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Волгоградской области от 06 сентября 2017 года по делу N А12-16853/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Поволжского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме, через арбитражный суд первой инстанции, принявший решение.

Председательствующий

С.А. Кузьмичев

Судьи

В.В. Землянникова А.В. Смирников