|
20 декабря 2017 г.
|
Дело N А28-8970/2017
|
Резолютивная часть постановления объявлена 19 декабря 2017 года.
Полный текст постановления изготовлен 20 декабря 2017 года.
Второй арбитражный апелляционный суд в составе:
председательствующего Ившиной Г.Г.,
судей Кононова П.И., Минаевой Е.В.,
при ведении протокола секретарем судебного заседания Новоселовой Е.В.,
при участии в судебном заседании:
представителя заявителя Бородина Д.С., действующего на основании доверенности от 12.12.2017, директора Когана М.О.,
представителя ответчика Беликовой Н.В., действующей на основании доверенности от 31.05.2017,
представителя третьего лица Новиковой Н.В., действующей на основании доверенности от 04.12.2017,
рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу автономной образовательной некоммерческой организации "Сибирский институт дополнительного профессионального образования"
на решение Арбитражного суда Кировской области от 09.10.2017 по делу N А28-8970/2017, принятое судом в составе судьи Агалаковой Н.В.,
по заявлению автономной образовательной некоммерческой организации "Сибирский институт дополнительного профессионального образования" (ОГРН 1138600000714, ИНН 8603998094)
к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (ОГРН 1034316517652, ИНН 4347021540),
третье лицо: Федеральное бюджетное учреждение Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации "Вятские Увалы",
о признании незаконным решения,
установил:
автономная образовательная некоммерческая организация "Сибирский институт дополнительного профессионального образования" (далее - заявитель, АОНО "Сибирский институт", Институт) обратилось в Арбитражный суд Кировской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Кировской области (далее - ответчик, УФАС, Управление, антимонопольный орган) от 13.06.2017 N РНП-43-28.
К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Федеральное бюджетное учреждение Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации "Вятские Увалы" (далее - третье лицо, ФБУ Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации "Вятские Увалы", Учреждение, заказчик).
Решением Арбитражного суда Кировской области от 09.10.2017 в удовлетворении требований заявителя отказано.
Не согласившись с принятым судебным актом, АОНО "Сибирский институт" обратилось во Второй арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции, признать незаконным оспариваемое решение УФАС.
В жалобе заявитель указывает, что, руководствуясь положениями частей 13, 14 статьи 95 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ), направил в адрес заказчика ответ об устранении препятствий к исполнению контракта. Между тем указанное обстоятельство, по мнению заявителя, не получило надлежащей правовой оценки со стороны антимонопольного органа и суда первой инстанции. Также Институт приводит доводы о нарушении ответчиком сроков рассмотрения заявления Учреждения о включении организации в реестр недобросовестных поставщиков. В обоснование позиции по делу заявитель ссылается на судебные акты по делу N А40-208887/2015. Подробно позиция АОНО "Сибирский институт" изложена в апелляционной жалобе.
Ответчик и третье лицо в письменных отзывах на апелляционную жалобу опровергают доводы заявителя, настаивают на законности и обоснованности обжалуемого судебного акта и не усматривают правовых оснований для его отмены.
В судебном заседании суда апелляционной инстанции представители заявителя настаивали на удовлетворении жалобы, представители ответчика и третьего лица возражали против ее удовлетворения.
Законность решения Арбитражного суда Кировской области проверена Вторым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 258, 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).
Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, 10.02.2017 на официальном сайте Единой информационной системы в сфере закупок (http://www.zakupki.gov.ru/) размещено извещение N 0740100000117000001 о проведении электронного аукциона на оказание услуг по подготовке врачей на выездном цикле по программе дополнительного профессионального образования "Медицинская реабилитация".
14.03.2017 по итогам проведения указанной закупки между ФБУ Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации "Вятские Увалы" (заказчик) и АОНО "Сибирский институт" (исполнитель) заключен контракт N 14 на оказание услуг по подготовке врачей на выездном цикле по программе дополнительного профессионального образования "Медицинская реабилитация" (т.2 л.д.23-31).
Согласно пункту 1.1 указанного контракта исполнитель обязуется оказать услуги по подготовке врачей на выездном цикле по программе дополнительного профессионального образования "Медицинская реабилитация" для нужд заказчика, а заказчик - обеспечить оплату надлежащим образом исполненных обязательств.
Срок оказания услуг определен в пункте 1.3 контракта: с момента заключения настоящего контракта по 30.04.2017. Начало обучения - не позднее 7 (семи) рабочих дней с момента заключения контракта. График оказания услуг приведен в разделе 2 настоящего контракта.
В разделе 2 контракта от 14.03.2017 N 14 определены условия оказания услуг.
Пунктом 2.4 контракта установлено обязательное очное присутствие преподавателей на протяжении периода обучения (не менее 72 академических часов). Применение дистанционных образовательных технологий, электронного обучения и/или стажировки на рабочем месте допускается по истечении очного цикла обучения (72 академических часа).
Учебная нагрузка должна составлять не менее 7,2 академических часов в день (ежедневное начало занятий с 12-30, окончание - не позднее 20-00, выходные - суббота, воскресенье). Общая продолжительность курса - не менее 144 часов (пункт 2.5 контракта).
Место оказания образовательных услуг - Кировская область, Кирово-Чепецкий район, с. Бурмакино, ФБУ "Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации "Вятские увалы" (пункт 1.4 контракта).
В силу пункта 3.1.1 контракта исполнитель обязан оказать услуги в срок, в объеме и по качеству, предусмотренными настоящим контрактом и его приложениями, и сдать результат услуг заказчику в установленном порядке.
В приложении N 1 к контракту установлен план по подготовке врачей на выездном цикле по программе дополнительного профессионального образования "Медицинская реабилитация", где определены следующие параметры: специальность - Медицинская реабилитация; наименование учебного курса - Медицинская реабилитация больных терапевтического профиля; количество слушателей - 17; продолжительность курса - не менее 144 академических часов; срок проведения курса - март-апрель.
Письмом от 15.03.2017 N 01-07/69 исполнитель сообщил заказчику о необходимости согласования срока исполнения обязательств по контракту, приложив следующий график обучения: срок проведения очной части курса установлен с 20.03.2017 по 03.04.2017, заочной части - с 04.04.2017 по 20.04.2017 (т.2 л.д.14-18).
В письме от 17.03.2017 N 290 Учреждение согласовало исполнителю указанные сроки обучения (т.2 л.д.19-22).
Письмом от 22.03.2017 N 315 заказчик сообщил АОНО "Сибирский институт" о том, что по состоянию на 22.03.2017 последний не приступил к выполнению обязательств по контракту, дополнительно указав на завершение 23.03.2017 срока начала оказания услуг (т.2 л.д.32-34).
В ответ на указанное письмо Институт направил заказчику письмо от 23.03.2017 N 01-07/83, в котором просил перенести начало оказания образовательных услуг по контракту на 27.03.2017 в связи с болезнью преподавателя, приложив договор возмездного оказания услуг от 27.03.2017 N 01-03/29-П, заключенный с преподавателем Передерием Д.В. (т.2 л.д.35-39).
Письмом от 24.03.2017 N 330 заказчик потребовал у исполнителя представить документы, подтверждающие квалификацию преподавателя Передерия Д.В. и право на ведение образовательной деятельности, в том числе диплом о высшем образовании, сертификат (или удостоверение) по профилю цикла обучения, сведения о наличии стажа работы (т.2 л.д.41-44).
В письме от 27.03.2017 N 01-07/85 исполнитель вновь сообщил заказчику об изменении сроков обучения, указав на начало обучения с 03.04.2017 (т.2 л.д.40).
Письмом от 28.03.2017 N 342 Учреждение сообщило исполнителю о расторжении контракта в одностороннем порядке, обосновав тем, что ни 20.03.2017 (срок, согласованный заказчиком), ни 23.03.2017 (срок, установленный пунктом 1.3 контракта) АОНО "Сибирский институт" не приступила к исполнению контракта. В письме также сообщалось, что Институт сорвал организацию процесса реабилитации в Учреждении: пациенты не записывались на прием, талоны на процедуры к врачам-специалистам не выдавались; у заказчика отсутствует возможность полностью скомплектовать учебную группу ввиду начала отпусков двух слушателей и курса повышения квалификации одного слушателя (т.2 л.д.45-49). Названное сообщение направлено заказчиком в адрес исполнителя электронной почтой и заказным письмом, которое получено последним 11.04.2017.
29.03.2017 Институт направил заказчику посредством электронной почты сведения о квалификации преподавателя Передерия Д.В. и следующие документы: паспорт, трудовая книжка, сертификат специалиста по специальности "Травматология-ортопедия", удостоверение о повышении квалификации по специальности "Травматология-ортопедия" от 25.05.2016, сертификат специалиста по специальности "Травматология-ортопедия" от 25.05.2016 (т.2 л.д.50-61).
Письмом от 29.03.2017 N 01-08/90 АОНО "Сибирский институт" предложила Учреждению расторгнуть контракт от 14.03.2017 N 14 в порядке с пункта 9.1 контракта (по соглашению сторон) (т.2 л.д.63-64).
В ответ на указанное письмо Института Учреждение направило исполнителю претензию от 30.03.2017 N 350, в которой сообщило о нарушении заявителем сроков начала обучения, невозможности скомплектовать учебную группу, несоответствии преподавателя Передерия Д.В. квалификационным требованиям и отсутствии у него сертификата по профилю цикла обучения. В письме указывалось на информирование исполнителя о принятии заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта. Данное письмо направлено Институту по электронной почте (прочтение исполнителем 31.03.2017 подтверждено) и заказным письмом, последнее вручено 17.04.2017 (т.2 л.д.76-79).
04.04.2017 ФБУ Центр реабилитации Фонда социального страхования Российской Федерации "Вятские Увалы" принято решение об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта от 14.03.2017 N 14 (т.2 л.д.81-83).
Указанное решение направлено в адрес заявителя 06.04.2017 заказным почтовым отправлением с уведомлением. Кроме того, 05.04.2017 решение об одностороннем отказе от исполнения контракта направлено Институту по электронной почте (т.2 л.д.87). Информация о расторжении контракта размещена заказчиком на официальном сайте 05.04.2017 (т.2 л.д.86).
Письмом от 10.04.2017 N 01-07/96 исполнитель направил Учреждению ответ на решение об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта от 14.03.2017, в котором предложил отменить решение от 04.04.2017, принять исполнение обязательств по контракту, согласовав кандидатуру преподавателя Бимаева В.В. (договор возмездного оказания услуг с Бимаевым В.В. подписан 07.04.2017). К письму Институтом приложены документы, подтверждающие квалификацию Бимаева В.В.: диплом о высшем профессиональном образовании врача по специальности "Лечебное дело", диплом о профессиональной переподготовке по специальности "Хирургия" от 15.03.2017, сертификат специалиста по специальности "Хирургия" от 15.03.2017 (т.2 л.д.88-97).
В ответ на указанное сообщение Учреждение письмом от 12.04.2017 N 424 информировало Институт о невозможности принять исполнение обязательств по контракту в связи с нарушением срока начала обучения, отсутствии возможности сформировать учебную группу. Дополнительно заказчик сообщил исполнителю о несоответствии предложенной кандидатуры преподавателя Бимаева В.В. условиям контракта в связи с отсутствием документа о профессиональном образовании по профилю цикла обучения "Медицинская реабилитация" и стажа работы в образовательном учреждении не менее одного года (т.2 л.д.98-100).
12.05.2017 Учреждение обратилось в Управление с уведомлением о необходимости включения информации об АОНО "Сибирский институт" в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (т.2 л.д.6-9).
Уведомлением от 17.05.2017 N 2588/03 УФАС проинформировало Учреждение и Институт о том, что рассмотрение заявления заказчика состоится 13.06.2017, от АОНО "Сибирский институт" истребованы письменные пояснения по факту уклонения от исполнения контракта с приложением подтверждающих документов (т.2 л.д.10).
В ходе комиссионного рассмотрения Управлением направленных ему Учреждением материалов сделан вывод о том, что заказчиком не были допущены нарушения порядка одностороннего отказа от исполнения контракта, предусмотренного статьей 95 Закона N 44-ФЗ, при этом Институтом при исполнении контракта допущены существенные нарушения его условий (в части сроков оказания услуг, намерение привлечь к оказанию услуг преподавателя не соответствующего требованиям), в связи с чем решение Учреждения об одностороннем отказе от исполнения контракта является правомерным. Вместе с тем документов, обосновывающих невозможность исполнения контракта в установленный срок, АОНО "Сибирский институт" не представлено.
13.06.2017 УФАС принято решение РНП-43-28 (в полном объеме изготовлено 15.06.2017) о включении сведений об АОНО "Сибирский институт" в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) (пункт 1); датой включения сведений в реестр недобросовестных поставщиков установлено считать дату размещения соответствующих сведений на официальном сайте (пункт 2) (т.1 л.д.15-19).
21.06.2017 сведения в отношении АОНО "Сибирский институт", представленные Учреждением, включены Управлением в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) с указанием планируемой даты исключения - 21.06.2019.
Не согласившись с решением антимонопольного органа, АОНО "Сибирский институт" обратилась в Арбитражный суд Кировской области с рассматриваемыми требованиями.
Суд первой инстанции согласился с позицией УФАС, в связи с чем признал законным и обоснованным оспариваемое решение и отказал в удовлетворении заявленных требований.
Исследовав материалы дела, изучив доводы апелляционной жалобы и отзывов на нее, заслушав представителей участников процесса, суд апелляционной инстанции не нашел оснований для отмены или изменения решения суда исходя из нижеследующего.
В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.
Для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности, что также отражено в пункте 6 постановления Пленумов Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации".
Отсутствие предусмотренной статьей 198 АПК РФ совокупности условий, необходимой для оспаривания ненормативного правового акта, действия, решения, влечет в силу части 3 статьи 201 АПК РФ отказ в удовлетворении заявленных требований.
Отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, регулируются Законом N 44-ФЗ.
Согласно части 8 статьи 3 Закона N 44-ФЗ государственный (муниципальный) контракт - это договор, заключенный от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации (государственный контракт), муниципального образования (муниципальный контракт) государственным или муниципальным заказчиком для обеспечения соответственно государственных или муниципальных нужд.
В случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 названной статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта (часть 6 статьи 104 Закона N 44-ФЗ).
Согласно частям 1, 2 статьи 104 Закона о контрактной системе ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (часть 1). В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (часть 2).
В части 10 статьи 104 Закона N 44-ФЗ определено, что порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) установлен Правилами N 1062.
Уполномоченный орган осуществляет проверку информации и документов, указанных в пунктах 6 - 8 названных Правил, на наличие фактов, подтверждающих недобросовестность поставщика (подрядчика, исполнителя), в течение 10 рабочих дней с даты их поступления (пункт 11 Правил N 1062).
В пункте 12 Правил N 1062 закреплено, что рассмотрение вопроса о включении информации об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов, осуществляется с участием представителей заказчика и лица, информация о котором направлена заказчиком для включения в реестр. В случае неявки указанных лиц или их представителей рассмотрение указанного вопроса осуществляется в их отсутствие в пределах срока, предусмотренного пунктом 11 настоящих Правил. В рассмотрении вправе принять участие иные заинтересованные лица.
Исходя из положений Закона о контрактной системе и Правил N 1062 реестр недобросовестных поставщиков с одной стороны является специальной мерой ответственности, установленной законодателем в целях обеспечения исполнения лицом принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа обязательств. При этом одним из последствий включения в реестр недобросовестных поставщиков (в качестве санкции за допущенное нарушение) может являться ограничение прав такого лица на участие в течение установленного срока в торгах по размещению государственного и муниципального заказа.
С другой стороны реестр недобросовестных поставщиков служит инструментом, обеспечивающим реализацию целей регулирования отношений, определенных в части 1 статьи 1 Закона N 44-ФЗ, следовательно, является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий поставщиков (исполнителей, подрядчиков).
В судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации (Постановления от 30.07.2001 N 13-П, от 21.11.2002 N 15-П, Определения от 07.06.2001 N 139-О, от 07.02.2002 N 16-О) отражено, что применяемые государственными органами санкции должны отвечать требованиям Конституции Российской Федерации, соответствовать принципу юридического равенства, быть соразмерными конституционно защищаемым целям и ценностям, исключать возможность их произвольного истолкования и применения.
По смыслу статьи 55 Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния.
С учетом изложенного, суд при рассмотрении вопроса о законности решения уполномоченного органа о включении лица в реестр недобросовестных поставщиков не может ограничиться только формальной констатацией ненадлежащего исполнения хозяйствующим субъектом тех или иных нормативных требований без выяснения и оценки всех фактических обстоятельств дела в совокупности и взаимосвязи. Иное противоречит задачам арбитражного судопроизводства.
Из части 8 статьи 95 Закона о контрактной системе следует, что расторжение контракта допускается по соглашению сторон, по решению суда, в случае одностороннего отказа стороны контракта от исполнения контракта в соответствии с гражданским законодательством.
Заказчик вправе принять решение об одностороннем отказе от контракта по основаниям, предусмотренным ГК РФ для одностороннего отказа от исполнения отдельных видов обязательств, при условии, что это предусмотрено контрактом (часть 9 статьи 95 Закона N 44-ФЗ).
В пункте 3 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) установлено, что в случае одностороннего отказа от исполнения договора полностью или частично, когда такой отказ допускается законом или соглашением сторон, договор считается соответственно расторгнутым или измененным.
Рассматриваемый в настоящем случае контракт от 14.03.2017 N 14 на оказание услуг по подготовке врачей на выездном цикле по программе дополнительного профессионального образования "Медицинская реабилитация" отвечает признакам договора возмездного оказания услуг, в соответствии с которым согласно пункту 1 статьи 779 ГК РФ исполнитель обязуется по заданию заказчика оказать услуги (совершить определенные действия или осуществить определенную деятельность), а заказчик обязуется оплатить эти услуги.
В силу пункта 9.1 раздела 9 контракта настоящий контракт может быть расторгнут по соглашению сторон, в
