Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 25 декабря 2017 г. N 01АП-9388/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 7 мая 2018 г. N Ф01-1074/18 настоящее постановление оставлено без изменения

25 декабря 2017 г.

А79-3776/2017

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Кириловой Е.А., Смирновой И.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Герасимовой И.В.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Салмина Алексея Петровича (г. Чебоксары, ОГРН 304212803400059, ИНН 212884661802)

на решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2017

по делу N А79-3776/2017,

принятое судьей Каргиной Н.А.

по заявлению индивидуального предпринимателя Салмина Алексея Петровича о признании незаконным бездействия Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики,

при участии в судебном заседании представителей:

индивидуального предпринимателя Салмина Алексея Петровича - Стратьева А.В. по доверенности от 27.07.2017 N 344 сроком действия три года,

индивидуального предпринимателя Иванова Николая Михайловича - Смирнова Ю.И. по доверенности от 17.04.2017 сроком действия три года,

и установил:

индивидуальный предприниматель Салмин Алексей Петрович (далее - ИП Салмин А.П., Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии с заявлением о признании незаконным бездействия Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (далее - Минтранс Чувашии, Министерство), выразившегося в невыдаче краткосрочного свидетельства на право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 513 "Чебоксары ("Пригородный автовокзал") - Урмары". Одновременно заявитель просил суд обязать Министерство выдать краткосрочное свидетельство сроком действия до 180 дней.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Управление Федеральной антимонопольной службы по Чувашской Республике (далее - антимонопольный орган), индивидуальный предприниматель Иванов Николай Михайлович (далее- ИП Иванов Н.М.), администрация Урмарского района Чувашской Республики, Прокуратура Чувашской Республики.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии отказал ИП Салмину А.П. в принятии уточненных требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Решением Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2017 Предпринимателю отказано в удовлетворении заявления.

Не согласившись с принятым судебным актом, ИП Салмин А.П. обратился в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований.

В обоснование апелляционной жалобы Предприниматель указывает на неполное исследование обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение судом первой инстанции норм материального и процессуального права.

Заявитель настаивает на том, что согласно протоколу, опубликованному на официальном сайте Министерства, победителем запроса предложений на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту N 513 "Чебоксары ("Пригородный автовокзал") - Урмары" признан он, принято решение о заключении с ним краткосрочного договора, следовательно, Минтранс Чувашии в силу пункта 3.17 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике обязано было в течение 5 рабочих дней выдать победителю конкурса краткосрочное свидетельство на право пассажирских перевозок сроком действия до 180 дней.

В отзывах на апелляционную жалобу Министерство, администрация Урмарского района Чувашской Республики и ИП Иванов Н.М. указывают на законность и обоснованность обжалуемого судебного акта.

В судебном заседании представители Предпринимателя и ИП Иванова Н.М. поддержали доводы апелляционной жалобы и отзыва на нее.

Министерство ходатайствует о рассмотрении дела в отсутствие своего представителя.

Иные лица, участвующие в деле, о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили, отзывы на апелляционную жалобу не представили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле.

Законность принятого судебного акта, правильность применения норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-262, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

По делу установлено, что 27.01.2017 ГУП ЧР "Чувашавтотранс" направило в Минтранс Чувашии уведомление о прекращении с 01.02.2017 пассажирских перевозок, в том числе, на межмуниципальном маршруте N 513 "Чебоксары-Урмары" и, как следствие, досрочном расторжении соответствующего договора.

На этом же межмуниципальном маршруте N 513 "Чебоксары-Урмары" на основании договора от 21.10.2015 N 158 и договора от 15.06.2015 N 129 осуществляет пассажирские перевозки ИП Иванов Н.М. со своим временем отправления.

На основании приказа от 25.01.2017 N 02-03/18 "Об определении временных перевозчиков по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике, обслуживаемых ГУП ЧР "Чувашавтотранс" Минтранс Чувашии провело внеконкурсную процедуру (путем запроса предложений) на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах в Чувашской Республике, в том числе, на маршруте N 513 "Чебоксары-Урмары", путем заключения краткосрочных договоров.

01.02.2017 на Портале органов власти Чувашской Республики (официальном сайте) в сети "Интернет" Министерство разместило информацию о заключении краткосрочных договоров на право осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом по ряду муниципальных маршрутов ГУП ЧР "Чувашавтотранс".

09.03.2017 на официальном сайте в сети "Интернет" были размещены результаты рассмотрения заявлений на заключение краткосрочных договоров.

Документы по автобусному маршруту N 513 "Чебоксары ("Пригородный автовокзал") - Урмары" представили ИП Салмин А.П., ИП Иванов Н.М., ООО "Союз-4", ООО "Автоуспех", ИП Васильев В.Г.

По итогам рассмотрения заявлений Министерство приняло решение о заключении краткосрочного договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом по маршруту N 513 "Чебоксары ("Пригородный автовокзал") - Урмары" с ИП Салминым А.П. как с перевозчиком, имеющим наибольший опыт работы в области осуществления регулярных пассажирских перевозок.

При этом на официальном сайте Министерство указало на не рассмотрение документов, представленных ИП Ивановым Н.М. в связи с наличием у него задолженности по налогам и сборам.

13.04.2017 в Минтранс Чувашии поступило представление прокуратуры Чувашской Республики о несоответствии внеконкурсной процедуры на право осуществления регулярных пассажирских перевозок требованиям федерального законодательства, на основании чего Министерство в этот же день разместило на официальном сайте в сети "Интернет" уведомление о приостановлении процедуры заключения краткосрочного договора.

29.05.2017 Министерство разместило на Портале органов власти ЧР (официальном сайте) в сети "Интернет" информацию об отмене размещенного ранее объявления о заключении краткосрочного договора на право осуществления регулярных пассажирских перевозок автомобильным транспортом в части маршрута N 513 "Чебоксары ("Пригородный автовокзал") - Урмары" и отмене результатов рассмотрения заявлений на заключение краткосрочного договора в отношении указанного маршрута.

Считая, что Министерство в нарушение пункта 3.17 Правил организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике было обязано в течении 5 рабочих дней выдать ему краткосрочное свидетельство на право осуществления пассажирских перевозок сроком действия, не превышающего 180 дней и не сделало этого, ИП Салмин А.П. обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

В соответствии с частью 1 статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Как разъяснено в пункте 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции", изменение предмета иска означает изменение материально-правового требования истца к ответчику. Изменение основания иска означает изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Одновременное изменение предмета и основания иска АПК РФ не допускает.

Под увеличением размера исковых требований следует понимать увеличение суммы иска по тому же требованию, которое было заявлено истцом в исковом заявлении. Увеличение размера исковых требований не может быть связано с предъявлением дополнительных исковых требований, которые не были истцом заявлены в исковом заявлении. Так, например, требование о применении имущественных санкций не может расцениваться как увеличение размера требований по иску о взыскании основной задолженности. Такое требование может быть заявлено самостоятельно.

В рамках настоящего дела Предприниматель обратился в суд с заявлением о признании незаконным бездействия по невыдаче краткосрочного свидетельства на право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 513 "Чебоксары (Пригородный автовокзал"-Урмары", следовательно, предъявление второго требования о признании незаконным решения Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики от 28.04.2017 исх. об упразднении Приказа Минтранса Чувашии от 25.01.2017 N 02-03/18 "Об определении временных перевозчиков по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике, обслуживаемых ГУП ЧР "Чувашавтотранс" не соответствует условиям статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьями 65, 71, 198, 200, 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" и исходил из того, что не установлена предусмотренная статьей 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации совокупность условий, необходимых для признания наличия незаконного бездействия Министерства в рассматриваемых правоотношениях.

Проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие ненормативного правового акта, решения, действия (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение ненормативным правовым актом, решением, действием (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 220-ФЗ) регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок.

В соответствии с частью 2 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок.

В силу части 3 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выдаются в случае, если они предназначены для осуществления регулярных перевозок: после наступления предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 29 настоящего Федерального закона обстоятельств и до начала осуществления регулярных перевозок в соответствии с новым свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным по результатам проведения открытого конкурса; по маршруту регулярных перевозок, установленному в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации.

Положениями части 2 статьи 2 Федерального закона N 220-ФЗ предусмотрено, что отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные нормативными правовыми актами, указанными в части 1 настоящей статьи, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Постановлением Кабинета Министров Чувашской Республики от 14.12.2016 N 534 утверждены Правила организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике" (далее - Правила), которые определяют порядок организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом (далее также соответственно - регулярные перевозки, транспортное средство) по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в Чувашской Республике (пункт 1.1. Правил).

В соответствии с пунктом 3.1 Правил межмуниципальный маршрут регулярных перевозок устанавливается, изменяется, отменяется Министерством транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики (далее - уполномоченный орган) с учетом предложений органов местного самоуправления в целях повышения качества транспортного обслуживания населения и оптимизации сети маршрутов регулярных перевозок.

Согласно пункту 3.1 Правил перевозчик, который будет осуществлять регулярные перевозки по регулируемым тарифам по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок, определяется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, с учетом положений Федерального закона.

Согласно пункту 3.7 Правил для определения перевозчика для осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок уполномоченный орган организует открытый конкурс в порядке, установленном Федеральным законом.

По результатам открытого конкурса перевозчику выдаются свидетельство и карты маршрута регулярных перевозок на каждое транспортное средство, используемое для регулярных перевозок по соответствующему маршруту.

В соответствии с пунктом 3.8 Правил во избежание приостановления регулярных перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок свидетельство выдается без проведения открытого конкурса один раз на срок, не превышающий 180 дней (далее - краткосрочное свидетельство), в день наступления обстоятельств, которые явились основанием для его выдачи, в случае наступления обстоятельств, предусмотренных пунктами 1 и 2 части 3 статьи 19 Федерального закона N 220-ФЗ.

Следовательно, основанием для выдачи свидетельства об осуществлении перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута, являются наличие судебных актов об аннулировании лицензии перевозчика или о прекращении свидетельства, а также в целях обеспечения транспортного обслуживания населения в условиях чрезвычайной ситуации.

В данном случае арбитражный суд первой инстанции не установил наступление ни одного из вышеперечисленных оснований для выдачи краткосрочных свидетельств.

При этом суд обоснованно указал, что на основании приказа Минтранса Чувашии от 25.01.2017 N 02-03/18 была проведена внеконкурсная процедура (путем запроса предложений) на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах в Чувашской Республике, в том числе, на маршруте N 513 "Чебоксары-Урмары", путем заключения краткосрочных договоров, а не процедура выдачи краткосрочных свидетельств.

В то же время действующим законодательством установлен порядок проведения внеконкурсной процедуры на право осуществления регулярных перевозок по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в соответствии с краткосрочным свидетельством, а не путем заключения краткосрочного договора.

Арбитражный суд поддержал выводы прокуратуры Чувашской Республики, изложенные в предписании от 12.04.2017, вынесенном в отношении Министерства транспорта и дорожного хозяйства Чувашской Республики, о том, что, проведенная внеконкурсная процедура на право осуществления регулярных пассажирских перевозок на межмуниципальных маршрутах Чувашской Республики не соответствовала требованиям действующего законодательства.

Следовательно, при установленных обстоятельствах у Минтранса Чувашии отсутствовали правовые основания для выдачи ИП Салмину А.П. краткосрочных свидетельств на право осуществления пассажирских перевозок по маршруту N 513 "Чебоксары (Пригородный автовокзал" - Урмары".

При этом суд обоснованно признал несостоятельным утверждение Предпринимателя о том, что выбранный Министерством способ проведения торгов соответствовал статье 24 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд", поскольку указанный федеральный закон регулирует порядок заключения государственных контрактов на маршруты в соответствии со статьей 14 Федерального закона N 220-ФЗ. В этом случае по результатам конкурса заключается государственный контракт, а выдача свидетельств не производится.

Свидетельства выдаются только на маршруты по нерегулируемым тарифам и подтверждают право на обслуживание такого маршрута.

Иные оводы и аргументы, приведенные заявителем в апелляционной жалобе, арбитражный суд изучил и признает их юридически несостоятельными, ибо все они сводятся к иному толкованию норм действующего законодательства и оценке фактических обстоятельств спора.

Установив фактические обстоятельства по делу, оценив представленные в материалы дела доказательства с позиции статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции пришел к аналогичному итоговому выводу о том, что в рассматриваемых правоотношениях не установлена совокупность условий, необходимых и достаточных для признания оспариваемого бездействия Министерства незаконным.

Следовательно, действия Минтранса Чувашии не нарушают права и законные интересы ИП Салмина А.П. в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, поскольку не возлагают на него какие-либо незаконные обязанности и не создают препятствия для осуществления им предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу части 3 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в случае, если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Арбитражный суд Чувашской Республики-Чувашии законно и обоснованно отказал Предпринимателю в удовлетворении заявления.

Предусмотренные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации основания к отмене решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта, не допущено.

Апелляционная жалоба Предпринимателя признается не подлежащей удовлетворению как основанная на неверном толковании норм действующего законодательства.

В данном случае доводы, изложенные в апелляционной жалобе, не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность судебного акта, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения суда первой инстанции.

По результатам рассмотрения апелляционной жалобы Первый арбитражный апелляционный суд пришел к выводу о том, что решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2017 по делу N А79-3776/2017 на основании пункта 1 части 1 статьи 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации расходы по государственной пошлине при подаче апелляционной жалобы суд относит на заявителя.

Руководствуясь статьями 266 - 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Чувашской Республики-Чувашии от 16.10.2017 по делу N А79-3776/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Салмина Алексея Петровича - без удовлетворения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

Е.А. Кирилова И.А. Смирнова