Постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17 января 2018 г. N 18АП-15297/17

г. Челябинск

17 января 2018 г.

Дело N А07-19168/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 10 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 17 января 2018 года.

Восемнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Костина В.Ю.,

судей Малышева М.Б., Скобелкина А.П.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Зыковой А.А., рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Фаизова Дамира Муллакаевича на решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.10.2017 по делу N А07-19168/2017 (судья Кузнецов Д.П.),

В заседании принял участие индивидуальный предприниматель Фаизов Дамир Муллакаевич (паспорт).

Индивидуальный предприниматель Фаизов Дамир Муллакаевич (далее - заявитель, ИП Фаизов Д.М.) обратился в Арбитражный суд Республики Башкортостан с заявлением к Совету сельского поселения Имангуловский сельсовет муниципального района Учалинский район (далее - заинтересованное лицо, Имангуловский сельсовет МО Учалинский район) о признании недействительным решения "О внесении изменений в правила землепользования и застройки сельского поселения Имангуловский сельсовет МР Учалинский район РБ" от 20.03.2017 N 96.

К участию в дело в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечена Администрация муниципального района Учалинский район Республики Башкортостан (далее - третье лицо, Администрация).

Решением Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.10.2017 (резолютивная часть решения объявлена 27.09.2017) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Заявитель не согласился с указанным решением, обжаловав его в апелляционном порядке.

В апелляционной жалобе просил решение суда отменить, заявленные требования удовлетворить.

В качестве обоснования доводов апелляционной жалобы податель ссылается на то, что суд не дал правовой оценки доводам заявителя о наличии процессуальных нарушений при проведении публичных слушаний 20.03.2017.

Полагает, что отказ в принятии уточнений в порядке п.1 ст. 49 АПК РФ нарушает процессуальные права заявителя.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, в том числе публично, путем размещения информации о времени и месте слушания дела на интернет-сайте суда; в судебное заседание заинтересованного и третьего лица не явились.

С учетом мнения заявителя в соответствии со статьями 123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в отсутствие заинтересованного и третьего лица.

В судебном заседании заявитель поддержал доводы, изложенные в апелляционной жалобе.

Арбитражный суд апелляционной инстанции, повторно рассмотрев дело в порядке статей 268, 269 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исследовав имеющиеся в деле доказательства, проверив доводы апелляционной жалобы, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Как следует из материалов дела, ИП Фаизову Д.М. принадлежат на праве собственности земельные участки с кадастровыми номерами 02:48:120102:574, 02:48:120102:575, разрешенным использованием участков является размещение зернохранилища, что подтверждается кадастровыми паспортами от 06.03.2013 N 02/13/1-159232, N 02/13/1-159234 (т.1 л.д. 60-63).

Решением Совета сельского поселения Имангуловский сельсовет муниципального района Учалинский район утверждены Правила землепользования и застройки города Кургана (далее - Правила землепользования и застройки, т. 2. л.д. 49-157).

Решением Совета сельского поселения Имангуловский сельсовет муниципального района Учалинский район N N 184 от 29.05.2014 утвержден генеральный план сельского поселения Имангуловский сельсовет муниципального района Учалинский район (далее - генеральный план т.3 л.д. 8, т. 2. л.д. 1- 48).

Решением Совета сельского поселения Имангуловский сельсовет МР Учалинский район РБ N 96 от 20.03.2017 в правила землепользования и застройки сельского поселения Имангуловский сельсовет МР Учалинский район РБ внесены изменения, а именно изменена территориальная зона земельных участков с кадастровыми номерами 02:48:120102:575 и 02:48:120102:574 с зоны П-1 "Зона объектов промышленности" на территориальную зону Ж-1 "Жилая"

Не согласившись с данным решением, предприниматель обратился в арбитражный суд с рассматриваемым заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое решение соответствует действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы заявителя.

Оценив в порядке ст. 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации все имеющиеся в деле доказательства в их совокупности, суд апелляционной инстанции считает, что выводы суда первой инстанции являются правильными, соответствуют обстоятельствам дела и действующему законодательству.

На основании ч. 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как установлено частью 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Пунктом 4 статьи 200 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из изложенного следует, что для признания ненормативного акта недействительным, решения и действия (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: несоответствие их действующему законодательству и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

На основании пункта 1 статьи 11 ЗК РФ к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Статьей 85 ЗК РФ определено, что порядок использования земель населенных пунктов осуществляется в соответствии с зонированием их территорий.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельный участок.

Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования (пункты 2 и 3 названной выше статьи).

Зонирование территории для строительства регламентируется ГрК РФ.

Согласно части 4 статьи 7 Закона N 131-ФЗ муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам) законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 3 части 3 статьи 8 ГрК РФ к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области градостроительной деятельности относится утверждение правил землепользования и застройки городских округов.

В соответствии с пунктом 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ к вопросам местного значения городского округа, в частности, относится утверждение правил землепользования и застройки городского округа.

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительное зонирование - зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов; территориальные зоны - зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7 статьи 1 ГрК РФ).

В силу части 1 статьи 32 ГрК РФ утверждение правил землепользования и застройки городского округа отнесено к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления.

Решением Совета сельского поселения Имангуловский сельсовет муниципального района Учалинский район утверждены Правила землепользования и застройки города Кургана (далее - Правила).

Главой 14 указанных Правил на карте правового зонирования сельского поселения Имангуловский сельсовет (т.1 л.д. 134) выделены следующие типы территориальных зон, относящихся к настоящему спору: Ж-1. Зона застройки индивидуальными жилыми домами с приквартирными (приусадебными) участками с возможностью содержания скота и птицы; П-1. Зона промышленных предприятий II-III класса вредности.

Разделом III этих же Правил определены к поименованным в главе 14 настоящих Правил зонам перечни видов использования земельных участков, включая перечень и описание зон.

Пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ определено, что границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом.

При этом у органа местного самоуправления отсутствует обязанность определять функциональные зоны в генеральном плане города в соответствии с фактическим использованием территории, поскольку, генеральный план является документом планирования. Соответственно, планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем.

Из материалов дела следует, что 05.05.2016 в соответствии со ст. 32 Правил землепользования и застройки (л.д.103, т.2), Советом сельского поселения МО Учалинский район издано постановление N 12 "О проведении публичных слушаний по внесению изменений в Правила землепользования землепользования и застройки сельского поселения Имангуловский сельсовет МР Учалинский район РБ".

Информационное сообщение о проведении публичных слушаний опубликовано в газете "Учалинская газета" N 33-34 от 07.05.2016, организована экспозиция предоставленных ИП Фаизовым Д.М. демонстрационных материалов проекта планировки территории под жилую застройку по ул.Нигматуллина 3, с. Имангулово в здании Администрации сельского поселения.

Проект о внесении изменений в Правила рассматривался на публичных слушаниях 07.06.2016. Участникам публичных слушаний предоставлялась возможность подать замечания и предложения по рассматриваемому вопросу, выступить на публичных слушаниях.

Согласно протоколу N 2 (л.д. 90-93, т.1) участники публичных слушаний выразили отказ от проекта планировки территории под жилую застройку по ул.Нигматуллина 3, с. Имангулово в здании Администрации сельского поселения.

20.03.2017 Имангуловским сельсоветом принят оспариваемый ненормативный акт о внесении изменений в Правила в части изменения территориальной зоны с промышленных предприятий (П-1) на зону земель - жилая (Ж-1) в границах земельных участков с кадастровыми номерами 02:48:120102:574, 02:48:120102:575 (л.д. 36, т.1).

Согласно п.1 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном статьями 31 и 32 настоящего Кодекса. В соответствии с пп.2 п.2 ст.33 Градостроительного кодекса РФ основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки является поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

На основании пп.5 п.3 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

В силу п.4 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ Комиссия в течение тридцати дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

В соответствии с п.5 ст. 33 Градостроительного кодекса РФ Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение тридцати дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.

Поскольку процедура внесения изменений в правила землепользования застройки, установленная статьями 31-33 Градостроительного кодекса РФ при принятии оспариваемого решения соблюдена, а нарушения, влекущие признание его несоответствующим закону и недействующим, отсутствуют, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что изменение территориальной зоны земельных участков с кадастровыми номерами 02:48:120102:574, 02:48:120102:575 с промышленных предприятий (П-1) на зону земель - жилая (Ж-1) нормам действующего градостроительного законодательства не противоречит.

Кроме того, согласно правовой позиции, выраженной в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 18.06.2013 N 136/13, при принятии или изменении правил землепользования и застройки, которыми изменяется территориальное зонирование, содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его собственник вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, в том числе по сроку, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ.

По смыслу части 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, улучшением инвестиционной привлекательности соответствующих территорий и т.п., которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников. Следовательно, задача органов муниципальных образований при разработке правил землепользования и застройки состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов, в установлении между ними разумного и справедливого баланса.

Вместе с тем в случае существенного увеличения объема ограничения права собственности в результате внесения изменений в Правила по сравнению с ранее существовавшим, собственник земельных участков не лишен права заявлять требования применительно к пункту 7 статьи 23 ЗК РФ, в том числе о выкупе у него земельных участков.

Отказывая в удовлетворении заявления ИП Фаизова Д. М. суд правомерно исходил из того, что согласно выкопировки из действующей редакции Генерального плана утвержденого Решением Совета сельского поселения Имангуловский сельсовет муниципального района Учалинский район N 184 от 29.05.2014, земельные участки заявителя расположены в функциональной зоне - "индивидуальные жилые дома с земельными участками с приквартирными (приусадебными) участками с возможностью содержания скота и птицы", что соответствует территориальной зоне Ж-1 (жилая зона), установленной на данном участке Правилами застройки.

Предложение ИП Фаизова Д.М. об установлении на вышеуказанных территориях зоны Ж-3 не соответствуют функциональному назначению территории, установленному в Генплане, что противоречит части 3 статьи 31, пункту 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса РФ.

Таким образом, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что оспариваемый ненормативный акт вынесен Имангуловским сельсоветом МО Учалинский район в пределах его полномочий.

При проверке положений решения "О внесении изменений в правила землепользования и застройки сельского поселения Имангуловский сельсовет МР Учалинский район РБ" от 20.03.2017 N 96 противоречий федеральным законам и нормативно-правовым актам не установлено.

Ссылка подателя апелляционной жалобы на то, что суд не дал правовой оценки доводам заявителя о наличии процессуальных нарушений при проведении публичных слушаний 20.03.2017, во внимание не принимается, поскольку не имеет правового значения для настоящего спора.

Исходя из анализа норм статьи 28 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" результатом публичных слушаний не является принятие какого-либо правового акта, в отличие, например, от схода граждан (статья 25 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ).

Результаты публичных слушаний не предполагают каких-либо правовых последствий, а сами публичные слушания являются определенной формой информирования населения о принятии какого-либо правового акта.

Кроме того, суд апелляционной инстанции отмечает, что по смыслу подпункта 3 пункта 1 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2004 N 191 - ФЗ "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации" органы местного самоуправления принимают решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования с учетом результатов публичных слушаний. Результаты публичных слушаний носят рекомендательный характер.

Ответственность за правильность принимаемого решения лежит на органе местного самоуправления. Результаты публичных слушаний являются одним из факторов, подлежащих учету при принятии такого решения.

В Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 15.07.2010 N 931-О-О "По жалобе гражданки Андроновой Ольги Олеговны на нарушение ее конституционных прав положениями статей 39 и 40 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 13 Закона Санкт-Петербурга "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", статей 7 и 8 Закона Санкт-Петербурга "О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" суд указал, что публичные слушания являются лишь способом информирования населения о готовящемся градостроительном решении.

При этом сам Конституционный суд Российской Федерации указал, что, будучи публично-правовым институтом, призванным обеспечить открытое, независимое и свободное обсуждение общественно значимых проблем (вопросов), имеющих существенное значение для граждан, проживающих на территории соответствующего публичного образования, публичные слушания, по смыслу статьи 3 Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, которым регулируется их проведение, не являются формой осуществления власти населением.

Тем не менее, они предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

С учетом изложенного, коллегия судей отмечает, что результаты проведенных публичных слушаний хоть и были приняты во внимание Имангуловским сельсоветом при принятии оспариваемого решения, однако вопрос о наличии процессуальных нарушений в рассматриваемом случае не имеет правового значения.

Основанием для принятия решения суда о признании в случаях, предусмотренных законом, ненормативного акта органа местного самоуправления недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом прав и охраняемых законом интересов лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием. При отсутствии указанных обстоятельств требования заявителя удовлетворению не подлежат.

Доводы апелляционной жалобы о нарушении прав Фаизова Д.М. отказом в принятии уточнений иска в порядке п.1 ст. 49 АПК РФ отклоняется.

Согласно представленному в дело ходатайству об увеличении суммы исковых требований увеличение суммы иска связано с увеличением периода исчисления процентов за пользование чужими денежными средствами (л.д. 56).

В соответствии с частью 1 статьи 49 АПК РФ истец вправе при рассмотрении дела в арбитражном суде первой инстанции до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение дела по существу, изменить основание или предмет иска, увеличить или уменьшить размер исковых требований.

Как разъяснено в п. 3 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 31.10.1996 N 13 "О применении Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел в суде первой инстанции" изменение предмета иска означает изменение материально-правового требования истца к ответчику. Изменение основания иска означает изменение обстоятельств, на которых истец основывает свое требование к ответчику. Одновременное изменение предмета и основания иска АПК РФ не допускает.

Предметом иска является материально-правовое требование истца к ответчику о совершении им определенных действий либо воздержании от них, признании существования (отсутствия) правоотношения, изменении либо прекращении его. Изменение предмета иска - замена истцом указанного им материально-правового требования иным, основанием которого остаются первоначально заявленные фактические обстоятельства.

Основанием иска являются обстоятельства, на которые ссылается истец в подтверждение своих требований к ответчику.

Как было верно отмечено судом первой инстанции, в рассматриваемом случае имеет место одновременное изменение предмета и основания иска, поскольку в представленных уточнениях (л.д. 1-5, т.3) данные требования являются новыми требованиями, не заявленными в первоначальном заявлении, а не уточнением иска, в связи с чем у суда отсутствовали основания для принятия уточнения к заявленным требованиям.

По мнению апелляционной инстанции, все представленные в материалах дела доказательства оценены судом первой инстанции с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности, а также достаточности и взаимной связи надлежащим образом, результаты этой оценки отражены в судебном акте.

Доводы апелляционной жалобы основаны на неверном толковании действующего законодательства и опровергаются материалами дела, а потому оснований для ее удовлетворения не имеется.

Всем доказательствам, представленным сторонами, обстоятельствам дела, а также доводам, в том числе, изложенным в жалобе, суд первой инстанции дал надлежащую правовую оценку, оснований для переоценки выводов у суда апелляционной инстанции в силу ст. 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не имеется.

С учетом изложенного обжалуемый судебный акт подлежит оставлению без изменения, апелляционная жалоба - без удовлетворения.

Нарушений норм процессуального права, являющихся основанием для отмены судебного акта на основании ч. 4 ст. 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, не установлено.

Руководствуясь статьями 176, 268 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд апелляционной инстанции

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Республики Башкортостан от 04.10.2017 по делу N А07-19168/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу индивидуального предпринимателя Фаизова Дамира Муллакаевича - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в порядке кассационного производства в Арбитражный суд Уральского округа в течение двух месяцев со дня его принятия (изготовления в полном объеме) через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий судья

В.Ю. Костин

Судьи

М.Б. Малышев А.П. Скобелкин