Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 22 января 2018 г. N 10АП-17032/17

г. Москва

22 января 2018 г.

Дело N А41-35905/17

Резолютивная часть постановления объявлена 17 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 22 января 2018 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Марченковой Н.В.,

судей Панкратьевой Н.А., Иевлева П.А.,

при ведении протокола судебного заседания Дорохиным Д.С.,

при участии в заседании:

от заявителя, Заместителя прокурора Московской области: Яременко Е.В. согласно удост. N 240577 от 08.11.17;

от заинтересованных лиц, Администрации городского округа Серебряные Пруды Московской области: Божедомов М.Н. по доверенности от 09.01.17 N 27;

МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды": не явились, извещены,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу заместителя прокурора Московской области на решение Арбитражного суда Московской области от 19 сентября 2017 года по делу N А41-35905/17, принятое судьей Афанасьевой М.В., по заявлению заместителя прокурора Московской области к Администрации городского округа Серебряные Пруды Московской области; МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды" о признании недействительными постановления: N 567 от 01.04.2016 г.; N 2129 от 14.10.2016 г.; N 2273 от 02.11.2016 г.; N2490 от 05.12.2016 г.; о признании недействительным договора от 03.04.2016 года в редакции дополнительных соглашений N 1 от 17.10.2016, N 2 от 25.11.2016, N 3 от 05.12.2016 и о применении последствий недействительности ничтожной сделки,

УСТАНОВИЛ:

Заместитель прокурора Московской области (далее - заявитель, прокурор) обратился в Арбитражный суд Московской области с заявлением о признании недействительными постановлений администрации городского округа Серебряные Пруды Московской области (далее - администрация):

-N 567 от 01.04.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения"; -N 2129 от 14.10.2016 " О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения";

-N 2273 от 02.11.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения"; -N 2490 от 05.12.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения";

признании недействительным договора от 03.04.2016 о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения за муниципальным унитарным предприятием "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области", заключенного между администрацией и МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области" в редакции дополнительных соглашений N 1 от 17.10.2016, N 2 от 25.11.2016, N 3 от 05.12.2016; применении последствия недействительной ничтожной сделки, в виде возврата сторон в первоначальное состояние, а именно: обязании МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области" передать администрации имущество, указанное в приложении N 1,2,3,4 к договору от 03.04.2016 в редакции дополнительных соглашений N 1 от 17.10.2016, N 2 от 25.11.2016, N 3 от 05.12.2016.

Решением Арбитражного суда Московской области от 19 сентября 2017 года по делу N А41-35905/17 отказано Заместителю прокурора Московской области в удовлетворении заявленных требований.

Не согласившись с данным судебным актом, заместитель прокуроры Московской области обратился в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой полагая, что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, а также неправильно применены нормы материального и процессуального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статье 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель заявителя апелляционной жалобы поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт.

Представитель Администрации возражал против доводов заявителя апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Дело рассмотрено в соответствии со статьями 121-123, 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в отсутствие МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды", извещенного надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела, в том числе, публично, путем размещения информации на официальном сайте суда www.10aas.arbitr.ru.

Исследовав и оценив в совокупности представленные в материалы дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд не находит оснований для отмены решения суда первой инстанции.

Прокуратурой Серебряно-Прудского района проведена проверка соблюдения администрацией требований законодательства о противодействии коррупции при распоряжении объектами жизнеобеспечения (теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения), находящихся в муниципальной собственности.

В ходе проверке установлено, что на основании постановления администрации от 01.04.2016 N 567 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения" между администрацией и МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды" 03.04.2016 заключен договор о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения за МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области".

Согласно приложению к данному договору в состав имущества, передаваемому на праве хозяйственного ведения, вошли системы коммунальной инфраструктуры и иные объекты коммунального хозяйства, в том числе объекты теплоснабжения, централизованные системы горячего и холодного водоснабжения, а также водоотведения.

В дальнейшем на основании постановлений администрации от 14.10.2016 N 2129, от 02.11.2016 N 2273 и от 05.12.2016 N 2490 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения" МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области" передан еще ряд объектов коммунальной инфраструктуры.

Закрепление указанного имущества оформлено дополнительными соглашениями к договору от 03.04.2016 о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения за МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области" от 17.10.2016, 25.11.2016 и 05.12.2016.

По результатам проверки прокуратурой в адрес главы городского округа Серебряные Пруды Московской области 31.01.2017 принесены протесты на постановления от 01.04.2016 N 567, от 14.10.2016 N 2129, от 02.11.2016 N2273 и от 05.12.2016 N 2490.

В соответствии с ответами администрации городского округа Серебряные Пруды Московской области от 15.02.2017 протесты оставлены без удовлетворения.

Прокуратурой Серебряно-Прудского района 27.01.2017 в адрес Главы городского округа Серебряные Пруды Московской области внесено представление об устранении нарушений законодательства, которое письмом от 21.02.2017 оставлено без удовлетворения.

Заместитель прокурора Московской области, считая принятые администрацией городского округа Серебряные Пруды Московской области постановления "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения" от 01.04.2016 N 567, от 14.10.2016 N 2129, от 02.11.2016 N 2273 и от 05.12.2016 N 2490, заключенный договор от 03.04.2016 в редакции дополнительных соглашений от 17.10.2016, 25.11.2016 и 05.12.2016 недействительными, на основании статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", обратился в суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленного требования, суд первой инстанции, с учетом положений п. 3 ст. 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", ст. ст. 52, 200, 201 АПК РФ, правомерно исходил из нижеследующего.

Согласно пункту 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 настоящего Федерального закона.

Понятие, условия и цели предоставления преференций уполномоченными на это органами и организациями определены в статьях 4 и 19 Закона о защите конкуренции, из которых следует, что закрепление государственного или муниципального имущества за хозяйствующими субъектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления не является государственной или муниципальной преференцией.

Так, согласно пунктам 1 и 2 статьи 209 Гражданского кодекса собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом.

Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом.

Действуя на основании статей 215, 216 Гражданского кодекса, собственник, в частности, правомочен закрепить имущество, находящееся в муниципальной собственности, за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с настоящим Кодексом (статьи 294, 296).

Государственное или муниципальное унитарное предприятие, которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет, пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в соответствии с Гражданским кодексом.

Согласно пункту 1 статьи 299 ГК РФ право хозяйственного ведения или право оперативного управления имуществом, в отношении которого собственником принято решение о закреплении за унитарным предприятием или учреждением, возникает у этого предприятия или учреждения с момента передачи имущества, если иное не установлено законом и иными правовыми актами или решением собственника.

В силу статьи 51 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

С момента официального опубликования (08.05.2013) Федерального закона от 07.05.2013 N 103-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О концессионных соглашениях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, централизованными системами горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, отдельными объектами таких систем, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с учетом требований, установленных статьей 41.1 Федерального закона от 07.12.2011 N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении" и статьей 28.1 Закона о теплоснабжении.

Согласно части 1 статьи 28 Закона о теплоснабжении передача прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, находящимися в государственной или муниципальной собственности, осуществляется только по договорам их аренды, которые заключаются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, антимонопольного законодательства Российской Федерации и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, с учетом предусмотренных настоящим Федеральным законом особенностей, или по концессионным соглашениям, заключенным в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации о концессионных соглашения (часть 1 статьи 28.1 Закона N 190- ФЗ).

Наряду с указанным правилом, статьей 17.1 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров, за исключением предоставления указанных прав на такое имущество в силу закона.

Как следует из вышеуказанных норм названных Федеральных законов, содержащиеся в них требования регулируют обязательственные отношения, связанные с передачей прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, и касаются только тех ситуаций, когда такое имущество передается на основании договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров.

Статья 28.1 Закона о теплоснабжении, устанавливая особые требования к передаче прав владения и (или) пользования объектами теплоснабжения, не затрагивает правомочий собственника по распоряжению принадлежащим ему имуществом, и не исключает возможности по передаче собственником имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного управления в порядке, предусмотренным Гражданским кодексом.

Аналогичная правовая позиция изложена в определении Верховного Суда Российской Федерации от 31.07.2017 N 303-КГ17-4054.

Пунктом 4 части 1 статьи 16 Закона N 1Э1-ФЗ, закреплено, что к вопросам местного значения городского округа в том, числе относится: организация в границах городского округа электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом в пределах полномочий, установленных законодательством Российской Федерации, Закона N 161-ФЗ.

В данном случае, закрепление спорного имущества в хозяйственное ведение муниципального унитарного предприятия является предусмотренным действующим законодательством правом собственника.

А поскольку закрепление имущества собственника на праве хозяйственного ведения за унитарным предприятием предусмотрено законодательством, такие действия собственника согласно пункту 3 части 4 статьи 19 Закона N 135-ФЗ муниципальной преференцией не являются.

Как верно указал суд первой инстанции, закрепление имущества на праве хозяйственного ведения за предприятием путем издания оспариваемых постановлений, не может быть признано противоречащим закону.

При этом, доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними и основаны на неверном толковании положений закона.

Согласно пояснениям администрации, постановлением от 25.05.2015 N 613 создана рабочая группа по подготовке к реализации инвестиционных проектов комплексной модернизации систем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения Серебряно-Прудского муниципального района и также утверждена Дорожная карта по проекту модернизации систем теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения. Разработаны и утверждены схемы теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения сельских поселений. Так как не один инвестор с инициативой на заключение концессионного соглашения не вышел, дорожная карта не выполнена.

Администрация не имела возможности сформировать и разместить информацию в отношении объектов имущества, в отношении которых планировалось заключать концессионные соглашения в установленные законом сроки в 2016 году. В состав территории Серебряно-Прудского муниципального района Московской области (правопреемником которого является городской округ Серебряные Пруды Московской области), до вступления в силу закона Московской области от 26.10.2015 N 179/2015-03 "Об организации местного самоуправления на территории Серебряно-Прудского муниципального района", входило четыре самостоятельных муниципальных образования: городское поселение Серебряные Пруды, сельское поселение Узуновское, сельское поселение Успенское, сельское поселение Мочильское.

Указанные муниципальные образования имели самостоятельное имущество, в том числе имущество, которое подлежало передаче согласно Федеральному закону от 21.07.2005 N 115-ФЗ "О концессионных соглашениях".

Согласно Закону Московской области от 26.10.2015 N 179/2015-03 "Об организации местного самоуправления на территории Серебряно-Прудского муниципального района", вступившего в силу 09.11.2015 объединены территории городского поселения Серебряные Пруды, сельского поселения Узуновское, сельского поселения Успенское, сельского поселения Мочильское без изменения границ территории Серебряно-Прудского муниципального района.

В результате объединения поселений прекращены полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления каждого из объединяемых поселений. Поселения утратили статус муниципальных образований со дня вступления в силу настоящего Закона.

В состав территории Серебряно-Прудского муниципального района вошел один рабочий поселок и территории сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями.

Городское поселение, образованное путем вышеуказанного изменения состава территории Серебряно-Прудского муниципального района наделено статусом городского округа.

Соответственно, с момента издания Закона Московской области и вступления в силу, началась процедура ликвидации муниципальных образований, и передача имущества в городской округ Серебряные Пруды Московской области.

После преобразования в городской округ, постановлением администрации городского округа от 01.12.2016 N 2443, вновь создана рабочая группа по подготовке к реализации инвестиционных проектов комплексной модернизации систем теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения городского округа Серебряные Пруды Московской области и актуализирована дорожная карта.

Решением Совета депутатов городского округа от 26.01.2017 N 910/93 утвержден перечень объектов, входящих в состав имущества, находящегося в собственности городского округа Серебряные Пруды Московской области, подлежащих передаче в концессию, утвержден состав имущества, планируемого, к передаче в концессию, это объекты коммунальной инфраструктуры.

В связи с тем, что отсутствовал инвестор, концессионное соглашение не заключено, имущество коммунальной инфраструктуры постановлением администрации от 14.10.2016 N 2129 передано на праве хозяйственного ведения МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды".

Окончательный прием имущества в собственность городского округа Серебряные Пруды Московской области произведен 14.10.2016, что подтверждается передаточным актом от 14.10.2016.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу о возможном закреплении объектов коммунальной инфраструктуры за муниципальными предприятиями на праве хозяйственного ведения в случае возникновения угрозы безопасности теплоснабжения, нарушения обеспечения надежного и бесперебойного водоснабжения и водоотведения при реализации органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения, установленных Законом N 131 -ФЗ до передачи таких объектов концедентом концессионеру по концессионному соглашению.

Как указывалось выше, право прокурора на обращение с иском о признании недействительными сделок, совершенных органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия Российской Федерации, доля участия субъектов Российской Федерации, доля участия муниципальных образований, установлено частью 1 статьи 52 АПК РФ.

Вместе с тем, как верно указал суд первой инстанции, прокурор в данном случае не может быть признан заинтересованным лицом по заявлению о признании недействительными постановлений администрации N 567 от 01.04.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения"; N 2129 от 14.10.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения"; N 2273 от 02.11.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения"; N 2490 от 05.12.2016 "О передаче муниципального имущества на праве хозяйственного ведения"; признании недействительным договора от 03.04.2016 о закреплении муниципального имущества на праве хозяйственного ведения за муниципальным унитарным предприятием "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области"; применении последствия недействительной ничтожной сделки, в виде возврата сторон в первоначальное состояние, а именно обязании МУП "Ресурсоснабжающая организация городского округа Серебряные Пруды Московской области" передать администрации имущество, указанное в приложении N 1,2,3,4 к договору от 03.04.2016 в редакции дополнительных соглашений N 1 от 17.10.2016, N 2 от 25.11.2016, N 3 от 05.12.2016, поскольку лицо, обращающееся с таким требованием, должно доказать наличие защищаемого права или интереса с использованием мер, предусмотренных гражданским законодательством.

Заявитель апелляционной жалобы ссылается на то, что процессуальное право обращения прокурора в арбитражный суд обусловлено исключительно наличием публичного интереса в споре.

Данный довод заявителя апелляционной жалобы несостоятелен и не опровергает правомерных выводов суда первой инстанции основанных на нижеследующем.

В соответствии со статьей 4 АПК РФ заинтересованное лицо вправе обратиться в арбитражный суд за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов в порядке, установленном настоящим Кодексом.

По смыслу приведенных норм, а также статьи 52 АПК РФ обращение прокурора с иском должно иметь своей целью защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов государства либо неопределенного круга лиц, то есть в защиту публичного интереса, и влечь за собой реальное восстановление прав и законных интересов.

При этом, прокурор несет процессуальные обязанности истца, должен представить доказательства, свидетельствующие о том, что оспариваемая им сделка привела к нарушению прав лица, в защиту интересов которого он обращался.

Заявитель в рассматриваемом споре не доказал наличие обстоятельств, свидетельствующих о нарушении прав муниципального образования, подлежащих судебной защите путем обращения с настоящим заявлением.

Обращение прокурора с заявлением о признании сделки недействительной в интересах муниципального образования, являясь мерой воздействия, должно обеспечивать восстановление нарушенных прав и законных интересов муниципального образования, при этом не должно способствовать увеличению убытков муниципального образования и приводить к нарушению прав и законных интересов иных лиц.

Как верно указал суд первой инстанции, прокурором не доказано наличие нарушенного права, которое было бы восстановлено в результате признания договора аренды недействительной сделкой и приведения сторон в первоначальное состояние.

Возврат администрации переданного в хозяйственное ведение социально значимого имущества может повлечь за собой негативные последствия для населения муниципального образования.

Пунктом 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 разъяснено, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного акта недействительным являются одновременно как его несоответствие закону или иному правовому акту, так и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или юридического лица, обратившихся в суд с соответствующим требованием.

Заявителем апелляционной жалобы не доказано, что оспариваемые ненормативные правовые акты, нарушают права и законные интересы граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

В материалах дела отсутствуют доказательства обращения граждан и юридических лиц в органы прокуратуры и ФАС с заявлениями, которые свидетельствовали бы о нарушении или ограничении каких-либо прав и интересов в результате действий администрации.

Учитывая изложенное, суд первой инстанции пришел к правомерному выводу, что удовлетворение заявленных требований приведет к необоснованному нарушению прав широкого круга третьих лиц и неблагоприятным социальным последствиям.

Как верно указал суд первой инстанции, поскольку совокупность обстоятельств (пункт 6 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 N 6/8), нарушение оспариваемыми постановлениями прав и законных интересов граждан и охраняемых законом интересов общества и государства, - в рассматриваемом случае отсутствует, оснований для удовлетворения заявленных заместителем прокурора Московской области требований, не имелась.

Доводы апелляционной жалобы не содержат фактов, которые не были бы проверены и не учтены судом первой инстанции при рассмотрении дела и имели бы юридическое значение для вынесения судебного акта по существу, влияли на обоснованность и законность решения, либо опровергали выводы суда первой инстанции, в связи с чем, признаются судом апелляционной инстанции несостоятельными и не могут служить основанием для отмены решения Арбитражного суда Московской области.

Оценив все имеющиеся доказательства по делу, апелляционный суд полагает, что обжалуемый судебный акт соответствует нормам материального права, а содержащиеся в нем выводы - установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам.

Учитывая изложенное выше, апелляционная жалоба не подлежит удовлетворению, так как доводы, изложенные в ней не подтверждаются материалами дела.

Руководствуясь статьями 266 - 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 19 сентября 2017 года по делу N А41-35905/17 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в порядке кассационного производства в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Н.В. Марченкова

Судьи

П.А. Иевлев Н.А. Панкратьева