Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 1 февраля 2018 г. N 10АП-19411/17

г. Москва

01 февраля 2018 г.

Дело N А41-58663/17

Резолютивная часть постановления объявлена 29 ноября 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 01 февраля 2018 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Марченковой Н.В.,

судей Диаковской Н.В., Иевлева П.А.,

при ведении протокола судебного заседания Дорохиным Д.С.,

при участии в заседании:

от заявителя, Межмуниципального дошкольного образовательного учреждения центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска": Сафьянова М.А. - заведующий согласно распоряжению от 16.01.17 N 7-Р; Конашенкова В.В. по доверенности от 25.08.17 б/н;

от заинтересованного лица, Контрольно-счетной палаты Можайского муниципального района Московской области: Богначева О.В. - Председатель Совета депутатов согласно решению от 15.07.15 N 419/27; Кузнецова О.В. по доверенности от 09.01.18 N 1,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Контрольно-счетной палаты Можайского муниципального района на решение Арбитражного суда Московской области от 23 октября 2017 года по делу N А41-58663/17, принятое судьей Гейц И.В., по заявлению Межмуниципального дошкольного образовательного учреждения центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" к Контрольно-счетной палате Можайского муниципального района Московской области о признании незаконным ненормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

Межмуниципальное дошкольное образовательное учреждение центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" (далее - заявитель, учреждение) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Контрольно- счетной палате Можайского муниципального района Московской области (далее - заинтересованное лицо, административный орган) о признании незаконным предписания от 11.04.2017 г. N 77.

Решением Арбитражного суда Московской области от 23 октября 2017 года признано незаконным и отменено предписание от 11.04.2017 г. N 77, вынесенное Контрольно-счетной палатой Можайского муниципального района Московской области в отношении Межмуниципального дошкольного образовательного учреждения центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска".

Дополнительным решением Арбитражного суда Московской области от 16 ноября 2017 года с Контрольно-счетной палаты Можайского муниципального района Московской области в пользу Межмуниципального дошкольного образовательного учреждения центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" взыскана государственная пошлина в размере 3 000 руб.

Не согласившись с решением суда, Контрольно-счетная палата Можайского муниципального района обратилась в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, полагая, что судом первой инстанции неполно выяснены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, а также нарушены нормы материального и процессуального права.

Законность и обоснованность принятого судом первой инстанции решения проверены арбитражным апелляционным судом в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В судебном заседании арбитражного апелляционного суда представитель заявителя апелляционной жалобы поддержал доводы апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции отменить и принять новый судебный акт, которым отказать в удовлетворении исковых требований.

Представитель Межмуниципального дошкольного образовательного учреждения центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" возражал против доводов заявителя апелляционной жалобы, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Исследовав и оценив в совокупности все имеющиеся в материалах дела письменные доказательства, арбитражный апелляционный суд считает, что имеются основания для отмены решения суда первой инстанции.

В соответствии с Планом деятельности Контрольно-счетной палаты Можайского муниципального района Московской области на 2017 год в Межмуниципальном дошкольном образовательном учреждении центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" проведено контрольное мероприятие "законности, эффективности и целевого использования бюджетных средств, средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, эффективности использования муниципального имущества, закрепленного за муниципальным дошкольным образовательным учреждением центр развития ребенка -детский сад N 16 г. Можайска. Проверяемый период: 2015-2016 годы".

В ходе контрольного мероприятия выявлены нарушения, отраженные в акте от 31.03.2017 г., а именно: при проверке целевого расходовании средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания выявлено нецелевое использование бюджетных средств в общей сумме 343 728 рублей, выразившееся в следующем.

Порядком определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных организаций, подведомственных Управлению образования администрации Можайского муниципального района, утвержденным постановлением администрации Можайского Муниципального района от 29.10.2015 N 2080-П, установлено, что в составе нормативных затрат на оказание муниципальной услуги учитываются нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда с учетом фонда заработной платы, исчисленного в соответствии с системой оплаты труда работников муниципальных организаций образования Можайского муниципального района.

За счет средств предоставленной в 2016 году субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания на основании приказа заведующего Учреждением от 29.03.2016 N 165 "О поощрении работников" осуществлены расходы на выплату поощрительных единовременных выплат в связи с юбилейной датой организации в общей сумме 343 728 рублей, в том числе:

выплачены поощрительные единовременные выплаты в связи с юбилейной датой организации в сумме 264 000 рублей;

осуществлены начисления на выплаты по оплате труда (30,2%) в сумме 1728 рублей.

Указанные поощрительные единовременные выплаты работникам Учреждения в общей сумме 264 000 рублей начислены в марте и в апреле 2016 года: в марте 2016 года в сумме 252 000 рублей, что подтверждается сводом начислений и удержаний по организации за март 2016 года (КОСГУ 211), согласно которому данная выплата входит в состав заработной платы; в апреле 2016 года - в сумме 12 000 рублей (Кулаковой Т.А., Николаевой Л.Л., Рахмашсуловой С.А.), что подтверждается сводом начислений и удержаний по организации за апрель 2016 года (КОСГУ 211), согласно которому данная выплата входит в состав заработной платы, и расчетной ведомостью за апрель 2016 года.

Расходование средств субсидии на поощрительные единовременные выплаты работникам Учреждения в связи с юбилейной датой организации, начисленные в марте 2016 года, осуществлялось при перечислении заработной платы за вторую половину месяца платежными поручениями на общую сумму 1 327 601,14 рублей, в том числе:

от 04.04.2016 N 202 на общую сумму 10 622,30 рублей;

от 04.04.2016 N 204 на общую сумму 9 979,61 рублей;

от 04.04.2016 N 205 на общую сумму 5 875,00 рублей;

от 04.04.2016 N 207 на общую сумму 5 262,64 рублей;

от 04.04.2016 N 209 на общую сумму 65 766,78 рублей;

от 04.04.2016 N 210 на общую сумму 3 669,50 рублей;

от 04.04.2016 N 211 на общую сумму 3 034,17 рублей;

от 04.04.2016 N 212 на общую сумму 142 581,02 рублей;

от 04.04.2016 N 213 на общую сумму 67 261,84 рублей;

от 04.04.2016 N 214 на общую сумму 96 971,72 рублей;

от 04.04.2016 N 216 на общую сумму 144 887,62 рублей:

от 04.04.2016 N 217 на общую сумму 19 993,69 рублей;

от 04.04.2016 N 222 на общую сумму 751 695,25 рублей.

Расходование средств субсидии на поощрительные единовременные выплаты работникам Учреждения в связи с юбилейной датой организации, начисленные в апреле 2016 года, осуществлялось при перечислении заработной платы за вторую половину месяца платежным поручением от 04.05.2016 N 327 на общую сумму 132 807,95 рублей.

При этом ни Положением об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района Московской области, утвержденным постановлением администрации Можайского муниципального района от 02.08.2011 N 1251-П и устанавливающим размеры и условия оплаты труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района, ни Положением о порядке формирования и расходования фонда экономии заработной платы работникам МДОУ центр развития ребенка - детский сад N 16 г. Можайска, утвержденным приказом от 17.09.2014 N 204П.5, возможность установления и выплаты поощрительных единовременных выплат в связи с юбилейной датой организации за счет средств фонда оплаты труда либо экономии фонда оплаты труда не предусматривается.

Кроме того, по итогам первого квартала 2016 года экономия средств фонда оплаты труда в Учреждении отсутствовала, поскольку согласно сводам начислений и удержаний по организации за январь, февраль, март 2016 года начисления по заработной плате составляют 6 285 934,97 рублей или 25,8% от годовых плановых назначений по фонду оплаты труда, утвержденных Планом финансово-хозяйственной деятельности на 2016 год (24 321 000 рублей).

Таким образом, Учреждение в нарушение части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса РФ, пункта 11 Порядка формирования муниципального задания, Порядка определения нормативных затрат па оказание муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных организаций, подведомственных Управлению образования администрации Можайского муниципального района, Соглашения от 11.02.2016, Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района, Положения о порядке формирования и расходования фонда экономии заработной платы работникам МДОУ центр развития ребенка - детский сад N 16 г. Можайска, за счет бюджетных средств, предоставленных в форме субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, осуществило выплату поощрительных единовременных выплат в связи с юбилейной датой организации (сверхнормативные расходы), финансирование которых не предусмотрено за счет средств предоставленной субсидии.

Учитывая вышеизложенное, выявлено нецелевое расходование бюджетных средств в сумме 343 728 рублей, выразившееся в направлении средств субсидии, полученных из бюджета Можайского муниципального района на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, на цели, не связанные с выполнением муниципального задания (на поощрительные единовременные выплаты работникам Учреждения в связи с юбилейной датой организации).

В соответствии с пунктом 20 Порядка формирования муниципального задания суммы субсидий, использованных не по целевому назначению, подлежат возврату в бюджет Можайского муниципального района.

На основании изложенных фактов, 11.04.2017 г. Межмуниципальному дошкольному образовательному учреждению центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" выдано предписание N 77, которым предписано в течение месяца со дня получения настоящего предписания возвратить в бюджет Можайского муниципального района средства субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в сумме 343 728 рублей, использованные не по целевому назначению.

Не согласившись с вынесенным предписанием Контрольно-счетной палаты, учреждение обратилось в арбитражный суд с требованием о признании его недействительным.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленное требование, пришел к выводу, что Межмуниципальным дошкольным образовательным учреждением центр развития ребенка - "Детский сад N 16 г. Можайска" не допущено нецелевое использование бюджетных средств в размере 343 728 руб.

Суд первой инстанции указал, что в данном случае заинтересованным лицом не доказана законность и обоснованность вынесения рассматриваемого предписания, и оно подлежит признанию недействительным.

Суд апелляционной инстанции не может согласиться с данным выводом суда первой инстанции в связи со следующим.

Право граждан, организаций и иных лиц на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц закреплено частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц определен статьей 197 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, исходя из части 2 которой, производство по делам данной категории возбуждается на основании заявления заинтересованного лица, обратившегося в арбитражный суд с требованием о признании незаконными решений и действий (бездействия) указанных органов и лиц.

Частью 1 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации предусмотрено, что граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу ч. 3 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявления о признании ненормативных правовых актов недействительными, решений и действий (бездействия) незаконными рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом не отнесено к компетенции других судов.

Таким образом, названной нормой предусмотрено оспаривание не только ненормативных правовых актов, но и любых иных решений публичных органов, а также их действий (бездействия) не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту и нарушающих их права заявителей в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для признания оспариваемых ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) незаконными необходимо наличие одновременно двух условий: оспариваемые ненормативные правовые акты, решения и действия (бездействие) должны не соответствовать закону или иному нормативному правовому акту и нарушать права и законные интересы граждан, организаций и иных лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правовой статус автономных учреждений наряду с Гражданским кодексом Российской Федерации определяется Федеральным законом от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ).

Согласно части 2 статьи 4 Закона 174-ФЗ государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг.

Уменьшение объема субсидии, предоставленной на выполнение государственного (муниципального) задания, в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания (часть 2.2 Закона 174-ФЗ).

Исходя из части 4 статьи 4 Закона 174-ФЗ, финансовое обеспечение деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников.

В соответствии с пунктом 3 части 5 статьи 4 Закона 174-ФЗ условия и порядок формирования муниципального задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности определяются местной администрацией.

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее также - БК РФ) в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества. Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок предоставления субсидий в соответствии с абзацем первым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, муниципальными правовыми актами местной администрации.

Пунктом 4 статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных учреждений с соблюдением требований, установленных настоящим Кодексом.

На основании статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности), статья 38 БК РФ устанавливает в основе использования денежных средств принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, который означает, что бюджетные средства предоставляются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Соответствующие принципы закреплены в статье 28 БК РФ.

Постановлением администрации Можайского муниципального района от 05.08.2015 N 1297-П утвержден Порядок формирования муниципального задания и финансового обеспечения его выполнения в отношении муниципальных бюджетных, автономных, казенных учреждений (организаций) Можайского муниципального района (далее - Порядок), согласно пункту 12 которого в состав нормативных затрат на оказание услуг в соответствии с муниципальным заданием включаются, в том числе, затраты на оплату труда работников.

Руководствуясь положениями Бюджетного кодекса Российской Федерации, Порядком, администрация Можайского муниципального района постановлением от 29.10.2015 N 2080-П утвердила Порядок определения нормативных затрат на оказание муниципальных услуг и нормативных затрат на содержание имущества муниципальных организаций, подведомственных Управлению образования администрации Можайского муниципального района (далее - Порядок определения нормативных затрат).

Пунктами 3.4, 3.7 Порядка определения нормативных затрат установлено, что в составе нормативных затрат на оказание муниципальной услуги учитываются нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда с учетом фонда заработной платы, исчисленного в соответствии с системой оплаты труда работников муниципальных организаций образования Можайского муниципального района.

В соответствии с пунктом 16 Порядка основанием для предоставления субсидии Учреждению на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания является Соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, заключаемое между Учреждением и Учредителем.

В соответствии с пунктом 20 Порядка суммы субсидий, использованных не по целевому назначению, подлежат возврату в бюджет Можайского муниципального района.

Из материалов дела следует, что 11.01.2016 г. Управление образования и отраслей социальной сферы администрации Можайского муниципального района (далее - учредитель) и Муниципальное дошкольное образовательное учреждение центр развития ребенка-детский сад N 6 г. Можайска (далее -- учреждение) заключили Соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, предметом которого является предоставление учредителем из бюджета Можайского муниципального района Московской области субсидии учреждению на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, рассчитанной с учетом нормативных затрат на оказание учреждением услуг (выполнением работ) физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание имущества и погашение кредиторской задолженности (п.1 соглашения).

В соответствии с п. 3.1 рассматриваемого соглашения учредитель обязуется:

предоставить в 2016 году Муниципальному дошкольному образовательному учреждению центр развития ребенка-детский сад N 16 г. Можайска, субсидии в размере 38 303 304, 83 рублей, в том числе:

Средства бюджета Московской области в размере 27 985 967,69 рублей

а) нормативные затраты па оказание услуг (выполнение работ) физическим и (или) юридическим лицам;

б) нормативные затраты на учебно-наглядные пособия:

Средства бюджета Можайского муниципального района в размере 10 317 337,14 рублей

а) нормативные затраты па оказание услуг (выполнение; работ) физическим и- (или) юридическим лицам;

б) нормативные затраты, на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением, созданным на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, учредителем или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду с согласия учредителя), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается соответствующее имущество, в том числе земельные участки.

В соответствии с п. 3.3. Соглашения учреждение обязуется:

оказывать услуги (выполнять работы) физическим и (или) юридическим лицам в соответствии с муниципальным заданием учредителя за счет субсидии, направляемой учредителем (п. 3.3.1.);

по требованию учредителя возвратить субсидию или ее часть в случае, если фактически исполненное учреждением муниципальное задание меньше по объему, чем это предусмотрено муниципальным заданием, или не соответствует качеству услуг, определенному в муниципальном задании (п. 3.3.2.);

предоставлять учредителю отчет о выполнении муниципального задания по прилагаемой к муниципальному заданию форме:

до 10 числа месяца, следующего за отчетным кварталом (I, II, III кварталы) - предоставление ежеквартального отчета по количеству, объему, качеству предоставленных услуг ((выполненных работ), использованию субсидии;

до 20 января года, следующего за отчетным годом - предоставление годового отчета (с выделением выполнения муниципального задания за IV квартал) по количеству, объему, качеству предоставленных услуг (выполненных работ), использованию субсидии (п. 3.3.3).

Пунктом 3.4.1 соглашения от 11.01.2016 г. предусматривается, что учреждение вправе расходовать субсидию самостоятельно.

Факт получения учреждением субсидии, предусмотренной указанным соглашением, не оспаривается.

При этом в состав указанных нормативных затрат на оказание услуг входят затраты на оплату труда работников в соответствии с системой оплаты труда работников муниципальных организаций образования Можайского муниципального района, что установлено Порядком определения нормативных затрат.

Учреждением денежные средства, полученные из бюджета Можайского муниципального района на основании Соглашения, частично направлены на цели, не связанные с оказанием услуг в соответствии с муниципальным заданием, что выразилось в направлении указанных средств на выплату единовременных премий в связи с юбилейной датой организации, не предусмотренных системой оплаты труда работников муниципальных организаций образования Можайского муниципального района и не входящих в состав нормативных затрат на оказание муниципальных услуг в сфере образования.

Статьей 306.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что нецелевым использованием бюджетных средств признается направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным, в том числе, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств; статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нецелевым использованием бюджетных средств является, в том числе, направление средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, т.е. в настоящем случае на цели, не предусмотренные Соглашением и не связанные с оказанием услуг в соответствии с муниципальным заданием (не входящие в состав нормативных затрат на оказание услуг).

Учитывая самостоятельность учреждений при использовании средств субсидий, предоставляемых на выполнение муниципального задания, вопрос целевого расходования указанных средств является одним из основных вопросов в ходе проведения контрольных мероприятий в бюджетных и автономных учреждениях.

Согласно пункту 1.2.48 Классификатора нарушений, выявляемых в ходе внешнего государственного (муниципального) финансового контроля, одобренного Советом контрольно-счетных органов при Счетной палате Российской Федерации 17.12.2014, расходование бюджетными и автономными учреждениями средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания на цели, не связанные с выполнением государственного (муниципального) задания, предусматривает ответственность, установленную статьей 15.14 КоАП РФ.

В соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, в целях объективного подхода к поощрению сотрудников муниципальных образовательных учреждений Можайского муниципального района создана наградная комиссия в Управлении образования администрации Можайского муниципального района, по решению которой в связи с 35-летием МДОУ N 16 г. Можайска были поощрены отдельные сотрудники Учреждения путем награждения почетными грамотами, благодарственными письмами.

Однако решение о поощрении премиями не принималось, и средства из бюджета на эти цели не выделялись.

При этом пунктом 6 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждениям предоставлено право кроме государственного (муниципального) задания и обязательств выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Согласно пункту 3 статьи 101 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЭ "Об образовании в Российской Федерации" организации, осуществляющие образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, вправе осуществлять за счет средств физических и (или) юридических лиц образовательную деятельность, не предусмотренную установленным государственным или муниципальным заданием либо соглашением о предоставлении субсидии на возмещение затрат, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Согласно Уставу МДОУ N 16 г. Можайска одним из источников финансирования деятельности Учреждения являются средства, получаемые от осуществления приносящей доход деятельности, предусмотренной нормами действующего законодательства, в том числе доходы от оказания платных образовательных услуг.

Однако на выплату оспариваемых поощрительных единовременных выплат Учреждением затрачены средства, предоставленные из бюджета Можайского муниципального района, имеющие целевое назначение, а не внебюджетные средства, на которые не распространяется действие бюджетного законодательства.

Кроме того, указанные единовременные поощрительные выплаты произведены Учреждением неправомерно, т.к. не предусмотрены Положением об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района, определены без учета установленных показателей результативности и качества труда работников.

Постановлением Главы Можайского муниципального района от 02.08.2011 N 1251-П утверждено Положение об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района Московской области (далее - Положение об оплате труда), которое устанавливает закрытый перечень видов стимулирующих выплат, осуществляемых за счет бюджетных средств:

- выплаты за интенсивность и высокие результаты работы;

- выплаты за качество выполняемых работ;

- премиальные выплаты по итогам работы.

Согласно порядку установления выплат стимулирующего характера, установленному в Учреждении приказом от 17.09.2014 N 204П.2, все выплаты стимулирующего характера работникам устанавливаются на основании показателей (системы критериев) результативности и качества труда, при этом перечень критериев оценки результатов работы для установления выплат стимулирующего характера утвержден для каждой категории работников.

Согласно пункту 3.5 Положения о порядке установления и размере выплат стимулирующего характера выплаты стимулирующего характера работникам устанавливаются на основании показателей (системы критериев) результативности и качества труда в денежном выражении в пределах выделенных бюджетных ассигнований. Согласно пункту 4.1 Положения о порядке установления и размере выплат стимулирующего характера выплаты стимулирующего характера устанавливаются работникам на основании определенных критериев, разработанных образовательной организацией с учетом мнения профсоюзного комитета отдельно по категориям персонала: критерии оценки результатов работы для установления выплат стимулирующего характера для педагогических работников (приложение N 1 к Положению), для помощников воспитателей (приложение N 2 к Положению), для специалистов (приложение N 3 к Положению), для административного состава (приложение N 4 к Положению), для учебно-вспомогательного и технического персонала (приложение N 5 к Положению). Согласно пункту 4.5 Положения о порядке установления и размере выплат стимулирующего характера размер стимулирующей выплаты каждому работнику определяется умножением суммы баллов работника на стоимость одного балла в денежном выражении.

Однако при установлении приказом от 29.03.2016 N 165 единовременных поощрительных выплат утвержденные критерии оценки результатов работы не применялись, что подтверждается Протоколом заседания комиссии по распределению выплат стимулирующего характера от 28.03.2016 N 19, согласно которому размеры единовременных поощрительных выплат в связи с юбилейной датой организации определены произвольным образом, без учета критериев оценки результатов работы.

Положением об оплате труда также установлено, что за долголетнюю работу в организации и в связи с юбилейными датами (50 лет, 60 лет со дня рождения) и с уходом на пенсию (женщины - 55 лет, мужчины - 60 лет) могут производиться единовременные поощрительные выплаты в размере, не превышающем должностной оклад (ставку заработной платы).

Таким образом, единовременные поощрительные выплаты в связи с юбилейными датами организаций для работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района не предусмотрены.

Также не предусматривается возможность поощрительных единовременных выплат в связи с юбилейной датой организации и Положением о порядке формирования и расходования фонда экономии заработной платы работникам МДОУ центр развития ребенка - детский сад N 16 г. Можайска, утвержденным приказом от 17.09.2014 N 204П.5 (указанное Положение во многом не соответствовало Положению об оплате труда, ввиду чего утратило силу с 01.09.2016).

Кроме того, в ходе проведения контрольного мероприятия установлено, что Учреждением допущено образование кредиторской задолженности по расходам на фонд оплаты труда за 2016 год (на 01.01.2017), что свидетельствует об отсутствии экономии средств фонда оплаты труда.

Так, согласно сведениям по дебиторской и кредиторской задолженности Учреждения (ф. 0503769) на 01.01.2017 кредиторская задолженность за счет субсидии на выполнение муниципального задания по счету 30301000 "Расчеты по налогу на доходы физических лиц" составила 409 425,06 рублей (по виду расходов ( 111 "Фонд оплаты труда учреждения" согласно оборотно-сальдовой ведомости по счету 303.01 за 2016 год), по счету 30403000 "Расчеты по удержаниям из выплат по оплате труда" (по виду расходов 111 "Фонд оплаты труда учреждения" согласно оборотно-сальдовой ведомости по счету 304.00 за 2016 год) - 53 258,30 рублей (профсоюзные взносы).

Также отсутствовала экономия средств фонда оплаты труда в Учреждении и по итогам первого квартала 2016 года, поскольку согласно сводам начислений и удержаний по организации за январь, февраль, март 2016 года начисления по заработной плате составляют 6 285 934,97 рублей или 25,8% (более Ул) от годовых плановых назначений по фонду оплаты труда, утвержденных Планом финансово- хозяйственной деятельности на 2016 год (24 321 000 рублей).

Кроме того, заведующему МДОУ N 16 г. Можайска приказом от 29.03.2016 N 165 единовременная поощрительная выплата установлена также в нарушение пункта 41 Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района, пункта 3.9 Положения о порядке установления и размере выплат стимулирующего характера, согласно которым стимулирующие выплаты руководителю образовательной организации устанавливаются отраслевыми (функциональными) органами администрации Можайского муниципального района, являющимися работодателями руководителей подведомственных образовательных организаций.

Таким образом, в нарушение пункта 41 Положения об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района, пункта 3.9 Положения о порядке установления и размере выплат стимулирующего характера заведующий МДОУ N 16 г. Можайска издал приказ, в том числе о своем премировании в размере 10 ООО рублей, в связи с юбилейной датой организации.

Именно издание заведующим МДОУ N 16 г. Можайска неправомерного приказа о поощрении работников в связи с юбилейной датой организации, в том числе о поощрении самого себя, и повлекло нецелевое использование субсидии, предоставленной из бюджета Можайского муниципального района, что послужило основанием для составления в отношении заведующего МДОУ N 16 г. Можайска (Сафьянова М.А.) протокола об административном правонарушении, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях "Нецелевое использование бюджетных средств".

Постановлением мирового судьи от 10 июля 2017 года по делу об административном правонарушении, предусмотренном статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в отношении заведующего МДОУ N 16 г. Можайска производство по делу прекращено в связи с отсутствием состава правонарушения.

Контрольно-счетной палатой была направлена жалоба на указанное постановление в Можайский городской суд.

По результатам рассмотрения жалобы Можайским городским судом вынесено решение от 19 октября 2017 года об отмене постановления мирового судьи от 10 июля 2017 года и прекращении производства по делу об административном правонарушении в связи с истечением сроков давности привлечения к административной ответственности.

Согласно решению Можайского городского суда действия заведующего МДОУ N 16 г. Можайска Сафьяновой М.А. содержат признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, и являются нецелевым использованием бюджетных средств (в соответствии со статьей 30.19 КоАП РФ решение Можайского городского суда вступило в законную силу со дня его принятия).

Таким образом, в ходе контрольного мероприятия установлено, что Учреждением за счет субсидии, предоставленной из бюджета Можайского муниципального района на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, произведены расходы, не предусмотренные Соглашением и не входящие в состав нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, т.е. допущено нецелевое использование средств, предоставленных из бюджета Можайского муниципального района, чем причинен ущерб муниципальному образованию в общей сумме 343 728 рублей.

Выявленные нарушения послужили основанием для направления объекту контроля предписания Контрольно-счетной палаты от 11.04.2017 N 77, которым предписано возвратить в бюджет Можайского муниципального района средства субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания в сумме 343 728 рублей, использованные не по целевому назначению.

Суд первой инстанции ссылается на Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 18.07.2017 N 1554-0, в котором указано, что право работодателя поощрять работника за добросовестный и эффективный труд, установленное частью первой статьи 191 Трудового кодекса Российской Федерации, относится к дискреции работодателя; указанная норма не затрагивает вопросов установления заработной платы и определения ее составляющих, направлена на обеспечение эффективного управления трудовой деятельностью.

При этом выплаты премий могут производиться как в рамках фонда заработной платы, так и вне его. Указанные в статье 191 Трудового кодекса Российской Федерации премии могут производиться организациями не в составе выплат по оплате труда, а как выплаты в рамках поощрения за труд. В случае выплаты премий согласно статье 191 Трудового кодекса Российской Федерации трудовое законодательство не устанавливает обязательного их осуществления на основании коллективных договоров, соглашений и локальных нормативных актов.

В результате суд приходит к выводу, что в случае осуществления выплат на основании статьи 191 Трудового кодекса Российской Федерации в составе поощрений за труд (включая случаи без закрепления такой возможности в коллективных договорах, локальных нормативных актах и трудовых договорах с работниками), такие суммы не могут рассматриваться как производимые в нарушение действующего законодательства.

Данные выводы суда первой инстацнии основаны на неправильном толковании норм материального права в силу следующего.

МДОУ N 16 г. Можайска является муниципальным автономным дошкольным образовательным учреждением, учредителем которого является Можайский муниципальный район, от имени которого функции и полномочия учредителя осуществляет администрация Можайского муниципального района.

Статьей 144 Трудового кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в муниципальных учреждениях системы оплаты труда работников устанавливаются коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Согласно положениям статьи 86 Бюджетного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления самостоятельно определяют размеры и условия оплаты труда работников муниципальных учреждений.

Размеры и условия оплаты труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района, в том числе работников МДОУ N 16 г. Можайска, установлены Положением об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций Можайского муниципального района Московской области, утвержденным постановлением Главы Можайского муниципального района от 02.08.2011 N 1251-П, которым выплаты (премии) на основании статьи 191 Трудового кодекса Российской Федерации не предусмотрены.

Средства субсидии, предоставленные МДОУ N 16 г. Можайска из бюджета Можайского муниципального района на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания, в части расходов на оплату труда предназначены для их использования в соответствии с утвержденным Положением об оплате труда работников муниципальных образовательных организаций.

При этом пунктом 6 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" автономным учреждениям предоставлено право кроме государственного (муниципального) задания и обязательств выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Согласно пункту 3 статьи 101 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" организации, осуществляющие образовательную деятельность за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов, вправе осуществлять за счет средств физических и (или) юридических лиц образовательную деятельность, не предусмотренную установленным государственным или муниципальным заданием либо соглашением о предоставлении субсидии на возмещение затрат, на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях.

Согласно Уставу МДОУ N 16 г. Можайска одним из источников финансирования деятельности Учреждения являются средства, получаемые от осуществления приносящей доход деятельности, предусмотренной нормами действующего законодательства, в том числе доходы от оказания платных образовательных услуг.

Однако на выплату оспариваемых поощрительных единовременных выплат Учреждением затрачены средства, предоставленные из бюджета Можайского муниципального района, имеющие целевое назначение, а не внебюджетные средства, на которые не распространяется действие бюджетного законодательства.

Не дана надлежащая правовая оценка доводам Контрольно-счетной палаты о неправомерном премировании заведующего Учреждением без решения его работодателя - Управления образования и отраслей социальной сферы администрации Можайского муниципального района.

Именно издание заведующим Учреждением неправомерного приказа о поощрении всех работников в связи с юбилейной датой организации, в том числе о поощрении самого себя, и повлекло нецелевое использование субсидии, предоставленной из бюджета Можайского муниципального района, в связи с чем доводы суда о том, что "в случае выплаты премий согласно ст. 191 ТК РФ трудовое законодательство не устанавливает обязательного их осуществления на основании коллективных договоров, соглашений и локальных нормативных актов; достаточным является оформление распорядительного документа правомочного лица (работодателя)", основаны на неправильном толковании норм материального права.

Одним из документов, регламентирующих вопросы бухгалтерского учета автономных учреждений, является приказ Минфина России от 01.07.2013 N 65н "Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации", согласно которому расходы муниципальных учреждений, осуществляемые в пределах фонда оплаты труда, отражаются по элементу вида расходов 111 "Фонд оплаты труда учреждений", а расходы муниципальных учреждений, не включенные в фонд оплаты труда, отражаются по элементу вида расходов 112 "Иные выплаты персоналу учреждений, за исключением фонда оплаты труда". В ходе контрольного мероприятия установлено, что расходы Учреждения на единовременные поощрительные выплаты в связи с юбилейной датой организации осуществлены платежными поручениями по элементу вида расходов 111 "Фонд оплаты труда учреждений" с указанием в назначении платежа "заработная плата за 2 половину марта (апреля) 2016 года", что свидетельствует о расходовании средств за счет фонда оплаты труда, а не вне его.

Касательно норм статьи 191 Трудового кодекса Российской Федерации следует отметить, что в соответствии с Трудовым кодексом Российской Федерации, в целях объективного подхода к поощрению сотрудников муниципальных образовательных учреждений Можайского муниципального района создана наградная комиссия в Управлении образования администрации Можайского муниципального района, по решению которой в связи с 35-летаем МДОУ N 16 г. Можайска были поощрены отдельные сотрудники Учреждения путем награждения почетными грамотами, благодарственными письмами. При этом решение о поощрении премиями не принималось, и средства из бюджета на эти цели не выделялись. Не основан на нормах действующего законодательства вывод суда первой инстанции о том, что для оплаты производимых автономными учреждениями в соответствии с действующим трудовым законодательством расходов на оплату труда и иные выплаты персоналу предусматривается выделение субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, поскольку согласно положениям пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения ими государственного (муниципального) задания, рассчитанные с учетом нормативных затрат на оказание ими государственных (муниципальных) услуг физическим и (или) юридическим лицам и нормативных затрат на содержание государственного (муниципального) имущества.

План финансово-хозяйственной деятельности (план ФХД) автономного учреждения, которым является МДОУ N 16 г. Можайска, не является правовым основанием предоставления средств из бюджета, а определяет показатели по объемам поступлений и выплат учреждения в разрезе кодов по бюджетной классификации, что установлено разделом II Требований к плану финансово- хозяйственной деятельности государственного (муниципального) учреждения, утвержденных Приказом Минфина России от 28.07.2010 N 81н.

Кроме того, как указывалось ранее, Учреждению в 2016 году не хватило средств субсидии, предусмотренных планом ФХД по виду расходов 111 "Фонд оплаты труда учреждения", и допущена задолженность по уплате налога на доходы физических лиц в бюджет и по перечислению профсоюзных взносов, что подтверждает отсутствие экономии по фонду оплаты труда и указывает на отсутствие в Учреждении контроля за расходованием средств, предусмотренных на фонд оплаты труда.

Финансовое обеспечение выполнения муниципального задания МДОУ N 16 г. Можайска представляет собой нормативные затраты на оказание услуг и нормативные затраты на содержание имущества, что установлено пунктом 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, пунктом 11 Порядка формирования муниципального задания и финансового обеспечения его выполнения в отношении муниципальных бюджетных, автономных, казенных учреждений (организаций) Можайского муниципального района, Соглашением о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания.

Выплаты, не предусмотренные системой оплаты труда работников муниципальных организаций образования Можайского муниципального района, не входят в состав нормативных затрат на оказание муниципальных услуг, оказываемых муниципальными организациями образования Можайского муниципального района, и не предусматриваются Соглашением о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения муниципального задания.

При этом выполнение показателей муниципального задания не отражает целевое использование бюджетных средств. С 18 июня 2017 года КоАП РФ дополнен статьей 15.15.5-1 (Невыполнение государственного (муниципального) задания).

Основываясь на изложенном, суд апелляционной инстанции приходит к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения заявленного требования.

Принимая во внимание изложенные обстоятельства, решение Арбитражного суда Московской области от 23 октября 2017 года и дополнительное решение от 16 ноября 2017 года подлежат отмене, заявленные требования не подлежат удовлетворению.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 2 статьи 269, пунктом 3 части 1 статьи 270, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области от 23 октября 2017 года и дополнительное решение от 16 ноября 2017 года по делу N А41-64757/17 отменить.

В удовлетворении заявления отказать.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции может быть обжаловано в порядке кассационного производства в срок, не превышающий двух месяцев со дня вступления в законную силу.

Председательствующий

Н.В. Марченкова

Судьи

Н.В. Диаковская П.А. Иевлев