Постановление Двадцать первого арбитражного апелляционного суда от 6 февраля 2018 г. N 21АП-2823/17

ГАРАНТ:

Постановлением Арбитражного суда Центрального округа от 19 апреля 2018 г. N Ф10-988/18 настоящее постановление отменено

06 февраля 2018 г.

Дело N А84-3825/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 30 января 2018 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 06 февраля 2018 года.

Двадцать первый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Приваловой А.В., судей Карева А.Ю., Омельченко В.А., при ведении протокола судебного заседания с использованием средств аудиозаписи секретарем судебного заседания Денисюк М.М.,

при участии в заседании:

от Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя - Жукалова М.А., представителя по доверенности от 10.10.2017 N 04.01-05/2209Д;

от Прокуратуры города Севастополя - Кулагина А.А., по служебному удостоверению N 183153 от 21.01.2016; Гармашовой И.В., по служебному удостоверению N 182130 от 18.05.2017;

от общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" - Сычук М.В., представителя по доверенности от 05.09.2017 б/н;

от Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя - Петренко В.М., представителя по доверенности от 29.01.2018 N 157/38-02-01/18;

от Правительства Севастополя - Белоусова В.С., представителя по доверенности от 19.09.2017 N 3848/31/2-17;

от Русиновой Жанны Вячеславовны - Никифорова И.Н., представителя по доверенности от 21.11.2017 N 92АА0350755, личность подтверждена по паспорту гражданина Российской Федерации;

от Деревянко Елены Юрьевны - Никифорова И.Н., представителя по доверенности от 22.11.2017 N 92АА0350761;

от Вивсянюка Романа Васильевича - Никифорова И.Н., представителя по доверенности от 21.11.2017 N 92АА0350754;

Климова Александра Петровича;

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя на решение Арбитражного суда города Севастополя от 05 декабря 2017 года по делу N А84-3825/2017 (судья Колупаева Ю.В),

принятое по заявлению первого заместителя прокурора города Севастополя в защиту интересов неопределенного круга лиц к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне прокурора: Управления охраны объектов культурного наследия города Севастополя, Министерства культуры Российской Федерации,

при участии третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, на стороне органа: Правительства Севастополя, Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", потребительского кооператива "Жилищно-строительное товарищество индивидуальных застройщиков "Дар", физических лиц - Лесиндзе Татьяны Григорьевны, Володькиной Карины Николаевны, Деревянко Елены Юрьевны, Дворник Юрия Борисовича, Алешиной Татьяны Викторовны, Климова Александра Петровича, Климовой Ирины Сергеевны, Оселедец Ярославы Владимировны, Ситниковой Натальи Эдуардовны, Макурина Александра Сергеевича, Урбановой Елены Сергеевны, Кемпингер Александры Владимировны, Вивсянюка Романа Васильевича, Новикова Геннадия Владимировича, Шакина Артема Юрьевича, Донского Сергея Викторовича, Алымовой Екатерины Юрьевны, Русиновой Жанны Вячеславовны, Горбунова Владимира Викторовича, Горбуновой Виктории Владимировны, Горбунова Артема Владимировича, Евтушенко Сергея Викторовича о признании недействительным разрешения,

установил:

Первый заместитель прокурора города Севастополя обратился в Арбитражный суд города Севастополя с заявлением в защиту интересов неопределенного круга лиц к Департаменту архитектуры и градостроительства города Севастополя (далее - Департамент архитектуры) о признании недействительным разрешения на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016, выданного Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс". Одновременно прокурор просил восстановить срок подачи в суд заявления о признании ненормативного правового акта недействительным.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечены: Правительство Севастополя, Департамент по имущественным и земельным отношениям города Севастополя, общество с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" (далее - ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс", общество), потребительский кооператив "Жилищно-строительное товарищество индивидуальных застройщиков "Дар" (далее - ПК "ЖСТИЗ "Дар", кооператив), Управление охраны объектов культурного наследия города Севастополя (далее - Севнаследие), Министерство культуры Российской Федерации, а также физические лица, участники долевого строительства.

Решением Арбитражного суда города Севастополя от 05.12.2017 заявленные требования удовлетворены, восстановлен прокурору срок подачи в суд заявления о признании ненормативного правового акта недействительным, признано недействительным оспоренное разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016.

Судебный акт мотивирован тем, что разрешение на строительство, выданное Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" не соответствует требованиям Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", а также нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц, поскольку строительство на данном земельном участке, может привести к разрушению и уничтожению объекта культурного наследия федерального значения -достопримечательного места "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита".

Не согласившись с принятым судебным актом, ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит отменить решение суда первой инстанции и принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении требований. В обоснование апелляционной жалобы общество ссылается на несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, нарушение судом норм материального и процессуального права, указывая на неверный вывод суда о незаконности выданного обществу разрешения на строительство, поскольку приказ Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" издан после утверждения Департаментом архитектуры и градостроительства города Севастополя градостроительного плана земельного участка N RU94G-00000035, на основании которого выдано оспоренное разрешение на строительство, следовательно, нормы названного приказа не распространяются на требования к утверждению градостроительного плана, так как закон обратной силы не имеет. Полагает, что судом не учтены положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая устанавливает исчерпывающий перечень оснований для прекращения действия разрешения на строительство, только при наличии которых возможна отмена выданного разрешения на строительство. Кроме того, общество указывает на необоснованное восстановление судом срока на подачу заявления в суд; уважительность причин пропуска срока прокурором не доказана, поскольку информация о строительстве являлась общедоступной, размещена в средствах массовой информации с января 2017 года и с апреля 2017 года прокурору было достоверно известно о данных обстоятельствах.

Также не согласившись с решением суда первой инстанции, Департамент архитектуры и градостроительства города Севастополя подал апелляционную жалобу, в которой, ссылаясь на нарушения судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит судебное решение отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе прокурору в удовлетворении требований.

В обоснование доводов жалобы Департамент архитектуры указывает на необоснованное восстановление прокурору срока на обращение с заявлением в суд, в отсутствие уважительных причин его пропуска, полагает, что судом безосновательно не применены положения пункта 1 статьи 200 Гражданского кодекса Российской Федерации о правилах течения срока исковой давности. В силу положений статьи 199 Гражданского кодекса Российской Федерации истечение срока исковой давности, о применении которой заявлено стороной в споре, является основанием к вынесению судом решения об отказе в иске. Не согласен Департамент и с выводами суда о незаконности выданного обществу разрешения на строительство. Ссылаясь на положения статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, уполномоченный орган указывает на отсутствие у него оснований, установленных данной нормой для отказа в выдаче застройщику разрешения на строительство. Выводы суда о том, что разрешение на строительство выдано без учета разрешенных видов использования земельного участка согласно генеральному плану города Севастополя, утвержденному решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114, Департамент считает необоснованными, поскольку функциональные зоны, установленные в составе Генерального плана г. Севастополя, не являются видами разрешенного использования земельных участков и не устанавливают такие виды. Полагает, что арбитражный суд не дал надлежащей оценки доводам Департамента о наличии ранее выданного разрешения на строительство от 09.07.2010 данного объекта строительства, которое, по мнению Департамента, является действительным до завершения строительства. Кроме того ссылается на положения части 8 статьи 36 градостроительного кодекса Российской Федерации согласно которой при принятии или изменении документов, которыми изменяется содержание градостроительного регламента и, соответственно, разрешенное использование земельного участка, его владелец вправе продолжать использование этого участка, разрешенное до такого изменения, без какого-либо ограничения, если только такое использование не создает опасности для перечисленных в данной норме объектов. Наличие таких угроз строительством объекта согласно выданному разрешению на строительство не доказано. С учетом изложенного, полагает, что оспоренное разрешение выдано в соответствии с законом.

В отзыве на апелляционные жалобы прокурор считает их доводы необоснованными и просит в удовлетворении жалоб отказать, решение суда оставить без изменения, ссылаясь на законность и обоснованность решения суда первой инстанции.

В судебном заседании представители Департамента архитектуры и ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" поддержали доводы апелляционных жалоб, просили обжалуемое решение суда отменить, в удовлетворении требований прокурора отказать. Представители прокуратуры города Севастополя, напротив, возражали против доводов апелляционных жалоб, просили судебный акт оставить без изменения.

Представитель общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" в судебном заседании заявила ходатайство о приобщении к материалам дела дополнений к апелляционной жалобе и новых доказательств, которые не были предметом исследования в суде первой инстанции, мотивировав необходимость заявить дополнительные доводы и в их подтверждение представить дополнительные доказательства тем, что третье лицо ПК "ЖСТИЗ "Дар" представило в распоряжение общества данные документы только на стадии апелляционного рассмотрения дела. Заслушав мнение участников процесса по заявленному ходатайству, суд апелляционной инстанции отказал в его удовлетворении ввиду отсутствия документального обоснования объективной невозможности их представления в суд первой инстанции иным участником арбитражного процесса - ПК "ЖСТИЗ "Дар", которое не было лишено возможности реализовать правомочия, предусмотренные арбитражным процессуальным законодательством и представить со своей стороны все доказательства в суд первой инстанции, в связи с чем в силу положений части 2 статьи 268 АПК РФ данные доказательства и дополнения не могут быть приняты судом апелляционной инстанции. Кроме того, апелляционный суд учитывает требования статьи 65 АПК РФ, возлагающей обязанность на лиц, участвующих в деле, раскрыть доказательства, на которые они ссылаются как на основание своих требований и возражений, перед другими лицами, участвующими в деле, до начала судебного заседания. В соответствии со статьей 41 АПК РФ лица, участвующие в деле, должны добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами. Исходя из положений упомянутых норм процессуального права, общество обязано было предоставить и раскрыть доказательства до начала судебного разбирательства в суде первой инстанции.

Представитель физических лиц Деревянко Е.Ю., Русиновой Ж.В. и Вивсянюка Р.В. - Никифоров И.Н. поддержал доводы апелляционных жалоб, просил судебное решение отменить, производство по делу прекратить ввиду неподведомственности спора арбитражному суду.

Представитель Севнаследия поддержал позицию прокурора. Представитель Правительства Севастополя, напротив, поддержал позицию Департамента архитектуры.

Присутствовавший в судебном заседании Климов Александр Петрович просил разрешить спор в соответствии с законом.

Иные лица, участвующие в деле, своих представителей в судебное заседание суда апелляционной инстанции не направили, о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом.

Апелляционные жалобы рассмотрены судом в соответствии с частью 5 статьи 156 и частью 1 статьи 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) в отсутствие неявившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверены в порядке статей 266, 268 АПК РФ.

Изучив материалы дела, обсудив доводы, приведенные в апелляционных жалобах и возражениях на нее, заслушав пояснения явившихся представителей, оценив имеющиеся в деле доказательства, суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции в связи со следующим.

Из установленных фактических обстоятельств дела следует, что распоряжением Департамента архитектуры от 25.11.2015 N 151 утвержден градостроительный план земельного участка с кадастровым номером 91:02:002010:15, площадью 4,9875 га, расположенного в г. Севастополе, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, с разрешенным видом использования: для строительства квартала смешанной жилой застройки, с номером RU94G-00000035 (т.9, л.д. 87-93).

05.05.2016 Департаментом по имущественным и земельным отношениям города Севастополя издано распоряжение N 1510-РДЗ, в соответствии с которым в Реестр собственности субъекта Российской Федерации - города Федерального значения Севастополь включен земельный участок, расположенный по адресу Российская Федерация, г. Севастополь, ул. Рыбацкий причал в 6-ом микрорайоне Стрелецкой бухты, площадью 47 314 кв.м., кадастровый номер 91:02:002010:15, разрешенное использование: "для строительства квартала смешанной жилой застройки", категория земель "земли населенных пунктов" (т.1, л.д.19, 28).

Распоряжением Департамента по имущественным и земельным отношениям города Севастополя от 20.05.2016 N 1698-РДЗ указанный земельный участок в порядке переоформления прав предоставлен потребительскому кооперативу "ЖСТИЗ "Дар" в аренду сроком на 9 лет с разрешенным использованием "для строительства квартала смешанной жилой застройки" в границах, указанных в кадастровой выписке о земельном участке от 24.03.2016 N 91/12/15-204878. Согласно данному распоряжению ранее возникшее право аренды кооператива на земельный участок площадью 4,9875 га по договору аренды земельного участка от 11.08.2010 N 041088400162 считается прекращенным с момента государственной регистрации права аренды на земельный участок (т. 1, л.д. 20-27).

10.06.2016 между Департаментом по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя (арендодатель) и ПК "ЖСТИЗ "Дар" (арендатор) заключен договор аренды земельного участка, в соответствии с которым земельный участок передан во временное владение и пользование арендатору, категория земель "земли населенных пунктов", разрешенное использование - "для строительства квартала смешанной жилой застройки" (т.1, л.д. 29-40).

26.09.2016 между ПК "ЖСТИЗ "Дар" (арендатор) и ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" (субарендатор) заключен договор субаренды указанного земельного участка (т. 1, л.д. 41-48).

29.11.2016 Департаментом архитектуры выдано обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" разрешение N RU 91-94102000-040-2016 на строительство объекта капитального строительства "Многоэтажные жилые дома в квартале смешанной жилой застройки по ул. Рыбацкий причал, VI микрорайон Стрелецкой бухты, 1 этап строительства", высотой 13 этажей, в том числе цокольный этаж + 2-х этажный паркинг, в границах принадлежащего застройщику земельного участка площадью 47314 кв. м, расположенного по адресу: г. Севастополь, Гагаринский район, ул. Рыбацкий причал, 6 микрорайон Стрелецкой бухты, сроком действия до 29.11.2019 (т. 1, л.д. 14-18).

Полагая, что данное разрешение выдано с нарушениями действующего законодательства, в том числе без учета ограничений и запретов, установленных приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", к осуществлению хозяйственной деятельности в границах объекта культурного наследия, прокурор обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением в порядке статей 52, 198 АПК РФ.

Суд апелляционной инстанции поддерживает выводы суда первой инстанции об удовлетворении заявленного требования прокурора, учитывая следующее.

В соответствии с частью 1 статьи 198, частью 4 статьи 200, частью 2 и частью 3 статьи 201 АПК РФ, а также разъяснениями, изложенными в пункте 6 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01.07.1996 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", ненормативный правовой акт может быть признан недействительным, а решения и действия незаконными при одновременном их несоответствии закону и нарушении прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия закону оспариваемого решения, действий (бездействия), наличия у органа или лица соответствующих полномочий, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли решение или совершили действие (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Согласно преамбуле Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон об объектах культурного наследия) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. В Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации. Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Статья 3 Закона об объектах культурного наследия среди объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации выделяет достопримечательные места, к которым, в частности, относятся памятные места, связанные с историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей.

В соответствии со статьей 5 Закона об объектах культурного наследия земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и Законом об объектах культурного наследия.

Так, пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что в пределах границ населенных пунктов могут выделяться зоны особо охраняемых территорий, в которые включаются земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются в соответствии с требованиями, установленными статьями 94 - 100 данного Кодекса. Земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.

Согласно статье 99 Земельного кодекса Российской Федерации земли объектов культурного наследия народов Российской Федерации (памятников истории и культуры), достопримечательных мест, военных и гражданских захоронений относятся к землям историко-культурного назначения (пункт 1). Земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются (пункт 2). На отдельных землях историко-культурного назначения, в том числе землях объектов культурного наследия, подлежащих исследованию и консервации, может быть запрещена любая хозяйственная деятельность (пункт 3). В целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия.

В силу статьи 34 Закона об объектах культурного наследия в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Зоной охраняемого природного ландшафта является территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия. Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов культурного наследия, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта Российской Федерации по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия.

Таким органом в силу пункта 1 Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20.07.2011 N 590, является названное Министерство. Подпунктами 5.2.29, 5.3.7 указанного Положения предусмотрено, что нормативные правовые акты по вопросам установления характера использования территории достопримечательного места, представляющего собой объект культурного наследия федерального значения, ограничений на использование этой территории и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству на территории указанного достопримечательного места, границ, а также режимов использования территорий объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации, утверждаются Министерством культуры Российской Федерации.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 08.06.2016 N 1279 "О включении выявленного объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения, а также об утверждении границ его территории" выявленный объект культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" (город Севастополь) включен в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в качестве объекта культурного наследия федерального значения.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 "Об утверждении требований к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории объекта культурного наследия федерального значения достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", расположенного в городе Севастополе" и в соответствии с картой (схемой) к осуществлению деятельности и градостроительным регламентам в границах территории данного объекта культурного наследия федерального значения земельный участок, на застройку которого Департаментом архитектуры обществу выдано оспариваемое разрешение на строительство, относится к зоне с режимом использования в границах регламентных участков Р-3-2 (участок Л-12), Р-4-3 (участок МЗ-8) и Р-4-2 (участок Г-19) территории достопримечательного места, на территории которого запрещено, в том числе строительство зданий жилого и коммунально-складского назначения для участка Л-12; проведение строительных и земляных работ без проведения археологических наблюдений и раскопок, застройка выше 16 метров для участка Г-19; строительство блокированной малоэтажной, средней и многоэтажной застройки, объектов промышленного и коммунально-складского назначения, изменение исторической планировочной структуры Гераклейской хоры для участка МЗ-8.

Таким образом, в границах указанных регламентных участков территории объекта культурного наследия федерального значения - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита" запрещено многоэтажное высотное строительство.

Из материалов дела следует, что Департамент архитектуры при выдаче 29.11.2016 разрешения на строительство многоэтажного высотного объекта строительства (13 этажей) указанные установленные ограничения использования земельного участка не учитывал и руководствовался утвержденным 25.11.2015 градостроительным планом земельного участка, не предусматривающим соответствующие ограничения застройки земельного участка, расположенного в границах территории объекта культурного наследия федерального значения, поскольку полагает, что указанные ограничения использования территории объекта культурного наследия, выявленного после утверждения градостроительного плана земельного участка, в силу положений части 8 статьи 36, статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации не могут являться основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство в соответствии с ранее утвержденным планом.

Однако такая позиция органа архитектуры не соответствует вышеперечисленным нормам законодательства и основана на неправильном понимании правовых норм, регламентирующих спорные материальные правоотношения.

В силу пункта 10 статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) одним из основных принципов законодательства о градостроительстве является принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий.

Согласно части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

В соответствии с частью 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство: проводит проверку наличия документов, необходимых для принятия решения о выдаче разрешения на строительство; проводит проверку соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительного плана земельного участка либо в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также красным линиям; выдают разрешение на строительство или отказывают в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

В части 13 указанной статьи предусмотрено, что уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации отказывает в выдаче разрешения на строительство при отсутствии документов, предусмотренных в частях 7 и 9 настоящей статьи, или несоответствии представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка.

В статье 44 ГрК РФ определено, что подготовка градостроительных планов земельных участков осуществляется применительно к застроенным или предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов) земельным участкам.

В соответствии с частью 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, частью 1 статьи 36 ГрК РФ градостроительным регламентом, исполнение которого обязательно для всех землепользователей, определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

В соответствии с частью 8 статьи 36 ГрК РФ земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.

Следовательно, изменение режима использования земельного участка и требований к градостроительным регламентам не ограничивает застройщика в разрешенном использовании земельного участка только в том случае, если оно не создает препятствий перечисленных в части 8 статьи 36 ГрК РФ.

Однако при установленном законодательном запрете на многоэтажное высотное строительство на земельном участке, расположенном в границах объекта культурного наследия - достопримечательное место "Древний город Херсонес Таврический и крепости Чембало и Каламита", Департамент архитектуры не имел законных оснований выдавать разрешение на строительство в зоне особо охраняемой территории историко-культурного значения, создавая тем самым угрозу повреждения, разрушения или уничтожения объекта культурного наследия федерального значения.

В этой связи ссылка Департамента архитектуры на ранее утвержденную проектную документацию и градостроительный план земельного участка, положительное заключение негосударственной экспертизы проектной документации от 21.11.2016, положения части 8 статьи 36 ГрК РФ и иные доводы, приведенные в апелляционной жалобе, подлежат отклонению.

Кроме того, подпунктом 1 части 4 статьи 36 ГрК РФ предусмотрено, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются вновь выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия.

Доводы апелляционной жалобы общества о том, что положения приказа Министерства культуры Российской Федерации от 12.08.2016 N 1864 не имеют обратной силы и не распространяются на выданное на основании утвержденного градостроительного плана разрешение на строительство, не могут быть приняты во внимание, поскольку на момент обращения общества с заявлением о выдаче разрешения на строительство введенные названным приказом ограничения и запреты действовали и орган архитектуры, выдавая разрешение на строительство, обязан был их учитывать.

Суд апелляционной инстанции находит обоснованными выводы суда первой инстанции о несоответствии выданного разрешения на строительство также и Генеральному плану города Севастополя, предусматривающему многоэтажную жилую застройку, исходя из определенных функциональных зон, только на площади участка 158,5 кв.м., в том время как разрешение на многоэтажное жилое строительство высотой 13 этажей выдано на площадь участка 3055,52 кв.м.

В силу части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются, в том числе с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа.

Принцип соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану городского округа как основополагающему документу территориального планирования, определяющего стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития определен частью 3 статьи 9, частями 9 и 10 статьи 31, пунктом 2 части 1 статьи 34 ГрК РФ.

Из системного толкования пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, части 15 статьи 35 ГрК РФ следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом назначение территории, отнесенной к функциональным зонам.

Согласно части 1 статьи 12.1 Федерального конституционного закона от 21.03.2014 N 6-ФКЗ "О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя" до 1 января 2019 года на территории города федерального значения Севастополя особенности регулирования, в частности градостроительных и земельных отношений, могут быть установлены нормативными правовыми актами города федерального значения Севастополя по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление нормативно-правового регулирования в соответствующей сфере.

Согласно пункту 6 Положения об особенностях регулирования градостроительных отношений на территории города федерального значения Севастополя, утвержденного постановлением Правительства Севастополя от 28.04.2015 N 339-ПП, до принятия Правил землепользования и застройки города Севастополя уполномоченный орган осуществляет выдачу разрешений на строительство (реконструкцию) объектов капитального строительства, градостроительных планов земельных участков на основании сведений о разрешенном виде использования (целевом назначении) земельного участка, указанных в правоустанавливающих документах на земельный участок, с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114.

Как правильно указал суд первой инстанции, разрешение на строительство на территории города Севастополя должно выдаваться с учетом Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13.12.2005 N 4114.

В соответствии с Генеральным планом города Севастополя земельный участок расположен в проектируемой зоне малоэтажной жилой застройки, в т.ч. усадебной, в зоне много- и среднеэтажной многоквартирной жилой застройки, в зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), в границах красных линий проектируемой дороги. При этом ориентировочная площадь земельного участка с функциональным использованием много- и среднеэтажная многоквартирная жилая застройка составляет 158,5 кв.м. (т. 9, л.д. 39-40, 189-200).

Суд первой инстанции справедливо отметил, что указанная информация в градостроительном плане земельного участка от 25.11.2015 отражена не в полном объеме, в частности, сведения о размерах участков с разными разрешенными видами использования отсутствуют. В тоже время в разрешении на строительство площадь застройки объекта "Многоэтажные жилые дома в квартале смешанной жилой застройки по ул. Рыбацкий причал, VI микрорайон Стрелецкой бухты, 1 этап строительства" составляет 3055,52 кв.м., что не соответствует функциональному назначению земельного участка согласно генеральному плану города Севастополя, предполагающему многоэтажную высотную застройку только на площади участка 158,5 кв.м., а на остальной площади участка застройку усадебного типа и территорию общего пользования.

Указанные выводы суда Департаментом архитектуры в апелляционной жалобе не опровергнуты, доказательств соответствия выданного разрешения действующему генеральному плану города Севастополя не представлено.

С учетом вышеизложенного, суд первой инстанции по праву удовлетворил заявленные требования прокурора и признал оспоренное разрешение не соответствующим закону.

Доводы апелляционных жалоб о необоснованном восстановлении прокурору срока на обращение с настоящим заявлением в суд подлежат отклонению в силу следующего.

Заявление о признании недействительным ненормативного правового акта публичного органа может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом (часть 4 статьи 198 АПК РФ).

Согласно правовой позиции, изложенной в пункте 7 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23.03.2012 N 15 "О некоторых вопросах участия прокурора в арбитражном процессе" (далее - постановление Пленума N15), применительно к части 4 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации течение срока подачи прокурором заявления об оспаривании ненормативного правового акта, затрагивающего интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы, начинается со дня издания такого акта. Пропущенный прокурором по уважительной причине срок может быть восстановлен судом по ходатайству прокурора, если причины пропуска срока были уважительными, в частности, если прокурор до истечения указанного срока или в иной разумный срок предпринимал меры прокурорского реагирования для выявления и устранения нарушений прав неопределенного круга лиц или иных публичных интересов либо не имел возможности, действуя в пределах своих полномочий, выявить указанные нарушения в установленный срок.

При этом право установления наличия уважительных причин и их оценки в качестве уважительных принадлежит суду.

Из материалов дела следует, что основания для обращения в суд с настоящим заявлением в суд у прокурора возникли после получения 09.08.2017 материалов проверки прокуратуры Гагаринского района города Севастополя, проведенной в указанный период и отклонения 11.09.2017 Департаментом архитектуры протеста прокуратуры города, принесенного 31.08.2017 на выданное ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" разрешение на строительство от 29.11.2016 N RU 91-94102000-040-2016.

Доводы апелляционных жалоб со ссылкой на общие положения об исковой давности, предусмотренные статьей 199 ГК РФ, и презумпцию разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав, являются ошибочными, поскольку к публичным правоотношениям указанные положения не подлежат применению в силу специального правового регулирования, установленного частью 4 статьи 198 АПК РФ.

Часть 4 статьи 198 АПК РФ связывает начало исчисления срока с моментом, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и законных интересов.

Согласно правовой позиции, выраженной в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 02.12.2013 N 1908-О, по своему буквальному смыслу положение части 4 статьи 198 АПК РФ для исчисления закрепленного им процессуального срока исходит не из презумпции разумно предполагаемой осведомленности лица о нарушении его прав и законных интересов, а из того, что начало течения этого срока определяется в каждом конкретном случае судом на основе установления момента, когда заинтересованное лицо реально узнало о соответствующем нарушении.

С учетом изложенного, принимая во внимание, что принятие мер прокурорского реагирования является уважительной причиной пропуска срока обращения прокурора с настоящим заявлением, суд первой инстанции, оценив приведенные прокурором в ходатайстве причины пропуска срока, признал их убедительными и обоснованно восстановил по ходатайству прокурора пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления.

Не могут быть приняты во внимание и доводы представителя третьих лиц о неподведомственности спора арбитражному суду и необходимостью в этой связи прекращения производства по делу.

Пунктом 3 статьи 35 Федерального закона от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" предусмотрено, что прокурор участвует в судебном процессе самостоятельно в целях защиты охраняемых законом интересов общества и государства.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 52 АПК РФ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением об оспаривании нормативных правовых актов, ненормативных правовых актов органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, затрагивающих права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

При этом прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта, если полагает, что оспариваемый акт не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает права и законные интересы неопределенного круга лиц или иные публичные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (пункт 3 постановления Пленума N 15).

Учитывая вышеизложенное и установив, что прокурор в настоящем деле обратился с заявлением в порядке статьи 198 АПК РФ о признании недействительным ненормативного правового акта органа государственной власти субъекта Российской Федерации - разрешения на строительство, выданного застройщику, являющемуся субъектом предпринимательской деятельности, с нарушением норм градостроительного и земельного законодательства, апелляционный суд приходит к выводу о подведомственности настоящего спора арбитражному суду.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный акт, решение и действие (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Доводы апелляционных жалоб ООО "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" и Департамента архитектуры проверены апелляционным судом и отклонены, так как основаны на неправильном толковании норм материального права, не подтверждают нарушений судом норм материального и процессуального права, являющихся в силу статьи 270 АПК РФ основанием для отмены судебного акта. Несогласие заявителя с выводами суда первой инстанции не свидетельствует о неправильном применении им норм права, выводы суда соответствуют установленным обстоятельствам дела, в связи с чем апелляционные жалобы удовлетворению не подлежат, судебное решение подлежит оставлению без изменений.

Учитывая, что при подаче апелляционной жалобы на решение суда от 05.12.2017 обществу в соответствии с подпунктами 3 и 12 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации за подачу апелляционной жалобы следовало уплатить государственную пошлину в размере 1500,00 руб., а фактически уплачено 3000,00 руб., излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1500,00 руб. подлежит возврату обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" из федерального бюджета.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Двадцать первый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда города Севастополя от 05 декабря 2017 года по делу N А84-3825/2017 оставить без изменения, апелляционные жалобы общества с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" и Департамента архитектуры и градостроительства города Севастополя - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Севастопольстрой-Марина-де-люкс" из федерального бюджета государственную пошлину в размере 1 500, 00 рублей (одна тысяча пятьсот руб. 00 коп.), излишне уплаченную при подаче апелляционной жалобы по платежному поручению N 417 от 04.12.2017 через Российский национальный коммерческий банк (ПАО) г. Симферополь.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Центрального округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия в порядке, установленном статьей 275 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Председательствующий

А.В. Привалова

Судьи

А.Ю. Карев В.А. Омельченко