Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2018 г. N 14АП-10301/17

г. Вологда

13 февраля 2018 г.

Дело N А52-1702/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 08 февраля 2018 года.

В полном объёме постановление изготовлено 13 февраля 2018 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Мурахиной Н.В., судей Докшиной А.Ю. и Осокиной Н.Н.

при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от прокуратуры Псковской области Ивановой Н.Ю. по доверенности от 30.01.2018 и по поручению от 12.01.2018, от ООО "ВСГЦ" Воробьевой Г.Н. по доверенности от 12.05.2017,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу прокуратуры Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 26 сентября 2017 года по делу N А52-1702/2017 (судья Самойлова Т.Ю.),

установил:

прокурор Псковской области (место нахождения:180000, город Псков, улица Плехановский Пасад, дом 6) обратился в Арбитражный суд Псковской области с заявлением к администрации Невельского района (ОГРН 1026000615607, ИНН 6009001264; место нахождения: 182500, Псковская область, Невельский район, город Невель, площадь К.Маркса, дом 1; далее - администрация) о признании недействительными разрешений от 27.12.2016 N 60-RU60509315-63-2016 на строительство IV очереди селекционно-генетического центра (площадки репродуктора 2), подготовительный этап; от 13.01.2017 N 60-RU60509315-03-2017 на строительство IV очереди селекционно-генетического центра (площадки репродуктора 2) по адресу: Псковская область, Невельский район, Усть-Долысская волость, восточнее деревни Асница, кадастровый номер земельного участка 60:09:0113401:150, выданных администрацией Невельского района обществу с ограниченной ответственностью "ВСГЦ".

Делу присвоен номер А52-1702/2017.

Одновременно в производстве Арбитражного суда Псковской области по аналогичным искам прокурора находились дело N А52-1700/2017 о признании недействительными разрешений на строительство от 27.12.2016 N 60-RU60509313-64-2016, от 13.01.2017 N 60-RU60509313-04-2017, дело N А52-1701/2017 о признании недействительными разрешений от 27.12.2016 N 60-RU60509313-65-2016, от 13.01.2017 N 60-RU60509313-05-2017.

Определением Арбитражного суда Псковской области от 27 июня 2017 года дело N А52-1700/2017 и дело N А52-1701/2017 объединены в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела N А52-1700/2017.

Определением Арбитражного суда Псковской области от 04 июля 2017 года дело N А52-1700/2017 и дело N А52-1702/2017 объединены в одно производство для совместного рассмотрения в рамках дела N А52-1702/2017.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" (ОГРН 1156027006145, ИНН 6025047097; место нахождения:182107, Псковская область, город Великие Луки, Лазавицкая набережная, дом 15, помещение 2003; далее - ООО "ВСГЦ", общество), Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Псковской области (ОГРН 1046000317032, ИНН 6027084619; место нахождения:180007, Псковская область, город Псков, улица Конная, дом 10; далее - управление, Росприроднадзор), государственное бюджетное учреждение "Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности" (ОГРН 10760227001907, ИНН 6027102890; место нахождения: 180016, Псковская область, город Псков, Рижский проспект дом 54; далее - ГБУ Госэкспертиза Псковской области).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 26 сентября 2017 года по делу N А52-1702/2017 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Прокуратура Псковской области (ОГРН 1026000977749, 60270255004 место нахождения:180000, город Псков, улица Плехановский Пасад, дом 6; далее - прокуратура) с судебным актом не согласилась и обратилась с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда отменить. В обоснование жалобы указывает на неправильное применение судом первой инстанции норм материального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

Росприроднадзор в отзыве на жалобу изложенные в ней доводы поддержал.

ООО "ВСГЦ" в отзыве на жалобу с изложенными в ней доводами не согласилось, просит решение оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Администрация отзыв на апелляционную жалобу не представила.

ГБУ Госэкспертиза Псковской области в отзыве указало, что проектируемые обществом лагуны для навоза не являются объектами государственной экологической экспертизы, поскольку не относятся к объектам, используемым для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности.

Администрация, Росприроднадзор и ГБУ Госэкспертиза Псковской области надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим дело рассмотрено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Заслушав объяснения представителей прокуратуры и ООО "ВСГЦ", исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Из материалов дела следует, что администрацией Невельского района Псковской области ООО "ВСГЦ" выданы разрешения:

- от 27.12.2017 N 60-RU60509313-64-2016, от 13.01.2017 N 60-RU60509313-04-2017 на строительство V очереди селекционно-генетического центра (площадка доращивания 2/2), расположенной по адресу: Псковская область, Невельский район, Ивановская волость, севернее д. Воробьево, кадастровый номер земельного участка 60:09:0054202:109 (том 3, листы 11-16);

- от 27.12.2016 N 60-RU60509313-65-2016, от 13.01.2017 N 60-RU60509313-05-2017 на строительство VI очереди селекционно-генетического центра (площадка доращивания 3/2), расположенной по адресу: Псковская область Невельский район, Ивановская волость, северо-восточнее д. Плиговки, кадастровый номер земельного участка 60:09:0113501:135 (том 5, листы 11-16);

- от 27.12.2016 N 60-RU60509315-63-2016, от 13.01.2017 N 60-RU60509315-03-2017 на строительство IV очереди селекционно-генетического центра (площадка репродуктора 2), расположенной по адресу: Псковская область, Невельский район, Усть-Долысская волость, восточнее д. Асница, кадастровый номер земельного участка 60:09:0113401:150 (том 1, листы 8-13).

Прокурор, посчитав, что в нарушение требований статей 49, 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" (далее - Закон N 174-ФЗ) названные разрешения выданы обществу без представления положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, используемых для обезвреживания отходов I-V классов опасности, обратился в арбитражный суд с заявлением о признании указанных разрешений на строительство недействительными.

Суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

По смыслу статей 198 и 201 АПК РФ условиями признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений, действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц являются несоответствие оспариваемого акта, решения, действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и одновременно с этим нарушение названным актом, решением, действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 51 ГрК РФ строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство, за исключением случаев, предусмотренных названной статьей, в которой также содержится порядок выдачи таких разрешений.

В силу части 1 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом (за исключением случая, предусмотренного частью 1.1 настоящей статьи), проектом планировки территории и проектом межевания территории (за исключением случаев, если в соответствии с настоящим Кодексом подготовка проекта планировки территории и проекта межевания территории не требуется), при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, не являющегося линейным объектом (далее - требования к строительству, реконструкции объекта капитального строительства), или требованиям, установленным проектом планировки территории и проектом межевания территории, при осуществлении строительства, реконструкции линейного объекта, а также допустимость размещения объекта капитального строительства на земельном участке в соответствии с разрешенным использованием такого земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации. Разрешение на строительство дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом.

К заявлению о выдаче разрешения на строительство, подаваемому в уполномоченный орган, прилагаются документы, перечисленные в части 7 статьи 51 ГрК РФ.

В силу указанной нормы в составе документов, прилагаемых к заявлению о выдаче разрешения на строительство, подаваемому в уполномоченный орган местного самоуправления, должно быть положительное заключение государственной экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 3.4 статьи 49 настоящего Кодекса, положительное заключение государственной экологической экспертизы проектной документации в случаях, предусмотренных частью 6 статьи 49 настоящего Кодекса.

На основании части 6 статьи 49 ГрК РФ не допускается проведение иных экспертиз проектной документации, за исключением экспертизы проектной документации, предусмотренной настоящей статьей, государственной историко-культурной экспертизы проектной документации на проведение работ по сохранению объектов культурного наследия, а также государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, на Байкальской природной территории, а также проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, искусственных земельных участков на водных объектах.

Подпунктом 7.2 статьи 11 Закона N 174-ФЗ предусмотрено проведение государственной экологической экспертизы в отношении проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I-V классов опасности, в том числе проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I-V классов опасности.

В рассматриваемых случае в соответствии с проектной документацией, подготовленной обществом с ограниченной ответственностью "Строительная компания Монолит" N СГЦ4-ПЗ, N СГЦ5-ПЗ, N СГЦ6-ПЗ (том 8, листы 73-147; том 9, листы 1-110) на проектируемых площадках селекционно-генетического центра планируется разведение племенных животных в целях обеспечения потребностей свиноводческого комплекса для комплектования стада и для поддержания маточного поголовья, наименование продукции - продукция основного стада свиней.

Площадки представляет собой комплекс зданий и сооружений, объединенных общей технологической схемой, в число сооружений входят четыре лагуны V=19 256 куб. м.

Согласно конструктивному решению Лагуны запроектированы в виде земляных емкостей прямоугольной формы размерами в плане 55,0х95,0 метра, высотой-5 метров, откосы предусмотрены с уклоном 1:2, стены и днище укрываются геомембранной пленкой.

В разделе 2.7.1 "Характеристика проектируемого объекта как источника образования отходов" указано, что в период эксплуатации объекта возможно образование отходов, в том числе III класса опасности, к которым относятся и стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления свиней; в разделе 2.7.5 "Оценка воздействия отходов на окружающую среду" предусмотрено, что в запроектированных четырех лагунах проводятся последовательно накопление, обработка навозных стоков препаратом природным био-регенератором "Оксидол", утилизация навозных стоков с получением органического удобрения "АГРОПЛЮС". В заполненной лагуне жидкий навоз проходит естественную биологическую обработку (естественное биологическое брожение) в течение не менее шести месяцев в весенне-летний период и девяти месяцев в период осеннего накопления. За это время в результате аэробного и анаэробного сбраживания происходят биологические процессы разложения органики и уничтожения патогенной микрофлоры и гельминтов.

В числе основных мероприятий по снижению количества отходов и степени их опасного воздействия относительно стоков навозных предусмотрена обработка и утилизация отходов; в разделе 2.7.8 "Характеристика отходов в период эксплуатации объекта и объемы их образования" в отношении отхода "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления" указан вид их использования: утилизация в качестве органического удобрения.

Таким образом, проектная документация позволяет сделать вывод, что на проектируемых объектах опасный отход "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления" будет обрабатываться и утилизироваться в органическое удобрение; сведений, позволяющих сделать вывод о том, что объект будет использоваться для деятельности по обезвреживанию названного отхода, проектная документация не содержит.

Прокурор посчитал, что в нарушение приведенных выше норм законодательства обществом не проведена государственная экологическая экспертиза проектной документации, поскольку при образовании отходов - "стоки навозные при самосплавной системе навозоудаления" в лагунах происходят технологические процессы, соответствующие признакам обезвреживания отходов, на которые указано в Федеральном законе от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), при этом прокурор считает, что утилизация отходов без проведения обезвреживания невозможна.

Суд первой инстанции обоснованно посчитал, что позиция прокурора основана на ошибочном толковании норм права.

В силу статьи 1 Закона N 89-ФЗ под обезвреживанием отходов понимается уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств, включая сжигание и (или) обеззараживание на специализированных установках в целях снижения негативного воздействия отходов на здоровье человека и окружающую среду.

Под утилизацией понимается использование отходов для производства товаров (продукции), выполнения работ, оказания услуг, включая повторное применение отходов, в том числе повторное применение отходов по прямому назначению (рециклинг), их возврат в производственный цикл после соответствующей подготовки (регенерация), а также извлечение полезных компонентов для их повторного применения (рекуперация).

Согласно Федеральному закону от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности является лицензируемым видом деятельности наряду с деятельностью по утилизации отходов.

Пунктом 5 Положения о лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-V класса опасности, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 N 1062, предусмотрено, что для получения лицензии работ по обезвреживанию и размещению отходов I-IV классов опасности соискателю лицензии необходимо представить положительное заключение государственной экологической экспертизы в соответствии с Законом N 174-ФЗ.

Исходя из анализа указанных нормативных положений, а также содержащегося в Законе N 89-ФЗ понятия "обращение с отходами" как деятельности по сбору, накоплению, транспортировке, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов, суд первой инстанции сделал правильный вывод о том, что под обезвреживанием отходов по смыслу Закона N 89-ФЗ понимается самостоятельный вид деятельности, а не неотъемлемая часть технологического процесса утилизации.

Указанный вывод подтверждается письмом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 28.03.2017 N ВС-10-02-36/6393, в котором указано на необходимость четко разграничивать, что утилизация отходов и обезвреживание отходов не являются тождественными понятиями.

Кроме того, с 01.01.2015 в статью 1 Закона N 89-ФЗ введено новое понятие "объектов обезвреживания отходов", которыми являются специально оборудованные сооружения, обустроенные в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения и предназначенные для обезвреживания отходов.

Таким образом, деятельность по обезвреживанию отходов носит специализированный характер и осуществляется в специально оборудованных местах, предназначенных для этого вида деятельности.

Доводов и доказательств, которые указывают на планируемое осуществление ООО "ВСГЦ" деятельности по обезвреживанию отходов, в материалы дела не представлено.

В проектной документации также отсутствует положения, позволяющие прийти к указанному выводу.

В апелляционной жалобе прокурор ссылается и на пункт 6.3.1.3 ГОСТ Р 53629-2009 и на пункты 122, 123 ГОСТа Р 53042-2008 "Удобрения органические. Термины и определения", где лагуна для хранения бесподстилочного навоза определена, как сооружение, заглубленное в земле с гидроизоляцией из полимерных материалов, предназначенное, в том числе, для обеззараживания навоза, удаленного из животноводческого помещения, считает, что процессы, осуществляемые в запроектированных лагунах, являются обезвреживанием отходов, следовательно, имеются основания отнести лагуны к объектам, предназначенным для обезвреживания навозных стоков.

Между тем, заявителем не учтено, что по смыслу содержащихся в Законе N 89-ФЗ определений утилизацией отходов является их использование для производства продукции, а также действия, приводящие к восстановлению отходов до уровня вторичного сырья или материалов, а целью обезвреживания отходов является исключение опасности отхода или снижение негативного воздействия на окружающую среду, но не повторное использование отхода.

Согласно проектной документации, предусмотренные ею технологические процессы, происходящие в лагунах, направлены на получение органического удобрения "АГРОПЛЮС".

При этом Технические условия ТУ 9829-001-24124675-2016 "Органическое удобрение "АГРОПЛЮС", разработанные на основании ГОСТ Р53117-2008, утверждены генеральным директором ООО "ВСГЦ"; Технологический регламент производства органического удобрения "АГРОПЛЮС" ГОСТ 53117-2008 утвержден и введен в действие приказом генерального директора ООО "ВСГЦ" от 29.08.2016; экспертным заключением ФБУ "РОСТЕСТ-МОСКВА" Технические условия ТУ 20.15.80-001-24124675-2016 от 05.07.2017 N 160-5/289 на органическое удобрение "АГРОПЛЮС" согласованы; экспертизой регламентов применения органического удобрения "АГРОПЛЮС", проведенной ФГБУ Всероссийский научно-исследовательский институтом агрохимии имени Д.Н. Прянишникова, названное удобрение рекомендовано в качестве жидкого органического удобрения для применения в сельскохозяйственном производстве с учетом ограничений и рекомендаций, установленных ГОСТ Р53117-2008 без использования в личных подсобных хозяйствах; имеется заключение ФГБУ "Государственный научный центр "Институт иммунологии" от 06.12.2016, согласно которому органическое удобрение "АГРОПЛЮС" соответствует Единым санитарно-эпидемиологическим и гигиеническим требованиям к товарам, подлежащим санитарно-эпидемиологическому надзору (контролю), утвержденным Решением Комиссии Таможенного союза от 28.05.2010 N 299, СанПин 1.2.2584-10, СП 1.2.1170-02 и может быть зарегистрировано сроком на 10 лет для использования в сельскохозяйственном производстве.

Таким образом, в результате технологических процессов выдерживания в лагунах готового продукта образуется органическое удобрение "АГРОПЛЮС", а не отходы более низкого класса опасности.

При оценке процессов, происходящих в лагунах, суд первой инстанции учел выводы акта внеплановой проверки Управления Росприроднадзора от 25.01.2017 N 244/16, проведенной по заявлению ООО "ВСГЦ", на получение лицензии на осуществление деятельности по обработке, утилизации отходов III класса опасности, которая производится на уже введенных в эксплуатацию типовых объектах (том 7, листы 45-57). В акте проверки указано, что в лагунах проводится утилизация навозных стоков методом естественного биологического брожения, за время которого в результате аэробного и анаэробного сбраживания происходят биологические процессы разложения органики, для ускорения процесса сбраживания используется биорегенератор "Оксидол", в результате обработки и утилизации отхода получают органическое удобрение "АГРОПЛЮС".

Таким образом, технологический цикл процессов, происходящих в запроектированных лагунах, завершается получением готового продукта - органического удобрения, что применительно по смыслу определений, содержащихся в Законе N 89-ФЗ, означает утилизацию опасного отхода; при этом в процессе деятельности по обезвреживанию отходов не может быть получен готовый продукт.

Прокурор и управление Росприронадзора указывают, что из нормативных документов, регулирующих процессы утилизации отходов (ГОСТ Р 53692-2009 "Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов", ГОСТ 53042-2008 "Удобрения органические. Термины и определения"), следует факт наличия деятельности по снижению степени опасного воздействия отходов III класса опасности.

Вместе с тем, как указывает ГБУ Госэкспертиза Псковской области в своем отзыве, в заполненной лагуне жидкий навоз проходит естественную биологическую обработку (естественное биологическое брожение) в течение не менее шести месяцев в весенне-летний период и девяти месяцев в период осеннего накопления, то есть не обеззараживается на специальных установках.

Следовательно, процессы, происходящие в ходе выдерживания жидких навозных стоков в лагуне до завершения сбраживания и достижения ими показателей органического удобрения "АГРОПЛЮС" не являются деятельностью по их обезвреживанию в смысле Закона N 89-ФЗ.

Кроме того, в материалах дела имеется положительные заключения государственной экспертизы, объектом которой являлась проектная документация и результаты инженерных изысканий (том 1, листы 56-42; том 2, листы 17-68; том 3, листы 17-67); согласно которым проектная документация соответствует результатам инженерных изысканий, требованиям технических регламентов, в том числе экологическим требованиям.

Из указанного заключения следует, что в запроектированных лагунах обеспечивается последовательное накопление, обработка и утилизация навоза в качестве органического удобрения на поля, размещаемые на земельных участках, принадлежащих ООО "ВСГЦ" на правах аренды и для реализации по договорам.

Не доверять результатам указанной экспертизы у суда оснований не имеется.

Привлеченный судом первой инстанции в качестве специалиста Сольский Станислав Викторович - технический директор общества с ограниченной ответственностью "НПК Проектводстрой", с 2011 года - эксперт (руководитель) экспертной комиссии государственной экологической экспертизы Департамента Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Северо-Западному федеральному округу, в письменных пояснений и в ходе дачи показаний в суде пояснил, что процесс биотрансформации, в котором участвует фермент - ускоритель Оксидол, не относится к специальным технологиям, используемым при обезвреживании отходов, поскольку конечный продукт производится за счет использования естественных процессов биотрансформации, следовательно, процессы, происходящие с отходом в лагунах с последующим внесением на сельскохозяйственные поля в качестве органического удобрения, являются утилизацией, соответственно отсутствует необходимость проведения государственной экологической экспертизы проектной документации; в письменном виде консультация специалиста приобщена к материалам дела (том 8, листы 66-72).

В этой письменной позиции специалист детализировал технологические операции, которые происходят с навозными стоками, как на площадке откорма, так и на площадке репродукторов, а также описал процесс биотрансформации, в котором участвует фермент-ускоритель Оксидол, применение которого, по мнению специалиста, не относится к специальным технологиям, используемым при обезвреживании отходов, поскольку конечный продукт производится за счет использования естественных процессов биотрансформации, сделав в заключении вывод об отсутствии оснований для проведения в отношении проектной документации ООО "ВСГЦ" государственной экологической экспертизы.

Приведенные выше в постановлении доказательства прокурором не опровергнуты, доказательств обратного в материалы дела не представлено.

При указанных обстоятельствах основания для признания недействительными оспариваемых разрешений на строительство и удовлетворения заявления прокурора у суда первой инстанции не имелось.

С учетом изложенного суд апелляционной инстанции не усматривает оснований для отмены или изменения решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 26 сентября 2017 года по делу N А52-1702/2017 оставить без изменения, апелляционную жалобу прокуратуры Псковской области - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Н.В. Мурахина

Судьи

А.Ю. Докшина Н.Н. Осокина