Постановление Шестнадцатого арбитражного апелляционного суда от 14 февраля 2018 г. N 16АП-5376/17

г. Ессентуки

14 февраля 2018 г.

Дело N А63-9700/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 07 февраля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 14 февраля 2018 года.

Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего Егорченко И.Н.,

судей Луговой Ю.Б., Марченко О.В.,

при ведении протокола секретарем судебного заседания Ластовкиным А.С.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу администрации города-курорта Кисловодска на решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.10.2017 по делу N А63-9700/2017 (судья Волошина Л.Н.)

по исковому заявлению администрации города-курорта Кисловодска (ОГРН 1022601316418, ИНН 2628016302)

к обществу с ограниченной ответственностью "ДРСУ" (ОГРН 1162651074145, ИНН 2634098215),

Управлению городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска (ОГРН 1122651001494, ИНН 2628800669)

о признании недействительным муниципального контракта,

при участии в судебном заседании представителя администрации города-курорта Кисловодска Кавалеристовой О.С. (доверенность N 32/07-22 от 01.12.2017),

в отсутствие иных участвующих в деле лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания,

УСТАНОВИЛ:

администрация города-курорта Кисловодска (далее - администрация, истец) обратилась в Арбитражный суд Ставропольского края с иском к обществу с ограниченной ответственностью "ДРСУ" (далее - ООО "ДРСУ", общество) и Управлению городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска (далее - управление) о признании недействительным муниципального контракта N 20 б/к от 05.12.2016.

Решением суда от 23.10.2017 в удовлетворении исковых требований отказано. Судебный акт мотивирован тем, что подрядчик при заключении муниципального контракта, а также при его исполнении не мог знать о неправомерности действий со стороны муниципального заказчика. При этом, муниципальным заказчиком работы по контракту приняты без каких-либо замечаний по объему, качеству и стоимости выполненных работ. Кроме того, поскольку контракт полностью исполнен и привести стороны в первоначальное положение невозможно, то удовлетворение исковых требований не приведет к восстановлению нарушенных прав, в связи с чем, требования истца о признании недействительным муниципального контракта N 20 б/к от 05.12.2016 не подлежат удовлетворению.

Не согласившись с принятым судебным актом, администрацией подана апелляционная жалоба, в которой просит решение суда отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении исковых требований в полном объеме, указывая на ошибочность вывода суда первой инстанции о том, что произведена оплата по муниципальному контракту N 20 б/к от 05.12.2016 в полном объеме. Апеллянт также ссылается на то, что акт обследования технического состояния автомобильной дороги от 30.08.2016 не может являться основанием для заключения муниципального контракта в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ). По мнению администрации, при таких обстоятельствах, у суда первой инстанции отсутствовали основания для отказа в удовлетворении исковых требований.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы апелляционной жалобы по изложенным в ней основаниям, представил план-график размещения заказов управления на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на 2016 год, а также справку управления, согласно которой оплата выполненных работ по муниципальному контракту N 20 б/к от 05.12.2016 не произведена.

Иные участвующие в деле лица, извещенные надлежащим образом о времени и месте судебного разбирательства, своих представителей для участия в судебном заседании не направили, в связи с чем, на основании статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебное заседание проведено в их отсутствие.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, отзыва, заслушав представителя лица, участвующего в деле, и проверив законность обжалуемого судебного акта в порядке, установленном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный апелляционный суд пришел к выводу, что решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.10.2017 по делу N А63-9700/2017 подлежит отмене, исходя из следующего.

Как усматривается из материалов дела, в августе 2016 года комиссия в составе первого заместителя главы администрации города-курорта Кисловодска Нагорнова М.М., заместителя главы администрации города-курорта - начальника управления городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска Ткаченко П.Н., депутата Думы города-курорта Кисловодска Лукьянова А.Г. произвела обследование технического состояния автомобильных дорог общего пользования местного значения ул. Озерная в городе-курорте Кисловодске.

В ходе обследования выявлены следующие недостатки: неровности, локальные просадки, выбоины, сетка трещин, поперечные и продольные одиночные трещины, разрушение верхнего слоя покрытия, криволинейные отдельные трещины, деформация основания, решетки ливнеприемников и крышки люков смотровых колодцев занижены на 2-10 см по отношению к проезжей части, бордюрные камни частично разрушены, их высота не соответствует нормативным требованиям. Затруднен проезд спецмашин (скорая помощь, водоканал и т.д.).

Комиссией сделан вывод, что дорожное покрытие автомобильной дороги общего пользования местного значения ул. Озерная находится в неудовлетворительном состоянии и создает препятствие для проезда автомобильного транспорта, в частности аварийных и спасательных служб. Необходимо принять меры по восстановлению дорожного покрытия по вышеуказанным объектам. Управлению заключить муниципальный контракт с единственным поставщиком, согласно пункту 9 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

На основании данного акта, 05.12.2016 между управлением (муниципальный заказчик) и ООО "ДРСУ" (подрядчик) заключен муниципальный контракт N 20 б/к на выполнение работ по текущему ремонту автомобильной дороги общего пользования местного значения города-курорта Кисловодска ул. Озерная, по условиям которого подрядчик по поручению муниципального заказчика обязался выполнить работы по текущему ремонту автомобильной дороги общего пользования местного значения города-курорта Кисловодска ул. Озерная (пункт 1.1), а муниципальный заказчик в свою очередь обязался обеспечить приемку выполняемых работ и оплатить работы в порядке и на условиях контракта (пункт 5.1.4).

Цена контракта составляет 57 632 940 рублей (пункт 3.1 контракта).

В соответствии с пунктом 7.1 контракта начало выполнения работ с момента заключения контракта, окончание выполнения работ до 31.12.2016.

Пунктом 7.2 контракта определено место выполнения работ: город - курорт Кисловодск, ул. Озерная.

Подрядчик выполнил работы по текущему ремонту автомобильной дороги и 08.12.2016 произвел сдачу работ муниципальному заказчику на общую сумму 57 632 940 рублей. Указанные работы приняты заказчиком без указания претензий и замечаний к объему, качеству и срокам выполненных работ, что подтверждается актом N 2016-12/01 от 08.12.2016.

05.12.2016 прокуратурой г. Кисловодска подано административное исковое заявление в Кисловодский городской суд о признании неправомерными действий управления в части заключения муниципальных контрактов, в том числе и контракта от 05.12.2016 N 20 б/к.

Решением Кисловодского городского суда от 28.04.2017 исковые требования прокурора г. Кисловодска удовлетворены в полном объеме. Действия управления в части заключения муниципальных контрактов, в том числе 05.12.2016 N 20 б/к, признаны неправомерными, управлению запрещено заключать и исполнять муниципальные контракты, заключенные с нарушением пункта 9 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Посчитав, что заключение контракта в нарушение действующего законодательства повлекло за собой нарушение публичных интересов, администрация обратилась в арбитражный суд с иском о признании муниципального контракта от 05.12.2016 N 20 б/к недействительным.

Отказывая в удовлетворении исковых требований, суд первой инстанции указал, что инициатором заключения оспариваемого муниципального контракта с единственным поставщиком была непосредственно администрация. Подрядчик при заключении муниципального контракта, а также при его исполнении не мог знать о неправомерности действий со стороны муниципального заказчика. При этом, муниципальным заказчиком работы по контракту приняты без каких-либо замечаний по объему, качеству и стоимости выполненных работ. Кроме того, поскольку контракт полностью исполнен и привести стороны в первоначальное положение невозможно, то удовлетворение исковых требований не приведет к восстановлению нарушенных прав, а напротив повлечет за собой нарушение прав неопределенного круга лиц (жителей города-курорта Кисловодска), в связи с аннулированием гарантийных обязательств подрядчика по контракту. При таких обстоятельствах, требования истца о признании недействительным муниципального контракта N 20 б/к от 05.12.2016 не подлежат удовлетворению.

Между тем, судом первой инстанции не учтено следующее.

В соответствии с пунктами 1 и 2 статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд с учетом положений настоящего Кодекса. Государственные (муниципальные) контракты заключаются в соответствии с планом-графиком закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд, сформированным и утвержденным в установленном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в порядке, и оплачиваются в пределах лимитов бюджетных обязательств.

Таким образом, государственный контракт размещается на конкурсной основе и в пределах лимитов бюджетных обязательств.

В соответствии с пунктом 1 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации сделка недействительна по основаниям, установленным законом, в силу признания ее таковой судом (оспоримая сделка) либо независимо от такого признания (ничтожная сделка).

Статьей 168 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта, является оспоримой, если из закона не следует, что должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц, ничтожна, если из закона не следует, что такая сделка оспорима или должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки.

В пункте 73 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела 1 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" приведен примерный перечень сделок, являющихся ничтожными в силу прямого указания закона.

Согласно разъяснениям, изложенным в пунктах 74 и 75 названного постановления, также ничтожной является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц. Вне зависимости от указанных обстоятельств законом может быть установлено, что такая сделка оспорима, а не ничтожна, или к ней должны применяться другие последствия нарушения, не связанные с недействительностью сделки. Договор, условия которого противоречат существу законодательного регулирования соответствующего вида обязательства, может быть квалифицирован как ничтожный полностью или в соответствующей части, даже если в законе не содержится прямого указания на его ничтожность. Применительно к статьям 166 и 168 Гражданского кодекса Российской Федерации под публичными интересами, в частности, следует понимать интересы неопределенного круга лиц, обеспечение безопасности жизни и здоровья граждан, а также обороны и безопасности государства, охраны окружающей природной среды. Сделка, при совершении которой был нарушен явно выраженный запрет, установленный законом, является ничтожной как посягающая на публичные интересы. Само по себе несоответствие сделки законодательству или нарушение ею прав публично - правового образования не свидетельствует о том, что имеет место нарушение публичных интересов.

В Законе N 44-ФЗ содержится явно выраженный запрет на заключение сделок в обход таких конкурентных способов, без использования которых нарушаются права неопределенного круга третьих лиц - потенциальных участников торгов.

В соответствии со статьей 1 Закона N 44-ФЗ им регулируются отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся: определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей); заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом в соответствии с частями 1, 4 и 5 статьи 15 данного Закона.

Статьей 6 Закона N 44-ФЗ открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции отнесены к принципам контрактной системы в сфере закупок. При этом согласно статье 8 Закона N 44-ФЗ под принципом обеспечения конкуренции понимается создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, при которых любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем). К созданию равных условий при выявлении лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг относится запрет на совершение заказчиками, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям данного Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 44-ФЗ планы закупок формируются заказчиками исходя из целей осуществления закупок, определенных с учетом положений статьи 13 настоящего Федерального закона, а также с учетом установленных статьей 19 настоящего Федерального закона требований к закупаемым заказчиками товарам, работам, услугам (в том числе предельной цены товаров, работ, услуг) и (или) нормативных затрат на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме, закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений.

Частью 2 статьи 59 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что заказчик обязан проводить электронный аукцион в случае, если осуществляются закупки товаров, работ, услуг, включенных в перечень, установленный Правительством Российской Федерации, либо в дополнительный перечень, установленный высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации, за исключением случаев закупок товаров, работ, услуг путем проведения запроса котировок, запроса предложений, осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) с учетом требований данного Закона.

Судом апелляционной инстанции установлено, что в план-график размещения заказов управления на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на 2016 год включена закупка "Выполнение работ по текущему ремонту автомобильных дорог общего пользования местного значения ул. Озерная в городе-курорте Кисловодске в 2016 году". Следовательно, заключение контракта с единственным подрядчиком на выполнение данных работ должно было осуществляться с применением конкурентных процедур, предусмотренных Законом N 44-ФЗ. Однако, в материалах дела отсутствует какие-либо документы, свидетельствующие о соблюдении требований Закона N 44-ФЗ, при заключении муниципального контракта от 05.12.2016 N 20 б/к.

Кроме того, согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ закупка у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) может осуществляться заказчиком в случае осуществления закупки товара, работы или услуги на сумму, не превышающую ста тысяч рублей.

Статья 93 Закона N 44-ФЗ также устанавливает перечень иных случаев, когда заказчик вправе осуществлять закупку у единственного участника. В частности, у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) заказчиком может осуществляться закупка определенных товаров, работ, услуг вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, в случае возникновения необходимости в оказании медицинской помощи в экстренной форме либо в оказании медицинской помощи в неотложной форме, в том числе при заключении федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации (при условии, что такие товары, работы, услуги не включены в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень товаров, работ, услуг, необходимых для оказания гуманитарной помощи либо ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера) и применение иных способов определения поставщика (подрядчика, исполнителя), требующих затрат времени, нецелесообразно. Заказчик вправе заключить в соответствии с настоящим пунктом контракт на поставку товара, выполнение работы или оказание услуги соответственно в количестве, объеме, которые необходимы для ликвидации последствий, возникших вследствие аварии, иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера, непреодолимой силы, либо для оказания медицинской помощи в экстренной форме или неотложной форме (пункт 9 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ).

Таким образом, заключение контракта способом закупки у единственного поставщика по смыслу части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ может производиться в исключительных случаях, когда применение иных конкурентных процедур невозможно в силу возникших чрезвычайных обстоятельств и длительностью сроков проведения таких процедур.

По смыслу приведенных разъяснений, нарушение требований Закона N 44-ФЗ предполагает недобросовестность обеих сторон сделки, в связи с чем, исполнитель (подрядчик) не может рассчитывать на получение платы, так как извлечение преимущества из незаконного или недобросовестного поведения противоречит статье 1 Гражданского Кодекса Российской Федерации. Такая сделка совершается в обход явно выраженного запрета, установленного законом.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей.

Как видно из материалов дела, спорный контракт заключен на основании акта обследования технического состояния автомобильной дороги общего пользования местного значения ул. Озерная в городе-курорте Кисловодске от 30.08.2016 N 4.

Однако, данный акт не является нормативным правовым актом "О введении чрезвычайной ситуации на территории города-курорта Кисловодска" изданным и опубликованным администрацией в установленном законом порядке.

Доказательств, существования на территории города-курорта Кисловодска чрезвычайной ситуации природного и техногенного характера на дату заключения муниципального контракта, в дело не представлено.

Данный акт также не содержит какого-либо упоминания об аварии или чрезвычайной ситуации природного или техногенного характера.

Таким образом, у муниципального заказчика (управления) отсутствовали основания для осуществления закупки у единственного поставщика в соответствии с пунктом 9 части 1 статьи 93 Закона N 44-ФЗ.

Заключением данного контракта нарушены положения статьи 72 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", а также принципы открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, эффективности осуществления закупок, установленных Законом N 44-ФЗ.

При таких обстоятельствах, контракт является ничтожной сделкой в силу положений статей 10, 168 Гражданского кодекса Российской Федерации совершенный с грубым нарушением публичных интересов.

Учитывая, что спорный контракт заключен с нарушением закона, нарушает публичные интересы, поскольку заключение контракта с единственным подрядчиком, без соблюдения установленной законом конкурентной процедуры исключает возможность участия потенциальных претендентов на заключение контракта, чем ограничивается конкуренция и нарушаются принципы экономии и эффективности использования бюджетных средств ввиду исключения возможности уменьшения первоначальной цены контракта, а также нарушает интересы муниципального бюджета, за счет средств которых осуществляется ремонт объекта, суд апелляционной инстанции приходит к выводу, что муниципальный контракт от 05.12.2016 N 20 б/к, заключенный между управлением и ООО "ДРСУ" является недействительной (ничтожной) сделкой.

Вывод суда первой инстанции о добросовестности подрядчика является ошибочным, поскольку общество, заключая спорный договор, не могло не знать о нарушении публичных процедур в сфере закупок, регулируемых Законом N 44-ФЗ.

В пункте 84 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 23.06.2015 N 25 "О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" (далее - постановление Пленума N 25) содержится разъяснение о том, что согласно абзацу второму пункта 3 статьи 166 Гражданского кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 07.05.2013 N 100-ФЗ) допустимо предъявление исков о признании недействительной ничтожной сделки без заявления требования о применении последствий ее недействительности, если истец имеет законный интерес в признании такой сделки недействительной. В случае удовлетворения иска в решении суда о признании сделки недействительной должно быть указано, что сделка является ничтожной.

При этом, оплата по муниципальному контракту не произведена, что подтверждается справкой управления от 05.02.2018 N 476.

Исполнение обязательств по муниципальному контракту со стороны подрядчика, не препятствует оценке его действий, на предмет применения к спорным правоотношениям норм статьи 1109 Гражданского кодекса Российской Федерации о выполнении работ при очевидном отсутствии обязательства.

Следовательно, у суда апелляционной инстанции отсутствуют основания для применения последствий недействительности муниципального контракта от 05.12.2016 N 20 б/к.

С учетом изложенного, решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.10.2017 по делу N А63-9700/2017, в соответствии с пунктом 4 части 1 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в связи с неправильным применением норм материального права, подлежит отмене с принятием по делу нового судебного акта об удовлетворении исковых требований администрации.

Согласно части 1 статьи 110 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судебные расходы, понесенные лицами, участвующими в деле, в пользу которых принят судебный акт, взыскиваются арбитражным судом со стороны.

Поскольку истец и один из ответчиков - управление в соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 333.37 Налогового кодекса Российской Федерации освобождены от уплаты государственной пошлины за подачу апелляционной жалобы, то с ООО "ДРСУ" в доход федерального бюджета следует взыскать государственную пошлину по иску в размере 3 000 рублей.

Руководствуясь статьями 268, 269, 270, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Шестнадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Ставропольского края от 23.10.2017 по делу N А63-9700/2017 отменить, принять по делу новый судебный акт.

Исковые требования администрации города-курорта Кисловодска удовлетворить.

Признать недействительным муниципальный контракт N 20 б/к от 05.12.2016, заключенный между Управлением городского хозяйства администрации города-курорта Кисловодска и обществом с ограниченной ответственностью "ДРСУ".

Взыскать с общества с ограниченной ответственностью "ДРСУ" в доход федерального бюджета государственную пошлину по иску в размере 3 000 рублей.

Постановление вступает в законную силу с момента его принятия и может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа в двухмесячный срок через суд первой инстанции.

Председательствующий

И.Н. Егорченко

Судьи

Ю.Б. Луговая О.В. Марченко